第13章授权立法

1、1 第十三章第十三章 授权立法授权立法 第一节第一节 何谓授权立法何谓授权立法 第二节第二节 授权立法制度授权立法制度 第三节第三节 中国授权立法中国授权立法 第一节第一节 何谓授权立法何谓授权立法 一、一、 授权立法界说授权立法界说 二、二、 特定的授权主体和受权主体特定的授权主体和受权主体 三、三、 授权立法和授权现象的界分授权立法和授权现象的界分 四、四、 授权立法的作用授权立法的作用 五、五、 授权立法的种类授权立法的种类 2 3 一、一、 授权立法界说授权立法界说 通常所说的授权立法，就是立法机关授权有关国家机关通常所说的授权立法，就是立法机关授权有关国家机关 依据所授予的立法权进行

2、立法的活动。授权立法权则指由于依据所授予的立法权进行立法的活动。授权立法权则指由于 立法机关的授权或委托使有关国家机关获得的一定的立法权。立法机关的授权或委托使有关国家机关获得的一定的立法权。 尤为明显的特征在于：尤为明显的特征在于： 其一，授权立法更具有从属性。其一，授权立法更具有从属性。 其二，授权立法更具有受制性。其二，授权立法更具有受制性。 4 二、二、 特定的授权主体和受权主体特定的授权主体和受权主体 授权主体：只能是享有立法权的立法机关。在中国，授授权主体：只能是享有立法权的立法机关。在中国，授 权主体主要是全国人大及其常务会、地方人大及其常务会、权主体主要是全国人大及其常务会、地

3、方人大及其常务会、 民族自治地方的人大。民族自治地方的人大。 授权立法中的受权主体：只能是被有授权资格的立法机授权立法中的受权主体：只能是被有授权资格的立法机 关授予了立法权的主体。比之授权主体，受权主体的主体资关授予了立法权的主体。比之授权主体，受权主体的主体资 格自然要广泛些。受权主体既可以是行政机关，也可以是下格自然要广泛些。受权主体既可以是行政机关，也可以是下 位阶的立法机关，甚至还可以是其他机关或组织。位阶的立法机关，甚至还可以是其他机关或组织。 三、授权立法与授权现象的分界三、授权立法与授权现象的分界 （一）授权立法和职权立法（一）授权立法和职权立法 1 1、主体类型不同；、主体类

4、型不同； 2 2、立法权来源不同；、立法权来源不同； 3 3、立法权限范围、立法程序不同；、立法权限范围、立法程序不同； 4 4、自主性不同；、自主性不同； 5 5、立法目的不同、立法目的不同 授权立法和职权立法授权立法和职权立法 授权立法 存在明确和具体的授权和受权两方主体 源于立法机关以专门的决定或决议所作 的授权，具有随机性和临时性，是委托 和派生的立法权 由授权主体的授权决定予以规定 受制于授权主体以授权法所作的规定 目的在于实现授权主体的立法意愿 职权立法 某一类国家机关，根据宪法、法律的规 定具有某种立法职权的，不存在授权和 受权的两方主体。 源于宪法、法律的规定，具有常规性、 稳

5、定性，是一定立法主体自己的立法权 或固有的立法权 由宪法和法律予以规定，是一种类的立 法行为所应遵循的 自主性相对较大，是在宪法、法律规定 的权限范围内自主立法 目的在于实现该主体需要以立法方能实 现的职权 授权立法和职责立法授权立法和职责立法 授权立法 根据某个主体的授权立法 授权立法通常也是具体的立法，但受权 主体在立法时仍然具有一定的机动性 立法机关授予某主体以立法权，是为解 决重大问题，或为协助立法机关解决重 大问题，是立法机关权力的延伸，规格 较高 随机性、临时性 职责立法 根据某法律、法规的规定而立法，其目 的是为了贯彻、实施这些法律、法规， 意味着该主体具有某种职责或义务 更为具

