公共政策是政府履行行政职能

1、公共政策是政府履行行政职能、实施公共管理的重要手段之一。政策目标的实现程度，直接影响着政府管理的绩效水平。传统的政策分析理论认为，科学的政策制定环节是顺利实现政策目标的关键，只要内容合理、程序合法，政策精神的落实就水到渠成。如果说这种观点在以高度集权为特征的计划经济时代还基本适应的话，那么在改革开放日益深化的今天，显然正受到来自公共管理实践的严峻挑战。从部分地区频频发生的“三农”政策执行不力、小煤矿治理难等问题就不难看出，由于地方政府执行政策的主观偏差行为导致的中央政府政策局部甚至完全失效的问题，正成为摆在理论界和实践工作者面前的重大现实课题。 一、地方政府政策执行主观偏差行为的表现形式 所谓

2、政策执行主观偏差行为，是指公共政策执行主体在贯彻落实上级政府制定的公共政策时，基于自身利益最大化的考虑，未能严格按照政策精神实质和地方实际情况，有效地贯彻落实上级政策，致使上级政策目标部分或全部落空的特定行为的总和。根据表现形式的不同，常见的地方政府政策执行主观偏差行为主要有以下5种类型： 1政策附加。所谓政策附加，是指政策执行主体在执行上级政策的过程中，人为附加了不恰当的内容，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越了原政策的要求，影响了原政策精神的忠实表达。政策附加表面上看起来是地方政府结合实际贯彻落实上级政策，是具体问题具体分析，而其实质则是利用附加不合理的条款为上级政策强行增添若干新的目

3、标，变相扭曲上级政策精神，从而达到谋取自身不正当利益的目的。以我国的计划生育政策为例。实施计划生育政策的目的是为了控制人口数量、提高人口素质。但在一些地方，超生罚款却成为了乡级政府财政收入重要来源。为此，有些地方在国家计划生育政策的基础上，附加出台地方“土政策”，把生育第一胎的指标公开拍卖，对育龄妇女的管理采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，只等超生以后征收罚款。这样一来，国家的计划生育政策不但没能落实，反而助长了人口增长，造成了恶劣影响。 2政策替代。政策替代是指执行主体利用政策的抽象性特征和自由裁量权，以本地区或本部门具有特殊性为借口，做出不同于原有政策精神实质的解释，从而扭曲上级政策精神为我

4、所用，甚至以自行制定的“土政策”直接替代原政策。政策替代的实质就是钻政策和制度的空子，打着“实事求是”的旗号，对上级政策搞阳奉阴违，因此具有较大的迷惑性和破坏性。例如，为推进城镇化进程，1997年国务院颁布了小城镇户籍改革试点方案，扩大了落户城镇的范围。政策一出，一些城市为吸引投资、吸纳资金而先后出台“城市增容费”等措施，以各种名目有偿为农民办理农转非户口，造成当时影响很坏的“政府卖户口”现象。 3政策残缺。任何一项公共政策都是由若干相互配套的具体条文和措施所组成的，形成一个多层面、多因素的有机整体，共同指向特定的政策目标。在执行政策前，应当对政策内容全面领会、整体把握。但少数执行主体出于自身

5、利益的考虑，以政策条文是否符合以及多大程度符合自身利益为依据，对上级政策不同条文分别采取积极执行、消极执行、拒绝执行等行为，使原本完整的政策在选择执行中变得残缺不全，影响了政策整体功能的发挥。例如，中央出台的“农民减负”政策，要求取消涉及农民负担的不合理收费项目。但到了乡镇一级时，各地具体实施的情况就不同了，有的地方只是取消了部分的收费项目，同时维持了部分本应该取消的收费项目，使得中央的“减负”政策未得到有效落实，农民负担过重的问题得不到根本扭转。 4政策敷衍。政策敷衍是指在政策贯彻过程中，执行主体只做表面文章，不落实具体措施，使政策执行浮于表面、流于形式。实践中，政策敷衍常常表现为以会议落实

