理论探讨在这里,读懂新《行政诉讼法》

1、理论探讨 在这里，读懂新行政诉讼法8月 4日下午，为进一步全面落实新行政诉讼法的 立法目的，提高行政诉讼质效，北京四中院在该院与法律出 版社中国法律评论联合举办新行政诉讼法实施主 题研讨会，就新行政诉讼法实施的现状、问题及困惑进行充 分研讨。蔡小雪最高人民法院行政审判庭原审判长全面准确 贯彻行政诉讼法的目的 修改前的行政诉讼法（以下简称原法 ）第一条规定：“为 保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和 其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职 权，根据宪法制定本法。” 修改后的行政诉讼法（以下简称新法 ）第一条对该条进 行了三处修改： 一是将“正确”改为“公正”公。正是

2、司法的灵魂， 如果司法失去 了公正，司法就会沦为权力的工具，将失去对公民、法人或 者其他组织的合法权利保护功能。 因此说， 将正确改为公正， 更符合司法所追求的目的。 二是增加了“解决行政争议”。行政诉讼是公民、法人或者其 他组织对行政机关的行政行为不服而产生的纠纷，只有将争 议实质化解，才能真正解决纠纷，定分止争。解决行政争议 亦是诉讼法的原有的功能；三是删去了“维护”。没有监督的权力将容易产生腐败，为了 加强对行政机关在行使行政权力的监督、防止腐败，新法删去的维护，更加强调了监督的作用。也就是说，行政诉讼 法具有保证公正、解决争议、监督行政机关依法行政三项功 能。全面准确贯彻行政诉讼法的目

3、的，就须解决好这三个功 能之间的关系，不能只强调一个方面，而忽视其他方面，只 有这三个方面的功能全面准确地贯彻执行，行政诉讼才能起 到应有的作用。第一，全面落实程序公正。在行政程序中，行政机关与相对 人的地位不平等，前者处于管理者的地位，后者处于被管理 者的地位。进入诉讼后，应当使相对人与行政机关在程序上 真正处于平等的地位。因此，法院在收到起诉人诉状后，发 现起诉人起诉的被诉行政行为不明确的，要引导其起诉能够 解决其实质诉求的行政行为。在审理中，仍应强调被告对被诉行政行为的合法性承担举证 责任，原告诉讼能力较弱的，应实行职权主义的庭审方式， 审判长引导原告举证、质证及辩论，消除原告与被告之间

4、原 有的不平等的问题。要特别防止作出使原告在行使诉权中处 于不利的做法。在新法实施以后，有人提出，行政诉讼应实行类型化。他们将诉讼请求分为撤销之诉、变更之诉、无效之诉、履行 之诉、给付之诉等等，法院应根据原告提出的诉讼请求进行审查，没有提出的请求不进行审查。我国老百姓的法律素养 不高，很难准确表达出其诉讼属于何种之诉，即使法官在案 件审理前也难以判断需要适用何种诉的判决形式，如此要求 显然不利于原告的权利保护，从提起诉讼时就将原告处于不 利的地位，故不应在我国实行类型化诉讼。新法仅仅规定判决的类型，但绝不能将类型化扩展到整个行政诉讼中去。 第二，要确实保护原告的合法权益。在我国行政机关具有强

5、大的行政权，法院常常受制于行政机关。法院是裁判者，不 应因受制于行政机关，对行政机关侵犯原告的合法权益视而 不见，而应通过审判依法保护原告的合法权益。在诉讼中， 不少案件的被告与原告都在一定程度上存在违法行为。即使 原告有违法行为，但其合法权益受到行政机关损害，不能因 其有违法性就可免除被告的赔偿责任。例如，行政机关对原告违法建筑采取野蛮手段强制拆除，给 原告可收回的合法财产损失的，就应予以赔偿。对原告确有 损失，但难以举证证明的，应当根据案件的实际情况，遵循 法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，合理酌情确定原 告的损失。人民法院判决行政机关因违法行政行为承担的行 政赔偿责任范围和数额，绝不

6、得小于合法情况下应给予原告 补偿的范围和数额。也就是说，法院应将保护原告的合法权 益作为审判的底线，绝不能越过此条底线。第三，要实质化解纠纷，防止诉讼空转、防止激起更多的社 会矛盾。在过去的行政审判中，主要存在以下三个方面的问 题：一是在行民交叉的案件中，行政庭与民庭相互推诿，致 使案件久拖不决。或是行政庭与民庭各行其是，作出的裁判 相互矛盾，让原被告均无所适从。二是单纯强调监督，忽视权利的保护和纠纷的解决。在审判 中发现行政行为存在违法，不论违法是否影响原告的合法权 益，一撤了之。在撤销判决中虽指出被诉行政行为存在的问 题，但未指明重做的方向和期限。因期限不明行政机关久拖 不做，或重做后引起