6、体，行使职责立法权的主体，在 根据法律、法规进行立法时，几乎没有 机动性 目的在于贯彻具体的法律、法规，规格 相对较低 随机性、临时性的同时，更为具体，指 定了某个规范性法律文件即不复存在 （三）授权立法和行政立法（三）授权立法和行政立法 二者的不同之处在于：二者的不同之处在于： 1 1、根据存在差别；、根据存在差别； 2 2、主体存在差别；、主体存在差别； 3 3、时间限制存在差别；、时间限制存在差别； 4 4、效力等级存在差别。、效力等级存在差别。 授权立法和行政立法授权立法和行政立法 授权立法 产生于立法机关的受权或委托，受制于 立法机关 授权立法既可以由行政机关进行，也可 以由下级的立

7、法机关进行 时间局限性大，只能存在于立法机关授 权的时限内 往往属于立法机关立法权的组成部分， 效力等级较高 行政立法 产生于宪法和宪法性法律的直接规定， 具有独立性 只能由行政机关进行 经常存在的，只要宪法和宪法性法律未 作修改一直存在 效力等级上低于立法机关的立法 10 四、四、 授权立法的作用授权立法的作用 授权立法的作用主要在于：授权立法的作用主要在于： 其一，有助于政府及时对市场经济实行宏观调控。其一，有助于政府及时对市场经济实行宏观调控。 其二，有助于缓解立法机关所担负的十分繁重的立法任务。其二，有助于缓解立法机关所担负的十分繁重的立法任务。 其三，有助于完成技术性和专业化较强的立

8、法任务。其三，有助于完成技术性和专业化较强的立法任务。 其四，有助于应对突发性事变。其四，有助于应对突发性事变。 其五，有助于贯彻实施立法机关所制定的法律。其五，有助于贯彻实施立法机关所制定的法律。 其六，授权立法可以弥补现行立法体制的不足，可以在保其六，授权立法可以弥补现行立法体制的不足，可以在保 持现行立法体制不发生重大或根本变化的情况下，对其作适持现行立法体制不发生重大或根本变化的情况下，对其作适 应情况需要的局部性的调整，进一步完善现行立法体制尤其应情况需要的局部性的调整，进一步完善现行立法体制尤其 是立法权限划分体制。是立法权限划分体制。 11 五、五、 授权立法的种类授权立法的种类

9、 授权立法的种类是多样化的。授权立法的种类是多样化的。 授权立法有国家授权（较多）与地方授权之分。授权立法有国家授权（较多）与地方授权之分。 授权立法有主动授权和被动授权之分。授权立法有主动授权和被动授权之分。 授权立法有综合授权和单项授权之分。授权立法有综合授权和单项授权之分。 授权立法还有自主性的、试验性的、补充性的和执行性授权立法还有自主性的、试验性的、补充性的和执行性 的授权立法之分。的授权立法之分。 第二节第二节 授权立法制度授权立法制度 一、一、 授权立法的主体资格授权立法的主体资格 二、二、 授权立法的范围授权立法的范围 三、三、 授权立法的程序和监督授权立法的程序和监督 四、四

10、、 授权立法的授权方式授权立法的授权方式 12 13 授权立法制度基本要素授权立法制度基本要素 授权立法制度基本要素有：授权立法的主体（授权和受授权立法制度基本要素有：授权立法的主体（授权和受 权主体）资格，授权立法的事项范围和时限范围，授权立法权主体）资格，授权立法的事项范围和时限范围，授权立法 的程序，授权立法的监督，授权立法的方式。的程序，授权立法的监督，授权立法的方式。 授权立法制度的要害是两个字：制约。这是由授权立法授权立法制度的要害是两个字：制约。这是由授权立法 制度的本质决定的，授权立法既然是把自己的权力授予别人，制度的本质决定的，授权立法既然是把自己的权力授予别人， 或是授予别