6、会议、以文件落实文件，贯彻执行停留在一般性的宣传号召层面上。导致政策敷衍行为的根本动因是该项政策有损执行主体利益，或者虽无损利益，但执行起来耗费人力财力、“得不偿失”。政策敷衍使上级政策成为一纸空文，在阻碍政策目标实现的同时，还极大地浪费了公共资源，严重损害了公共政策的严肃性和权威性。例如，近年来，中小煤矿事故频发，国务院多次做出关闭私营中小煤矿进行安全整顿的决策，要求各地认真贯彻执行。但由于地方政府与煤矿在利益上有着千丝万缕的联系，一些地方政府和部门搞政策敷衍，象征性地开展煤矿安全检查，象征性地发出停业整顿通知，而大量不符合政策要求的中小煤矿继续违规生产，导致了重大责任事故频频发生。 5政策

7、截留。政策截留是指当某项公共政策可能严重损害自己的不正当既得利益时，政策执行主体就不学习、不传达、不贯彻，隐瞒、截留该政策。政策截留现象常常发生在交通不便、信息闭塞的偏远农村地区。这些地区的政策目标群体文化素质普遍较低，法治意识、民主意识欠缺，容易受到少数地方政府部门的蒙蔽。政策截留行为是对上级政策的公然对抗，其政治和社会影响十分恶劣。例如，某些基层政府为了自身利益或出于某种考虑，隐瞒中央的支农扶贫政策，截留扶农拨款、救灾物资等，不让群众知情。“政策截留”造成了政策宣传和贯彻的“盲点”，致使目标群体无法了解政策精神，政策所指向的社会问题仍然存在，政策目标完全落空。 二、地方政府政策执行主观偏差

8、行为的博弈分析 如前所述，作为政策执行主体的地方政府，其政策执行主观偏差行为具有多种类型。但不论表现形式如何，其本质都是基于对利弊得失的权衡和自身利益最大化的考虑所选择的不同态度和策略。在此过程中，中央政府也将根据对地方政府可能策略的预期判断，选择相应的监管措施。这种政府间的策略互动便是政策执行的博弈过程。 所谓博弈，是指在一定的约束条件下，参与人同时或先后，一次或多次，从各自允许选择的行为或策略中进行选择并加以实施的决策互动过程。一个完整的博弈活动至少应包括参与人、信息、战略、支付四个要素。在政策执行过程中，作为政策执行者的地方政府和作为政策制定者的中央政府是博弈活动的参与人；中央和地方政府

9、各自掌握的关于自身、对方和博弈规则的知识总和就是博弈的信息；中央和地方政府在给定信息集中进行决策时可以选择的策略组合就是各自的战略；在一个特定的战略组合下，中央和地方政府得到或期望得到的效用水平，即具体的利益得失情况，就是两级政府的博弈支付。博弈活动按照参与人之间能否达成有约束力的协议，可以 摘要：在贯彻中央政策的过程中，地方政府执行政策的态度以及中央、地方两级政府策略互动的结果，在很大程度上决定着政策执行的效果。本文从博弈理论的视角出发，通过分析地方政府主观偏差行为的表现形式及两级政府策略互动的博弈机理，探讨实现有效博弈均衡的参数条件，并就提高地方政府政策执行绩效提出制度创新建议。 关键词：

10、公共政策；政策执行；主观偏差行为；博弈；制度创新 中图分类号：d63 文献标识码：a 文章编号：0257-5833(2007)08-0073-07 作者简介：周国雄，上海理工大学管理学院博士研究生(上海200093) 公共政策是政府履行行政职能、实施公共管理的重要手段之一。政策目标的实现程度，直接影响着政府管理的绩效水平。传统的政策分析理论认为，科学的政策制定环节是顺利实现政策目标的关键，只要内容合理、程序合法，政策精神的落实就水到渠成。如果说这种观点在以高度集权为特征的计划经济时代还基本适应的话，那么在改革开放日益深化的今天，显然正受到来自公共管理实践的严峻挑战。从部分地区频频发生的“三农”

11、政策执行不力、小煤矿治理难等问题就不难看出，由于地方政府执行政策的主观偏差行为导致的中央政府政策局部甚至完全失效的问题，正成为摆在理论界和实践工作者面前的重大现实课题。 一、地方政府政策执行主观偏差行为的表现形式 所谓政策执行主观偏差行为，是指公共政策执行主体在贯彻落实上级政府制定的公共政策时，基于自身利益最大化的考虑，未能严格按照政策精神实质和地方实际情况，有效地贯彻落实上级政策，致使上级政策目标部分或全部落空的特定行为的总和。根据表现形式的不同，常见的地方政府政策执行主观偏差行为主要有以下5种类型： 1政策附加。所谓政策附加，是指政策执行主体在执行上级政策的过程中，人为附加了不恰当的内容，