7、再次诉讼，甚至形成循环诉讼，既不利 于原告的合法权益的保护，也不利于行政纠纷的解决，浪费 了行政和司法资源。三是片面强调协调和解，一味和稀泥。采取两种极为错误的 做法：法院与被告一起压服原告，强迫原告撤回起诉。此种 方式当时看起来把问题解决了，事后引起不少原告不断申诉 上访，实际上问题并未解决，反而使问题更加复杂化，与案 结事了的初衷相反。或法外开恩，花钱买平安。在诉讼中为 了尽快结案，对原告提出过分的要求予以满足，此案是了结 了，但引起与原告相同情况的其他人，起诉、申诉、上访， 解决了一件案件，引起了更多的案件，激起更多的社会矛盾 人民法院在审理行政案件中，一定要避免这三种错误， 首先，要选

8、择最有利于行政争议实质化解的审理和判决方式， 对行民交叉的案件，尽可能说服原告或第三人申请一并解决 民事争议，或采取调解的方式解决争议。若说服不了的，行 政庭与民庭应及时沟通，作出一致的裁判，避免相互扯皮。 其次，要依法严格按照新法规定驳回诉讼请求的条件，作出 驳回诉讼请求判决，不能扩大驳回诉讼请求判决的适用范围。 对行政行为程序违法，但对原告权利不产生实际影响的，应 判决确认违法，保留其法律效力；对行政赔偿、行政补偿案 件以及其他涉及款项数额的案件，被诉行政行为明显不当的， 应直接作出变更判决；对被诉行政机关不颁发许可证、房产 证等案件，经审查原告符合颁证法定条件的，应当直接判决 被告限期发

9、证。对行政行为违法的，可以适用上述判决方式 的，不应适用撤销重做判决。判决撤销重做的，一定要在判 决理由部分指出行政行为存在的问题，并指明重做的方向和 期限，避免久拖不决、循环诉讼。再次，法院依法进行调解中，应当坚持自愿，合法合理，不 侵害国家利益、公共利益和他人的合法权益。法院不得与被 告一起压原告调解，接受对原告不利的协议，也不可法外开 恩，满足原告开出天价的补偿、赔偿数额。调解协议仍应根 据法律、法规的相关规定允许的范围内从高补偿或赔偿。 第四，强化监督作用。在以往的做法中，一些法院存在单纯 强调保护原告的合法权益，忽视对行政机关的监督作用。对 行政行为违法，但未给原告合法权益造成损害的

10、，放弃对被 诉行政行为合法性全面审查，简单判决驳回原告的诉讼请求， 放纵了违法行政，对老百姓的程序权利没有充分的尊重，同 时不能通过审判使行政机关认识到其行政执法中存在的问 题，不利于规范行政行为。因此，法院在审理行政案件中，应当对被诉行政行为的合法 性进行全面审查，发现的问题应当在判决论理部分予以指出， 使诉讼当事人明白被诉行政行为是否违法、何处违法，通过 审判纠正违法行政行为，促使行政机关避免类似违法行政行 为再次发生。只有严格依法对行政机关的监督，才能树立起 法院的权威，才能使老百姓相信法律、尊重法律；只有行政 机关真正做到依法行政，老百姓才会相信政府，才会减少行 政纠纷。黄斌最高人民法

11、院中国应用法学研究所副研究员 新行政诉讼法实施中的案例指导 2015 年 5 月 1 日起施行的行政诉讼法由原来的 75 条增 至 103 条，其中未改 23 条，修改或新增 80 条，从立法宗旨、 受案范围，到管辖、诉讼参加人制度，乃至证据、起诉和受 理、审理和判决等司法审查技术细节均作了大范围的调整， 修法力度堪比一次立法。案例指导在贯彻落实法律方面发挥着独特的作用，它可以弥 合法律规定和现实之间的差异。此处的案例指导更多是从广 义上理解的，并不仅仅限于最高人民法院发布的指导性案例。 事实上，大部分法官在审理案件的过程中都会寻找类似的案 例作为自己手头审理案件的参考，这种案例可能来自于最高

12、 法院发布的指导性案例，也可能来自于其他法院审理过的案 件，还可能来自己之前审理过的案件。案例在贯彻落实新行 政诉讼法方面至少发挥着三个方面的作用。首先，案例能够充分反映行政诉讼法内容的变迁和司法 实践面临的新发展。生动、真实的案例可以增进人们对法律 修改内容的理解，以及对法律修改后适用法律问题的把握。 比如关于受案范围的变化，修改后的行政诉讼法第 25 条第 1 款就拓宽了行政诉讼原告的范围， 只要“公民、法人或 其他组织”认为与行政行为有利害关系，均可提起行政诉讼。 其中有一个案例确定的裁判规则“行政相对人认为行政机关 向第三方公开政府信息的行政行为侵犯其合法权益的，有权 提起行政诉讼”则