11、人本来没有的权力，而授权者又不因此丧失本来或是授予别人本来没有的权力，而授权者又不因此丧失本来 属于自己的权力，或不因此丧失对受权主体的掌控权力，就属于自己的权力，或不因此丧失对受权主体的掌控权力，就 必然需要制约。就这一意义上说，制约是授权立法制度的关必然需要制约。就这一意义上说，制约是授权立法制度的关 键。键。 14 一、一、 授权立法的主体资格授权立法的主体资格 授权立法主体的存在，既是授权立法存在的前提，也是授权立法主体的存在，既是授权立法存在的前提，也是 授权立法存在的主要标志。授权立法存在的主要标志。 授权主体：应当由宪法和宪法性法律确定，在国家权力授权主体：应当由宪法和宪法性法律

12、确定，在国家权力 体系中以立法或重大决策为主要职能体系中以立法或重大决策为主要职能立法机关或权力机立法机关或权力机 关关 受权主体：行政机关、下位阶的立法机关、其他机关或受权主体：行政机关、下位阶的立法机关、其他机关或 组织，要求：一有授权必要，二要有能力满足授权需求。组织，要求：一有授权必要，二要有能力满足授权需求。 15 二、二、 授权立法的范围授权立法的范围 授权立法应当在一定的事项范围和时限范围进行，是说授权立法应当在一定的事项范围和时限范围进行，是说 授权立法的权力是有法定界限的，而不是说授权立法只能针授权立法的权力是有法定界限的，而不是说授权立法只能针 对不重要的事项进行，也不是说

13、只能在很短的时间内进行。对不重要的事项进行，也不是说只能在很短的时间内进行。 这种授权立法的法定界限是为了维护立法权的尊严，防这种授权立法的法定界限是为了维护立法权的尊严，防 止立法权被肆意侵犯所必须的。止立法权被肆意侵犯所必须的。 1 1、事项范围和时限范围：、事项范围和时限范围： 2 2、范围确定的方式：列举式规定和限制性规定、范围确定的方式：列举式规定和限制性规定 3 3、授权时应注意的几个问题：、授权时应注意的几个问题：（1 1）授权主体不能超越）授权主体不能超越 自己的立法权限范围；（自己的立法权限范围；（2 2）重大的根本性的事项应当立法）重大的根本性的事项应当立法 保留；（保留；

14、（3 3）根据受权主体的情况进行授权，不适合则不授）根据受权主体的情况进行授权，不适合则不授 权；（权；（4 4）授权主体不能向位阶高于自己的主体授权。）授权主体不能向位阶高于自己的主体授权。 16 三、三、 授权立法的程序和监督授权立法的程序和监督 程序：一般立法程序（提案、审议、表决、公布）和监程序：一般立法程序（提案、审议、表决、公布）和监 督程序督程序 授权立法的监督制度大体上由三方面要素构成：授权立法的监督制度大体上由三方面要素构成： 其一，监督的主体其一，监督的主体立法机关（授权主体）和司法机立法机关（授权主体）和司法机 关。关。 其二，监督的内容其二，监督的内容程序监督和实体监督

15、。程序监督和实体监督。 其三，监督的方式其三，监督的方式批准、备案、撤销、诉讼。批准、备案、撤销、诉讼。 17 四、四、 授权立法的授权方式授权立法的授权方式 授权立法的方式，首先所指的是授权主体的授权方式。授权立法的方式，首先所指的是授权主体的授权方式。 授权方式主要有两种：专门授权和法条授权。授权方式主要有两种：专门授权和法条授权。 专门授权：授权主体通过专门的授权法（授权决议或决专门授权：授权主体通过专门的授权法（授权决议或决 定），将原本属于自己的立法权调整范围的事项，授予有关定），将原本属于自己的立法权调整范围的事项，授予有关 主体的方式。专门授权应当规定授权的事项范围、时限范围、主

16、体的方式。专门授权应当规定授权的事项范围、时限范围、 程序、监督以及有关要求等。程序、监督以及有关要求等。 法条授权：立法主体在其所制定的规范性法律文件中，法条授权：立法主体在其所制定的规范性法律文件中， 以法条的形式授予有关主体指定有关规范性法律文件的权力。以法条的形式授予有关主体指定有关规范性法律文件的权力。 一般有两种，一是授权有关主体指定实施细则等，一是授权一般有两种，一是授权有关主体指定实施细则等，一是授权 有关主体一定范围的立法权。前者是否属于授权立法颇有争有关主体一定范围的立法权。前者是否属于授权立法颇有争 议。议。 第三节第三节 中国授权立法中国授权立法 一、中国授权立法的两个