12、使政策的调整对象、范围、力度、目标超越了原政策的要求，影响了原政策精神的忠实表达。政策附加表面上看起来是地方政府结合实际贯彻落实上级政策，是具体问题具体分析，而其实质则是利用附加不合理的条款为上级政策强行增添若干新的目标，变相扭曲上级政策精神，从而达到谋取自身不正当利益的目的。以我国的计划生育政策为例。实施计划生育政策的目的是为了控制人口数量、提高人口素质。但在一些地方，超生罚款却成为了乡级政府财政收入重要来源。为此，有些地方在国家计划生育政策的基础上，附加出台地方“土政策”，把生育第一胎的指标公开拍卖，对育龄妇女的管理采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，只等超生以后征收罚款。这样一来，国家的计划

13、生育政策不但没能落实，反而助长了人口增长，造成了恶劣影响。 2政策替代。政策替代是指执行主体利用政策的抽象性特征和自由裁量权，以本地区或本部门具有特殊性为借口，做出不同于原有政策精神实质的解释，从而扭曲上级政策精神为我所用，甚至以自行制定的“土政策”直接替代原政策。政策替代的实质就是钻政策和制度的空子，打着“实事求是”的旗号，对上级政策搞阳奉阴违，因此具有较大的迷惑性和破坏性。例如，为推进城镇化进程，1997年国务院颁布了小城镇户籍改革试点方案，扩大了落户城镇的范围。政策一出，一些城市为吸引投资、吸纳资金而先后出台“城市增容费”等措施，以各种名目有偿为农民办理农转非户口，造成当时影响很坏的“政

14、府卖户口”现象。 3政策残缺。任何一项公共政策都是由若干相互配套的具体条文和措施所组成的，形成一个多层面、多因素的有机整体，共同指向特定的政策目标。在执行政策前，应当对政策内容全面领会、整体把握。但少数执行主体出于自身利益的考虑，以政策条文是否符合以及多大程度符合自身利益为依据，对上级政策不同条文分别采取积极执行、消极执行、拒绝执行等行为，使原本完整的政策在选择执行中变得残缺不全，影响了政策整体功能的发挥。例如，中央出台的“农民减负”政策，要求取消涉及农民负担的不合理收费项目。但到了乡镇一级时，各地具体实施的情况就不同了，有的地方只是取消了部分的收费项目，同时维持了部分本应该取消的收费项目，使

15、得中央的“减负”政策未得到有效落实，农民负担过重的问题得不到根本扭转。 4政策敷衍。政策敷衍是指在政策贯彻过程中，执行主体只做表面文章，不落实具体措施，使政策执行浮于表面、流于形式。实践中，政策敷衍常常表现为以会议落实会议、以文件落实文件，贯彻执行停留在一般性的宣传号召层面上。导致政策敷衍行为的根本动因是该项政策有损执行主体利益，或者虽无损利益，但执行起来耗费人力财力、“得不偿失”。政策敷衍使上级政策成为一纸空文，在阻碍政策目标实现的同时，还极大地浪费了公共资源，严重损害了公共政策的严肃性和权威性。例如，近年来，中小煤矿事故频发，国务院多次做出关闭私营中小煤矿进行安全整顿的决策，要求各地认真贯

16、彻执行。但由于地方政府与煤矿在利益上有着千丝万缕的联系，一些地方政府和部门搞政策敷衍，象征性地开展煤矿安全检查，象征性地发出停业整顿通知，而大量不符合政策要求的中小煤矿继续违规生产，导致了重大责任事故频频发生。 5政策截留。政策截留是指当某项公共政策可能严重损害自己的不正当既得利益时，政策执行主体就不学习、不传达、不贯彻，隐瞒、截留该政策。政策截留现象常常发生在交通不便、信息闭塞的偏远农村地区。这些地区的政策目标群体文化素质普遍较低，法治意识、民主意识欠缺，容易受到少数地方政府部门的蒙蔽。政策截留行为是对上级政策的公然对抗，其政治和社会影响十分恶劣。例如，某些基层政府为了自身利益或出于某种考虑