13、将法律条款予以明确， 让人们能够更好地理 解和适用法律。通过这种修法前后的对比，可以更加具体地 指引法官审理案件。其次，案例所确立的裁判规则可以丰富行政诉讼法相关条款 的内涵。法律规定和社会的现实情况相比更为概括、抽象， 必须通过更为具体的案例所总结出的裁判规则予以细化。通 过案例所确立的裁判规则中大体包括实体性和程序性裁判 规则两大类，通过适用行政诉讼法确立的裁判规则属于程序 性裁判规则的范畴。比如关于受案范围的问题，最高法院一则行政指导性案例的 裁判规则总结到：建设工程消防验收备案结果通知具有行政 确认性质，当事人对备案结果通知行为提起行政诉讼的，法 院应予受理。又比如最高法院另一则行政指

14、导性案例的裁判规则总结到： 政府部门直接将内部批复付诸实施并对相对人权利义务产 生实际影响，相对人对该批复不服的，可提起行政诉讼。通 过案例裁判规则的归纳逐步将法律条文的规定细化，也更具 操作性。再次，案例可以为行民交叉等案件的处理确立典型，为此类 案件的审理提供指引。修改后的行政诉讼法第 61 条规 定“在涉及行政许可、 登记、 征收、 征用和行政机关对民事争 议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事 争议的， 人民法院可以合并审理”， 正式将行民交叉问题纳入 法律规范。但由于新行政诉讼法第 61 条及司法解释的规定 相对原则、笼统，在适用条件、民事争议范围等关键问题仍 需通过案

15、例予以明确。尤其是一些行民交叉案件的审理在现 实中存在很大的难度，有必要通过确立典型案例为此类案件 的审理提供参考。吕萍北京市检察院第三分院行政检察部主任检察官 当前行政案件申诉、上访的特点、原因及对策 近年来，随着我国经济的快速发展和社会转型期的到来，各 种社会矛盾、争议也不断产生。在大量纠纷诉讼到人民法院 的同时，当事人不服法院裁判向检察机关申诉的行政案件也 逐渐开始增多。特别是，新行政诉讼法实施后，行政案 件的申诉上访比例增幅尤其突出。一、行政案件申诉上访的特点 1 、案件类型相对集中。 2、重 复申诉和上访现象普遍。 3 、上访老户比例高。 4、除少数案 件存在问题，申诉人的申诉有理外

16、，多数申诉人的请求无法 得到支持。二、行政案件申诉、上访的原因分析主要有以下几个方面： （一） 现行法律层面的原因 1. 目前相关法律不够完善， 不能从根本上解决当事人诉求。 2. 新型疑难案件增加，而现 行法律没有规定或者规定的不具体明确。 （二）行政相对人 或第三人的原因 1. “不会告”的问题。2. 有些当事人对诉讼风 险未能形成正确的认知，往往从自身角度理解司法公正，无 限放大自身诉求的合理性、 正当性。3.个别申诉人有借申诉、 上访之际给司法机关、 行政机关施压， 达到其个人目的倾向。 （三）行政机关的原因 1. 有些行政机关不理解行政审判，对 法院判决有抵触情绪。 2.行政程序中，

17、某些行政机关工作人 员对待当事人工作不认真，敷衍塞责，工作态度简单粗暴， 激化“官民矛盾”。3. 行政机关行政不作为的案件增多。 （四） 人民法院的原因 1.审判质量的问题。 2. 不愿或者不敢监督问 题。3.释法说理工作不到位。 （五） 检察机关的原因一是监督 范围过窄，监督手段单一。二是抗诉案件改判率低。三、减少和解决申诉上访的措施与对策（一）强化行政检察 监督的力度，从源头上预防和减少上访问题 1 、加大行政申 诉案件的办案力度。 2 、加大行政申诉案件的和解力度。 3 、 加大对行政执法的监督力度。 （二）建立涉法涉检上访联动 机制，积极探索社会各方力量参与的多元化纠纷解决机制党 的十

18、八届四中全会提出“健全社会矛盾纠纷预防化解机制， 完 善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相 互协调的多元化纠纷解决机制”， 对推动多元化纠纷解决机制 改革作出重要部署。现今的申诉上访，不单单是法律问题， 而是社会问题，社会问题的解决，需要全社会各个方面、各 个部门的通力合作和支持。 （三）进一步完善检察机关现有 工作制度，建立化解矛盾的长效工作机制 吕立秋观韬律师事务所高级合伙人 新行政诉讼法实施中的问题与困惑一、关于共同被告中的复 议机关是否有独立的诉讼人格的问题新行政诉讼法确定了 复议机关作出维持决定的情况下，复议机关与原行政机关作 为共同被告的制度。该制度下，复议机关的被

