太湖流域跨界水污染的危害、成因及其防治

1、太湖流域跨界水污染的危害、成因及其防治 摘 要：跨界水污染严重影响流域水环境保护， 严重干扰 环境友好型社会的建设， 引起了各方面的高度关注。 在客观分析 太湖流域跨界水污染多方面危害的基础上， 揭示了粗放型经济增 长方式、水环境管理体制不合理和水污染防治的制度缺失是跨界 水污染的三大成因，并针对性地提出；第一，实现流域管理体制 创新是破解跨界水污染难题的根本。 第二， 创建流域水生态补偿 机制是破解跨界水污染难题的关键。 第三， 构建水环境保护联合 执法机制是破解跨界水污染的保证。 近年来， 跨界水污染事件频发， 严重干扰环境友好型社会的 建设，引起了各方面的高度关注。 太湖流域是我国经济最

2、发达的 地区之一。 然而，高速发展的流域经济却带来了严重的水污染问 题，成为制约流域社会和经济可持续发展的主要因素。 政府和水 利部门相继采取了一系列重要措施，但总体上尚未得到明显好 转。因此，深入研究跨界水污染的危害、成因及其防治，是建立 和完善水环境保护长效机制的重要组成部分。 1 跨界水污染的严重危害 跨界水污染包括跨省、跨地级市、跨县、跨乡四个层面，其 中，跨县水污染是最基本的层面，而跨省水污染是防治的难点。 跨界水污染具有多方面的严重危害。 首先， 跨界水污染严重影响 太湖水质，不断演绎“公地的悲剧”。太湖沿岸区域分属苏州、 无锡、常州、湖州等多个城市，数以千计的制造和服务企业通过

3、人太湖河流或其他途径向太湖排放废水。 虽然多数企业的工业废 水得到了相应的处理， 但仍有部分工业废水和生活污水直接排放 或不达标排放。 在目前情况下， 各行政区域向太湖排污没有得到 严格的控制， 污染太湖的行政区域没有得到相应的惩罚， 于是这 一排污“公地”的水质必然恶化。 “十五”期间太湖各湖区水质 状况见表 1。 从表 1 可以看出，位于太湖西北侧的五里湖、梅梁湖、竺山 湖的水质基本上处于V类和劣V类状态，这一水域是太湖污染最 严重的部分， 其余水域水质总体向好的方向发展。 进一步分析可 以看到， 上述三个水质最差的湖区位于无锡和常州市的沿岸， 而 且直湖港、武进港、大浦港等主要入湖河流集

4、中在这两个城市， 由此可以看到，无锡市和常州市严重污染了太湖。 其次，跨界水污染挫伤各地治污积极性， 导致太湖流域河流 水污染越来越严重。邻域上游区域以水污染为代价发展污染项 目，在发展当地经济的同时，污染了本地和下游的水环境。下游 区域享受不到邻域上游工商项目的福利， 却要承受跨界水污染的 恶果。劣质入境水削弱了邻域下游的水环境承载能力， 影响其一、 二、三产业的发展，损害其广大群众的切身利益。面对邻域上游 劣质入境水， 必然会影响当地企业和社会的治污积极性， 还会诱 发“做做样子”的形式主义， 陷入“你污染我也污染”的恶性循 环。活动在某流域的人们既是上游污染的受害者， 又成为下游污 染的

5、制造者， 许多大大小小的流域出现了这样一种可怕景象： 河 流的上游是优质水， 流经几个县市后就是超标水， 到了下游全是 五类和劣五类水。根据太湖流域水资源保护局对 22 个省界河流 断面水质的监测数据， “十五”期间的前四年， 河流水质呈恶化 趋势， 2005 年略有好转，仍处于严重超标状态，见表 2。 从表 2可以看出， 十五期间，太湖流域省界河流监测点的水 质超标率从 2001年底的 65上升到 2004 年底的 86，回落到 2005 年底的 72。分析近期太湖流域河流的水污染，我们不应 该忽视一个重要的案例， 2006年11月至 2007年 1月，无锡和 苏州交界的望虞河发生严重的水污

6、染事件， 导致两地死鱼上百万 斤。这一事件表明， 承担“引江济太”重任的望虞河已经被严重 污染，入湖河流的严重污染是太湖蓝藻暴发的重要原因之一。 第三，跨界水污染容易引发群体性事件， 干扰和谐社会的建 设。在现实生活中， 程度较轻的跨界水污染尚处于社会承受能力 之内， 较为严重的就会造成跨界水污染事故， 跨界水污染事故如 得不到及时妥善处理就极易引发群体性事件。 江苏苏州与浙江嘉 兴“十五”期间发生两起重大水污染事故，第一起发生在 2001 年 11 月，饱尝跨界水污染苦果的嘉兴王江泾镇近千名群众于 11 月 22 日凌晨采取行动， 自沉 28 条水泥船，动用数万只麻袋装土， 筑坝封堵边界河道