17、，隐瞒中央的支农扶贫政策，截留扶农拨款、救灾物资等，不让群众知情。“政策截留”造成了政策宣传和贯彻的“盲点”，致使目标群体无法了解政策精神，政策所指向的社会问题仍然存在，政策目标完全落空。 二、地方政府政策执行主观偏差行为的博弈分析 如前所述，作为政策执行主体的地方政府，其政策执行主观偏差行为具有多种类型。但不论表现形式如何，其本质都是基于对利弊得失的权衡和自身利益最大化的考虑所选择的不同态度和策略。在此过程中，中央政府也将根据对地方政府可能策略的预期判断，选择相应的监管措施。这种政府间的策略互动便是政策执行的博弈过程。 所谓博弈，是指在一定的约束条件下，参与人同时或先后，一次或多次，从各自允

18、许选择的行为或策略中进行选择并加以实施的决策互动过程。一个完整的博弈活动至少应包括参与人、信息、战略、支付四个要素。在政策执行过程中，作为政策执行者的地方政府和作为政策制定者的中央政府是博弈活动的参与人；中央和地方政府各自掌握的关于自身、对方和博弈规则的知识总和就是博弈的信息；中央和地方政府在给定信息集中进行决策时可以选择的策略组合就是各自的战略；在一个特定的战略组合下，中央和地方政府得到或期望得到的效用水平，即具体的利益得失情况，就是两级政府的博弈支付。博弈活动按照参与人之间能否达成有约束力的协议，可以 分为合作博弈和非合作博弈。政策执行主观偏差行为分析中的博弈主要指非合作博弈，也就是在博弈

19、过程中，参与人遵循个体行为理性原则，在既定博弈规则下，以自身效用最大化为策略选择的出发点。在此，中央政府作为国家最高权力机关的执行机关，代表的是，国家范围内的公共利益；地方政府则承载地方公共利益、中央在地方的利益和政府组织及其官员的自身利益。 在现实的政策实践中，中央政府颁布某项公共政策后，地方政府即面临策略选择。在地方政府贯彻落实中央政策的过程中，中央政府可能采取一定的监督措施，督促地方政府切实执行中央政策，查处执行不力行为，以此落实中央政策精神，维护中央政府权威。同时，在选择行动策略之前，中央和地方政府都不知道对方确切的策略选择，但知道策略选择的概率和每种选择的支付。因此，这是一种完全信息

20、条件下的动态博弈。假定参与人一为地方政府(简称d)，参与人二为中央政府(简称z)，两者都理性地追求个体效用的最大化。为简化分析起见，地方政府的策略选择简单划分为严格执行中央政策和变通执行中央政策(主观偏差行为)，中央政府的策略选择划分为查处执行不力和不查处执行不力。rd为地方政府因严格执行中央政策而得到的净收益，rz为地方政府严格执行中央政策为中央政府带来的净收益；sd为变通执行中央政策为地方政府带来的净收益，sz为因地方政府变通执行中央政策为中央政府带来的净收益(此收益可能为负)；j为中央政府开展政策执行监督查处活动付出的成本，f为地方政府被中央政府查处所承担的净损失，p(0p1)为地方政府

21、执行不力被中央政府查处的概率，w为中央政府查处地方政府执行不力而挽回的损失，y为地方政府为争取中央政府谅解而间接支付的成本(如减少中央财政转移支付要求等)。此完全信息动态博弈过程的树形表达式如图1所示： 在这个动态博弈模型中，地方政府先行动，中央政府后行动。若地方政府直接选择“严格执行”策略，则双方的博弈活动结束。但在政策实践中，个别地方政府可能从地方利益，甚至从政府组织和官员自身利益出发，选择偏离中央政策精神的“变通执行”行为，即主观偏差行为。在此情况下，中央政府面临“监督查处”和“不监督查处”的策略选择。依据逆推归纳法，中央政府进行策略选择的依据就是权衡在两种策略情况下的预期利益损益情况，