19、诉行为是复议 决定，原行政机关的被诉行为是原行政行为。该等诉讼中， 打破了原有的一个诉讼审理一个行政行为的固有模式，成为 有个审判的新类型。根据诉讼法的规定，原行政机关与复议 机关作为两个不同的主体，分别对各自的行政行为负责，应 当是两个不同的被告，分别承担独立的诉讼义务。但是从一年多的审判实践看，复议机关始终作为原行政机关的附属而 存在，具体表现在： 1 、在是否符合起诉条件的审查上，如 果原行政行为之诉不符合起诉条件，则复议行为之诉随之不 符合起诉条件。 2、在诉讼义务的承担上，如果原行政机关 没有履行诉讼义务，复议机关一并承担不利的诉讼后果。比 如原行政机关延期应诉而复议机关及时应诉的情

20、况下，原行 政机关因为延期应诉败诉，则复议机关也当然承担了败诉的 后果，无论其复议行为或者应诉义务是否完成。3 、在原行政机关承担举证责任的情况下，因为原行政机关的应诉技能 缺乏导致败诉的， 复议机关一并承担败诉的后果。 根据 2015 年的司法解释，共同被告的情况下可以由原行政机关完成实 体举证责任，这样避免诉讼中审查的重复；但是基于原行政 机关诉讼技巧或者诉讼能力导致的不足引起的败诉，复议机 关也要一并承担败诉的后果。这些情况下，可以看出在复议 机关并没有任何过错的情况下，仅仅是因为原行政行为的败 诉当然引发了复议败诉的法律后果，复议机关的诉讼主体地 位并不明确，显然是原行政机关的附属人格

21、而存在。这种状 况既不利于复议机关应诉的积极性，也无法体现复议机关作 为裁决机关的独立性，更无法体现复议行为作为行政诉讼审 查对象的立法本意。我们认为有必要对此问题进行认真的分 析研究，改变一损俱损一荣俱荣的不科学状态。二、关于行政审判中的职权主义与当事人主义行政审判活动中，以行政诉讼对行政行为的合法性进行审查作为契机，人 民法院秉承了职权主义和全面审查的原则审理行政案件。但 是在新法实施之后，取消了“维持判决”这已判决类型，那么 人民法院的职权主义应当遵守到何种限度？作为诉讼规律 中的当事人主义需要体现到何种程度？我们认为是一个需 要认真思考并面对的问题。 1、适度体现当事人主义，可以 有效

22、节约审判资源，减少法院的审判压力。在职权主义审查 下，原告一方的作用微乎其微，其诉状的事实和理由基本上 缺乏实质意义，行政审判更像是法院和被告之间的对决，这 种状态我们认为不完全符合诉讼的机构构造，偏离了诉讼中 的两造诉讼法院居中裁决的基本设计； 2、当事人主义下可 以加强原告一方的权利意识和责任自觉。在职权主义下，原 告一方只要提起诉讼，诉讼程序就脱离了原告的诉求在运转， 人民法院根据全面审查原则彻查行政行为，一定程度上代替 了原告的争议义务，使得原告一方的诉讼权利意识和责任意 识均比较薄弱，不利于诉讼原告自行承担行为后果的基本理 念；这也是一定程度上导致滥诉的成因之一；3、如果坚持过度的职

23、权主义，法院的审理程序、质证、辩论都显得有些 过场和流程主义。因为本质上无论原告说什么主张什么，法 院自有法院的审判范围和审判规律，那么未来的诉讼也可以 设计为原告仅是登记诉讼，法院单方审理即可，言辞主义似 乎也缺乏存在的基础。这最终会导致行政诉讼本身的变异。所以我认为，脱胎于民事诉讼的行政诉讼制度，其当事人主 义的特征是其典型的特征之一，坚持一定程度的当事人主义， 坚持诉讼理由上的“不告不理”原则，或许是行政诉讼继续焕 发生命力的重要保障。三、关于司法权与行政权的关系行政诉讼在解决行政纠纷的 过程中，其本质在于司法权对行政权的监督；这种监督的界 限就在于，司法权不能够替代行政权做出决定。因此，在新 法修订中尽管体现了对于合理性问题的审查，但是司法权对 于行政权的尊重和对边界的把握， 还是需要认真考量： 1、 关 于行政效率和行政规律的认同。行政行为的目的和制度设计， 是在公正与效率之间的平衡，但是司法的目的主要是公正。 那么对于行政权行使中的效率要素，司法权要给予何种程序 的尊重， 是一个非常值得思考的问题。 行政机关的一些约谈、 电话、公告、