7、麻溪港， 两地群众情绪对立， 嘉兴方群众呼吁 “还我清水”， 苏州方群众强调“堵河违法”， 后经国家有关方 面及两省政府的大力协调， 群体性事件才得到妥善处理。 第二起 水污染事故发生在 2005年 6月，苏州吴江市桃源镇恒祥酒精 XX 公司在得知水污染处理设备发生故障的情况下， 继续生产并偷排 污水。由于该厂座落在两省交界处， 黑水迅速污染邻域下游嘉兴 市新塍镇， 不仅导致北支河大量死鱼， 更为严重的是导致新塍镇 饮用水厂停产， 3 万多居民数天停水。事件发生后，国家环保总 局、水利部、省市有关部门领导迅速赶赴现场，查找并关闭污染 源，嘉兴市出动消防车帮助解决居民的临时饮水问题， 由于事件

8、处理及时得当， 虽然当地居民生活受到一定影响， 但没有出现群 众过激行为。 2 跨界水污染的多重成因 21 粗放型经济增长方式是跨界水污染形成的根本原因 改革开放以来，随着工业化、城镇化的大力推进，工业园区 大量出现， 长三角地区乡镇工业发展迅速， 但其增长方式基本上 是依靠投资拉动的粗放型增长方式。 而高消耗、 高污染正是粗放 型经济增长方式的显著特征， 大城市以及国外的一些化工、 印染 等污染项目纷纷向中小城市及乡镇转移， 为了便于运输和废水排 放，这类工厂往往建在河流沿线。另一方面，进入新世纪以来， 随着城市化进程的加快，城镇居民生活污水的排放量增长很快。 将沪、苏、浙三省市 2005

9、年的废水排放总量与“九五”末的 2000 年作了对比分析，见表 3。 从表 3可以看出， 2005年与 2000 年相比，上海废水排放总 量只增加了 3.1 ，其中工业废水排放量减少 29.52 ，而生活 污水排放量增加 22.6 。江苏废水排放总量增加 48.7 ，其中 工业废水增加 46.8 ，生活污水增加 51.4 。浙江废水排放总 量增加 46.8 ，其中工业废水增加 41.1 ，生活污水增加 57.1 。一个区域的水环境承载能力是十分有限的， 污水处理的 达标排放并不等于没有污染物， 加上部分企业的偷排漏排现象时 有发生， 城镇居民生活污水的收集率和处理率远远跟不上， 于是 水质日益

10、恶化。 根据水的流动性特征， 如果流域内某行政区域处 于非下游末端的位置， 那么该地水质的恶化必然造成陆域跨界水 污染。如果某行政区域处于临湖临海区域， 那么该地区水质的恶 化必然造成湖泊和近海的跨界水污染。 22 水环境管理体制不合理是跨界水污染的重要原因 我国目前水环境保护管理体制是垂直型科层结构， 其基本特 征是按政府层级构成垂直领导， 按行政区域划分管理权限。 而流 域水环境的保护和复建要求以流域为整 体综合治 理，这就使现行管理体制不适应流域水环境保护的客观要求。 以 太湖流域为例，主要关系到上海、苏州、无锡、常州、杭州、嘉 兴、湖州等市，这些城市分属于沪、苏、浙三个省市，缺乏一个

11、有效的流域管理机构。隶属于水利部的太湖XX局,XX局的职责 不能涵盖流域水环境治理的主要方面， 难以成为太湖流域水环境 保护的权威管理机构。“市自为战、县自为战”的管理体制，导 致省市县交界处的水污染防治边缘化， 成为水环境管理的薄弱环 节，跨界水污染就难以避免了。 23 水污染防治的制度缺失是跨界水污染的深层原因 现行水污染防治的制度安排存在片面性， 只重视对污染企业 的管制和监督， 只重视“零点行动”和“环保风暴”， 而缺乏对 行政区域及其地方政府水环境保护责任的科学考量和奖惩机制。 水污染具有叠加效应和强负外部效应， 众多水污染企业少量排放 的总和很可能造成区域水环境的较快恶化。 同时应

12、该看到， 如果 缺乏对行政区域及其地方政府的水环境考核， 那么垂直型科层环 保管理体制很难克服地方保护主义顽症，有些地方政府手下留 情，降低对污染企业的排放要求， 甚至容忍违规企业的偷排行为； 有些地方政府有意把水污染企业选址在行政区域交界处， 而且其 环境影响评价文件没有经两地共同的上一级环保行政主管部门 审批。实践反复证明， 如果缺失对流域内行政区域及其地方政府 水污染防治考核的制度安排，跨界水污染就不会根本好转。 3 跨界水污染的防治对策 跨界水污染的防治是一个系统工程， 既有技术和资金层面的 问题，也有体制机制层面的问题， 从跨行政区合作防治机制层面 考察，应抓住三个主要环节： 第一，