22、也就是比较sz-j w*p与sz y的大小。结果有两种可能情况：若sz-j w*psz y，即w*p-jy，则中央政府的最佳策略选择是“不监督查处”；若sz-j w*psz y，即w*p-jy，则中央政府的最佳策略选择是“监督查处”。 在前一种情况下，中央政府不采取监督查处措施得到的支付为sz y，大于此时实施监督查处获得的支付sz-j w*p。因此，从本次博弈的分析结果看，“理性”的中央政府应当选择“不开展监督查处”。但事实上，中央和地方政府之间是一个长期相处的关系，政策博弈活动远不止一次。因此，从长远角度看，、地方政府变通执行行为给中央政府带来的损失不仅表现为中央政策意图的落空，还表现在地

23、方政府对中央权威的挑战，以及由此带来的一系列不良后果上。这一长远的损失显然不是通过降低监督查处成本和获取地方政府为换取中央政府的不打击、不追究策略而提出的种种物质补偿条件所能比拟的。 因此，中央政府衡量利弊后必将选择“监督查处”的策略，这也符合当前的实际情况。为了督促地方政府更加自觉地执行中央政策，中央政府一般会事先提出贯彻要求和关于贯彻不力行为的惩戒措施。在这一博弈活动中，中央政府的“惩戒宣示”就是一种“承诺行动”。“承诺行动”是动态博弈的重要概念，是指后行动的参与人为了“逼迫”先行动的参与人选择有利于自己的特定策略，而使自己的威胁战略变得可置信的行动。中央政府“惩戒宣示”这一“承诺行动”的

24、可信度如何，将在很大程度上决定地方政府的策略选择。如若中央政府实施惩戒策略这一“承诺行动”是一种“可置信威胁”，那么先行动的地方政府将不得不慎重考虑遭到中央政府惩戒的严重后果，从而选择有利于中央政府的策略。根据非合作博弈均衡理论，为实施“承诺行动”所付出的成本越高，该“承诺行动”的可置信度就越高。因此，在“可信性威胁”状态下，中央政府的“惩戒”策略不仅要体现在口头或者书面声明上，还要表现在为此采取的一系列具体行动上，甚至需要不惜代价，对个别地方政府执行不力行为严加惩办。例如，往地方派遣专项检查小组、公开举报电话、作出人事调整、减少财政支持，等等。唯有如此，才能让地方政府意识到中央政府“动真格的

25、了”。当然，地方政府是否会慑于中央政府的“惩戒威胁”而严格执行中央政策，最终还要受制于地方政府其他可选择策略的支付情况。如果sd-f*prd，即在中央政府采取惩戒措施的情况下，地方政府获得的支付小于严格执行中央政策所获得的支付，那么地方政府将选择严格执行策略。反之，sd-f*prd，即在遭受中央政府惩戒的情况下，地方政府仍然能够获得大于严格执行时的支付，那么地方政府将“理性”地选择变通执行策略。 综合以上博弈分析可以得出，中央政府为维护权威，对于地方政府变相执行政策的行为一般，会采取惩戒措施的。因此，两级政府围绕政策执行展开的完全信息动态博弈有两种子博弈精炼纳。什均衡：一种是，地方政府严格执行

26、中央政策，中央政府不采取“惩戒”措施；另一种是，地方政府变通执行中央政策，中央政府实施监督查处。此分析结果与当前的政府政策实践是相符合的。例如，部分煤炭产区的地方基层政府在中央一再重申煤矿治理政策，并且也采取了实际惩戒措施之后，仍然顶风违法，屡屡突破政策禁区，挑战中央政府权威。这就是第二种博弈均衡在现实中的具体体现。在这种均衡状态下。作为博弈参与人的中央和地方政府都“理性”地选择了“最佳策略”，实现了个体理性指导下的自身利益最大化。但却陷入了集体非理性的“囚徒困境”状态。因此，第二种均衡是此类博弈活动的无效解，造成了社会资源的浪费和中央权威的损失。当然，以上分析只是对中央和地方政府在政策执行博

27、弈过程中策略选择的一个简要概括。实际上，两者可以选择的策略是多种多样的。前文已经提到的政策附加等主观偏差行为就是常见的地方政府变通执行策略。与此同时，中央政府惩戒地方政府的方式也多种多样，包括人事任免、减少财政拨款等。但不管采取何种策略，地方政府遵循的原则都是自身利益最大化。也就是说，只要变通执行中央政策有利可图，地方政府就有可能采取各种手段阻挠中央政策在地方的切实贯彻。 三、纠正地方政府政策执行偏差行为的制度建议 综上所述，我们不难发现，地方政府在政策执行中采取变通执行的手段与中央政府进行非合作博弈，其主要原因在于变通执行所获取的收益大于忠实执行所获取的收益，或者说，变通执行所需承担的成本支