17、阶段一、中国授权立法的两个阶段 二、中国实践中授权立法现象梳理二、中国实践中授权立法现象梳理 三、中国实践中授权立法位阶三、中国实践中授权立法位阶 四、我国授权立法存在的弊端或不足之处四、我国授权立法存在的弊端或不足之处 五、五、立法法立法法对授权立法的规范对授权立法的规范 18 19 一、一、 中国授权立法的两个阶段中国授权立法的两个阶段 第一阶段：第一阶段：4949年年共同纲领共同纲领8282年年宪法宪法公布实施公布实施 共同纲领共同纲领授权政协执行人大的职权，制定中央人民授权政协执行人大的职权，制定中央人民 政府组织法政府组织法 全国人大授权其常委会全国人大授权其常委会 全国人大常委会授

18、权广东省、福建省人大及其常委会制全国人大常委会授权广东省、福建省人大及其常委会制 定经济特区各项单行经济法规定经济特区各项单行经济法规 第二阶段：从第二阶段：从19821982年年宪法宪法公布实施开始至今仍然存公布实施开始至今仍然存 在的阶段。在的阶段。 全国人大及其常委会授权国务院和经济特区全国人大及其常委会授权国务院和经济特区 8282年宪法年宪法 二、中国授权立法现象梳理二、中国授权立法现象梳理 建国五十多年来，授权立法种类繁多，为便于把握和理建国五十多年来，授权立法种类繁多，为便于把握和理 解，我们根据授权的主体解，我们根据授权的主体( (即授予其他机关以立法权的国家机即授予其他机关以

19、立法权的国家机 关关) )来作一下简单的归类来作一下简单的归类 全国人大授权其常委会立法全国人大授权其常委会立法 我国我国19541954年宪法只规定全国人民代表大会享有立法权，年宪法只规定全国人民代表大会享有立法权， “全国人大是行使国家立法权的唯一机关全国人大是行使国家立法权的唯一机关”。而对其常设机。而对其常设机 关的立法权未作规定，只规定全国人大常委会享有解释法律、关的立法权未作规定，只规定全国人大常委会享有解释法律、 制定法令及全国人大授予的其他的职权等权力。其后的制定法令及全国人大授予的其他的职权等权力。其后的 19751975年宪法和年宪法和19781978年宪法仍沿用这些规定。

20、年宪法仍沿用这些规定。 在在19821982年宪法实施以前，人大常委会在宪法规定没有立年宪法实施以前，人大常委会在宪法规定没有立 法权的情况下，全国人大曾三次授予全国人大常委会立法权。法权的情况下，全国人大曾三次授予全国人大常委会立法权。 19551955年年7 7月月3030日，第一届人大二次会议通过了关于授权全国人大日，第一届人大二次会议通过了关于授权全国人大 常委会制定单行法规的决议。常委会制定单行法规的决议。 第一次授权第一次授权 19591959年，全国人大根据法制建设的需要，授权全国人大常委会对年，全国人大根据法制建设的需要，授权全国人大常委会对 其制定的部分法律进行修订。其制定的

21、部分法律进行修订。 第二次授权第二次授权 l981l981年，为使我国民事审判活动能够有法可依，全国人大再次授年，为使我国民事审判活动能够有法可依，全国人大再次授 权，委托全国人大常委会通过和公布民事诉讼法权，委托全国人大常委会通过和公布民事诉讼法( (试行试行) )，依据该项，依据该项 授权，全国人大常委会迅速制定了民事诉讼法授权，全国人大常委会迅速制定了民事诉讼法( (试行试行) )并于并于1 9821 982年年 正式公布实施。正式公布实施。 第三次授权第三次授权 23 全国人大及其常委会授权国务院立法全国人大及其常委会授权国务院立法 授权立法的客观需要并未随着全国人大常委会立法权的授权