13、实现流域管理体制创新是破解跨界水污染难题的根 本。紧紧抓住当前区域经济合作取得共识和不断升温的机遇， 把 构建跨行政区水污染防治合作机制纳入长三角区域经济一体化 的框架，借鉴发达国家的成功经验，结合太湖流域实际，以流域 为单位， 构建由三省市和八个城市政府领导成员组成、 国家环保 总局参与的专门委员会，作为流域水环境保护和建设的权威机 构，下设办公室具体操作。地方政府拥有区域内人、财、物资源 的相应调配权， 也具有相关制度安排权， 只有以流域内地方政府 联盟为主体， 才能使流域水环境管理机构具有权威性。 国家环保 部门的参与有利于贯彻中央政府的环保政策， 有利于协调各地的 关系。如果说，前些年

14、构建流域水环境合作框架的条件尚未成熟， 那么，进入“十一五”， 随着以环境优化经济增长方针的贯彻落 实，随着科学发展观的日益深入人心， 随着“以保护环境优化经 济增长”方针的贯彻落实，随着区域经济一体化进程的不断推 进，在长三角的太湖流域， 实现流域水环境管理体制创新已经是 适逢其时了。 第二，创建流域水生态补偿机制是破解跨界水污染难题的关 键。所谓流域水生态补偿机制， 指基于水环境强外部性的流域水 生态保护和建设的一组新的制度安排。 它是生态补偿机制的重要 组成部分， 其基本原则是： 当流域 （邻域） 上游呈现水环境正外部 性时，应由下游区域补偿上游； 当流域 （邻域） 上游呈现负外部性 时

15、，应由上游区域补偿下游区域。结合太湖流域实际，其水生态 补偿机制包括三个重要的组成部分。 一是对流域源头地区实行水 土涵养补偿机制。 对于出境水质稳定在三类水以上的源头县级行 政区，由太湖流域水环境管理委员会给予水生态补偿， 并加强考 核，补偿标准按“水环境保护成本”进行测算， 大致包括生态公 益林培育成本， 相关水利环保设施的投资成本和运行成本， 干部 和农民一定程度的收入补差。 二是对拥有入太湖河流的县级行政 区实行湖泊水生态补偿机制，在太湖沿岸合理布设水质监测点， 由太湖流域水环境管理委员会逐年下达入湖河流水质指标， 凡超 标县级行政区都要对被污染的水环境实行补偿， 补偿标准按“水 环境

16、修复成本”进行测算 （ 具体测算方法另文阐述 ） 。三是对其他 地区实行邻域双向补偿机制。 在县级行政区邻域主要河道交界处 设立水质自动监测站， 对其入境和出境水质进行在线监测。 由流 域水环境管理机构确定年度出入境水质的允许差值。 再由授权部 门进行考核， 如果出境水质达到考核目标， 可视为该行政区域水 环境保护合格； 如果出境水质优于入境水质， 或者保持优质水质， 说明该区域水环境呈正外部性，下游区域给予上游邻域经济补 偿；如果出境水质明显劣于入境水质，超出考核指标，说明该区 域水环境呈负外部性， 上游邻域应给予下游区域经济补偿。 补偿 标准也按“水环境修复成本”测算。 江苏省最近在全国率

17、先实施江苏省环境资源区域补偿办 法，规定，如果交界断面水质超标，上游地区政府将按化学需 氧量、氨氮和总磷三种主要污染物超标数量， 每吨支付给下游地 区 1.5 万元至 10 万元不等的环境资源补偿资金。 从 2008 年 1 月 1 日起在太湖流域部分主要入湖河流地区试点。江苏这一重大政 策的实施， 把水生态补偿机制从理论走向实践， 有望破解我国流 域跨界水污染难题。 第三，构建水环境保护联合执法机制是破解跨界水污染的保 证。所谓水环境保护联合执法机制， 指由邻域政府分别委托其环 保等部门组成联合检查队， 对可能造成跨界水污染的企业进行执 法检查， 并及时妥善处置可能发生的水污染事故， 促使排污企业 达标排放， 促进环保部门相互合作。 联合执法机制包括两方面内 容：其一，联合检查机制。指由双方环保部门商定的定期或不定 期检查，或者根据群众举报，一方环保部门约定对方联合检查。 例如，近年来， 嘉兴秀