28、出及与此相关的监督查处概率p较低，从而诱发了他们的机会主义动机。为了实现有效的博弈均衡，中央政府应当积极改变博弈参数、引导博弈方向。在两级政府“理性”假 设条件下，要实现有效均衡，就必须满足sd-f*prd，即地方政府严格执行中央政策所得到的支付，始终大于变通执行得到的支付减去受到中央政府惩处所付出的代价与被查处概率之积的差值。一般情况下，rd和sd两个参数的值受制于特定政策内容和地方政府的具体情况，这是中央政府不易改变的。f和p的值，即地方政府受到惩处所付出的代价及其概率大小，则掌握在中央政府手中。当中央政府惩处的力度足够大，并且监督检查的措施到位，查出执行不力情况的概率足够高，那么地方政府

29、因变通执行中央政策所获得的收益就足够小，甚至为负，其变通执行的行为动机就将大大减弱，直至改变策略选择。 但是，中央和地方政府策略互动的过程，并不仅仅取决于双方的主观意愿，还受到相关制度环境的制约。根据新制度主义的观点，个体的目的和需求偏好受制于制度，是在制度框架限定范围内的一种自由和理性的选择。新制度主义作为一种政策研究范式，使得政策研究者重新审视制度的作用，把制度看成是对政策执行博弈参与者的行为具有决定性约束功能的规则体系。作为博弈活动的前提条件，制度能够通过对违规行为施加惩罚，加大风险成本的方式达到对参与者行为进行规范和约束的目的。同时，不同的制度环境还影响着双方“集体理性”程度的高低。当

30、大局意识、政治意识较强时，地方政府追逐“小我”利益的个体理性将受到抑止，转而更加重视以“大我”利益最大化为目标的集体理性。另外，制度约束不同，博弈参与者的策略选择依据不同，导致的成本和收益也就不同，进而形成了不同的博弈均衡结果。因此，从某种意义上说，正是由于我国现行的政策执行相关制度体系尚存在种种缺陷或不足，才导致了地方政府的对策行为层出不穷、防不胜防。结合政策执行博弈分析的结论，从完善博弈规则体系、提升参与人集体理性水平的角度探讨政策执行制度创新路径，对于提高地方政府公共政策执行力不无裨益： 1完善绩效考核制度。我国现行的政府绩效考核制度存在两个弊端，一是“官本位”色彩浓厚，以“对上一级负责

31、”作为政府行为的出发点，相对封闭的考核过程使得社会公众被排除在外；二是“gdp”导向明显，以经济发展速度作为政府绩效考核的最主要指标，而其他方面则常常被忽略。这种“官本位”的绩效考核制度在很大程度上降低了地方政府针对中央政府采取“下有对策”行为的风险和成本，明显助长了地方政府在政策执行博弈中做出主观偏差行为的机会主义动机。尤其是在该地区经济增长速度较快，gdp政绩比较突出的情况下，这种变通执行行为发生的可能性更大。因为对该地方政府来说，gdp是最“硬”的绩效指标，gdp上去了，即使对某项中央政策执行不力，也可以得到上级和中央政府的谅解。反映在博弈树形表达式上，就是f和p值较低。而上一级政府(如

32、果有上级地方政府)往往也出于相同的考虑，放松对下级政府其他方面的考核，包括对中央政策执行情况的考核。因此，如何完善政府绩效考核指标体系，真正体现出科学发展，全面承担起地方政府的政治和法律责任，是当前要着重探索的实践课题。 2完善执行监督制度。为保证执行过程与执行要求相一致，必须对政策执行行为进行必要的监督，适时评估执行情况，及时纠正执行偏差，确保如期实现政策目标。经过多年的改革，我国的政策执行监督体制已经初步形成了一个由同级党委、立法机关、司法机关、一般行政机关、行政监察机关、社会舆论、民主党派等组成的多元监督网络。如果这一监督网络能够正常发挥作用的话，无疑对给各级地方政府正确执行中央政策形成

33、强有力的威慑和制约，提高实施主观偏差行为的风险成本。但实际运行情况并不令人满意。阻碍监督网络正常发挥职能作用的主要因素在于，部分监督主体因体制的依附性而不能正常履行监督职责，出现监督“缺位”；因各监督主体之间职权交叉、责任不明、相互干预而导致了监督“越位”；社会舆论等监督主体的监督权利因缺乏具体的制度规范和保障而导致监督“空位”。由此，监督网络职能发挥出现了诸多重叠、空缺、乏力、无效之处，在中央政府投入大量监督成本j的情况下，地方政府被查处的几率p仍然较低，从而强化了地方政府逐利行为的机会主义动机。 3完善责任追究制度。在政策执行过程中，地方政府是否选择变通执行的策略，以及变通幅度多大，程度如

34、何，都与其相应承担的成本支出有着密切关联。而成本支出的大小又直接取决于责任追究制度的完善与否。责任追究制度是对政府及其公务人员权力行使的一种直接约束，它能够提高政府及其公务人员失职、失责行为的成本支出，进而提高地方政府在政策执行博弈中采取变通执行策略的成本支出。尽管早在1982年宪法中就明确规定了各级政府实行行政首长负责制，并且最近一个时期对政府管理中的责任机制明显有所强化，但通过对地方政府政策执行主观偏差行为的博弈分析可以看出，现行的责任追究机制尚存在不足之处。例如，对政府行使权力、履行职能过程中的责任落实和追究尚缺乏可操作的具体法规制度。在官员问责方面，重政治和行政责任，轻经济和法律责任，

35、引咎辞职制度也还没有建立起来，从而使得少数地方官员面对法律规制有恃无恐。另外，现行的行政法律体系也未就政府组织做出的抽象行政行为，即政府制定并实施的各种行政法规、行政决策所造成的损失作出明确的责任追究规定，而只是通过政府组织内部的行政处罚方式予以处理。事实上，地方政府进行政策执行博弈的策略选择大多是以决议、命令、行政规章等抽象行政行为表现出来的，这就使地方政府官员与中央政府进行博弈需要承担的风险成本过低。以上情况的存在强化了地方政府变通执行中央政策的行为动机，直接导致了政策执行博弈的无效均衡。 4设置政策激励机制。激励是管理学术语，意指采用一定的方式和手段，激发和调动管理对象的行动积极性，引导

36、其向管理目标方向迈进。政策激励机制是内嵌在政策体系中的一种“利益阻断” 或“利益促进”机制，它们分别发挥着负激励和正激励的作用。通过“利益阻断”机制，可使违反政策的组织或个人损失利益，或者被查处的风险与代价高于因违背政策而获得的收益，即增大rd；而通过“利益促进”机制，可使遵守政策的组织或个人得到的利益高于因遵守政策而损失的利益，即减小sd甚至使之为负。当rdsd时，无需中央政府采取措施，地方政府都会自觉严格执行中央政策。因此，内嵌激励机制提高了地方政府主动执行中央政策的积极性，增强了政策执行的内在动力，降低了执行成本。能否建立有效的“政策激励机制”，关键在于政策制定的前期工作是否充分有效。为

37、此，要加强中央政府政策制定的调查研究，深入透彻地了解政策适用地区、领域的具体情况，区别不同类别政策的执行规律，不断提高政策设计水平。 5完善信息反馈制度。在政策执行博弈活动中，参与人选择行动策略的主要依据就是博弈信息，包括各参与人的类型特征、策略选择、博弈规则等。为实现有利于中央政策意图落实的有效均衡，中央政府及时、准确、全面地掌握地方政府有关行动信息尤为关键。现行的政策执行信息反馈制度的缺陷在于信息传递渠道单一，政策执行的指令信息传达渠道和实际执行信息的反馈渠道“合二为一”。即中央政策精神要通过执行机构传递到政策对象，而政策执行的好坏、政策对象的意愿如何也要通过执行机构直接或者间接地反馈到中

38、央政府。由此带来的问题是，具体执行政策的地方政府可能扭曲政策精神，甚至截留政策，并向上传递有利于自己的虚假信息。其上级地方政府也可能出于自身利益考虑，作有选择的传递，包庇下级政府及其官员。同时，中央政府面对的是为数众多、特征不一、策略不同的地方政府，“政策”只有一个，而“对策”可能很多。因此，地方政府对信息反馈渠道的垄断或控制使中央政府处于信息不对称的劣势，从而无形中降低了地方政府变通执行政策而被查处的几率p，也徒劳地增加了开展监督检查活动的成本j。 6培育政府执行文化。根据新制度主义的观点，制度既包括法律、规章、政策等正式制度因素，也包括文化传统、风俗习惯、道德规范和意识形态等非正式制度因素

39、。其中，政府执行文化是政策实践领域的非正式制度因素之一。“执行文化”，原指把“有效执行”作为所有组织成员行为的最高准则和终极目标的一种企业文化。在新公共管理思想日益深入人心的今天，把企业“执行文化”引入政府组织的机关文化建设中，对于优化政府管理理念，转变政府人员工作作风，强化干部队伍的政治意识、大局意识、责任意识，提高政府工作效率，最终提升政策执行力具有重要意义。建设政府“执行文化”，首先要强化执行意识。要在公务员队伍中开展执行教育，提高各级公务员对有效执行重要性的认识。执行意识的核心是讲大局、重落实。讲大局，就是要讲政治、讲责任、讲风险，树立全国一盘棋思想，以国家利益、人民利益、党的利益为重

40、。重落实，就是要改变以会议落实会议、以文件落实文件的形式主义倾向，在执行上动真格，在落实上下苦功，树立求真务实的良好风气。二是要提高执行能力。要不断提高政策水平，吃透政策精神，避免片面执行上级政策。要提高业务水平，善于把原则性与灵活性统一起来，善于把政策精神创造性地在本地区本部门落到实处，避免作上级政策的“传声筒”。三是要加强执行指导。上级组织和领导在努力提高自身执行能力和水平的同时，还要加强对下级组织、人员的执行力培训，使重视执行、善于执行成为机关组织文化的重要组成部分。 羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁

41、羈膀蒄螃膃肆蒃袅羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃膃肆蒃袅羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃膃肆蒃袅羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈

42、袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃膃肆蒃袅羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃膃肆蒃袅羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆

43、艿芅莃袈肂膁莂羀袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃膃肆蒃袅羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃膃肆蒃袅羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃

44、膃肆蒃袅羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃膃肆蒃袅羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃膃肆蒃袅羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀

45、肈芀蚄羃袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃膃肆蒃袅羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃膃肆蒃袅羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈

46、肂膁莂羀袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃膃肆蒃袅羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃膃肆蒃袅羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃膃肆蒃袅

47、羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃膃肆蒃袅羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃膃肆蒃袅羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃

48、袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃膃肆蒃袅羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃膃肆蒃袅羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀

49、袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃膃肆蒃袅羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃膃肆蒃袅羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃膃肆蒃袅羆莅薂薅

50、膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃膃肆蒃袅羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃膃肆蒃袅羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃蚂

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52、肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃膃肆蒃袅羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆螁羅肄莅袄膁莃莄蚃羄荿莃螆艿芅莃袈肂膁莂羀袅蒀莁蚀肀莆莀螂袃节葿袄肈膈蒈薄袁肄蒇螆肇蒂蒇衿羀莈蒆羁膅芄蒅蚁羈膀蒄螃膃肆蒃袅羆莅薂薅膂芁薁蚇羄膇薁袀膀膃薀羂肃蒁蕿蚁袆莇薈螄肁芃薇袆袄腿蚆薆聿肅蚅蚈袂莄蚅螀肈芀蚄羃袀芆蚃蚂膆膂蚂螅罿蒁蚁袇膄莇蚀罿羇芃蝿虿膂膈莆膄莈蒇螈芆薃袆螇肆莆螂螆膈蚂蚈螅芀蒅薄螄莃芇袂螄肂蒃螈袃膅芆蚄袂芇蒁薀袁羇芄薆袀腿蕿袅衿芁莂螁袈莄薈蚇袈肃莁薃袇膆薆葿羆芈荿螇羅羈薄蚃羄肀莇虿羃节蚃薅羂莄蒅袄羂肄芈螀羁膆蒄蚆羀艿芆薂聿羈