22、立法的客观需要并未随着全国人大常委会立法权的 取得而消失。在我国立法实践中，授权行政机关立法仍然存取得而消失。在我国立法实践中，授权行政机关立法仍然存 在。除在。除19821982年宪法中对国务院制定行政法规的立法权作出年宪法中对国务院制定行政法规的立法权作出 明确规定外，最典型的是最高权力机关的三次特别授权。明确规定外，最典型的是最高权力机关的三次特别授权。 全国人大及其常委会授权国务院立法全国人大及其常委会授权国务院立法 19831983年，全国人大常委会作出决定，授权国务院对年，全国人大常委会作出决定，授权国务院对19781978年年5 5月月2424 日第五届全国人大常委会第日第五届全

23、国人大常委会第次会议原则批准的次会议原则批准的国务院关于安国务院关于安 置老弱病残干部的暂行办法置老弱病残干部的暂行办法的有关规定作一些必要修改和补充。的有关规定作一些必要修改和补充。 第一次授权第一次授权 19841984年年9 9月，第六届全国人大常委会再次通过专门决议，授权国月，第六届全国人大常委会再次通过专门决议，授权国 务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中，拟定有关税务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中，拟定有关税 收条例，以草案形式发布试行。收条例，以草案形式发布试行。 第二次授权第二次授权 19851985年年4 4月，第六届全国人大三次会议，再次作出特别决议，授

24、月，第六届全国人大三次会议，再次作出特别决议，授 权国务院对有关经济体制改革和对外开放方面的问题于必要时，权国务院对有关经济体制改革和对外开放方面的问题于必要时， 可根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会有关决定的基可根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会有关决定的基 本原则不相抵触情况下制定，颁布实施暂行规定或者条例，并报本原则不相抵触情况下制定，颁布实施暂行规定或者条例，并报 全国人大常委会备案。全国人大常委会备案。 第三次授权第三次授权 25 全国人大及其常委会授权经济特区立法全国人大及其常委会授权经济特区立法 当代中国的授权立法也存在于地方。除却法律、行政法当代中国的授权立法也

25、存在于地方。除却法律、行政法 规的法条授权之外，专门授权地方国家机关以立法权的情形规的法条授权之外，专门授权地方国家机关以立法权的情形 主要有两种：主要有两种： 一是全国人大及其常委会以专门决定或决议形式授权经一是全国人大及其常委会以专门决定或决议形式授权经 济特区立法。济特区立法。 二是地方国家权力机关以专门决定或决议形式授权有关二是地方国家权力机关以专门决定或决议形式授权有关 主体立法。主体立法。 全国人大及其常委会授权经济特区立法全国人大及其常委会授权经济特区立法 为适应我国改革开放的需要，全国人大及其常委会有时为适应我国改革开放的需要，全国人大及其常委会有时 候授权地方立法机关立法并在

26、其区域内实行。最典型的是四候授权地方立法机关立法并在其区域内实行。最典型的是四 次对经济特区的授权。次对经济特区的授权。 19811981年年5 5届届2121次会议授权广东、福建省人大及其常委会次会议授权广东、福建省人大及其常委会 制定所属经济特区的各项单行经济法规制定所属经济特区的各项单行经济法规 19921992年年7 7届届2 2次会议授权深圳市人大及其常委会、政府制次会议授权深圳市人大及其常委会、政府制 定经济特区法规和规章定经济特区法规和规章 19941994年年8 8届届2 2次会议授权厦门市人大及其常委会、政府制次会议授权厦门市人大及其常委会、政府制 定经济特区法规和规章定经济

27、特区法规和规章 19961996年年8 8届届4 4次会议授权汕头、珠海市人大及其常委会、次会议授权汕头、珠海市人大及其常委会、 政府制定经济特区法规和规章政府制定经济特区法规和规章 除上面的以外，全国人大及其常委会在制定的法律中还除上面的以外，全国人大及其常委会在制定的法律中还 有授权其他国家机关立法的情况。有授权其他国家机关立法的情况。 如如19851985年年中华人民共和国公民出境入境管理法中华人民共和国公民出境入境管理法第第1919 条规定：条规定：“公安部，外交部、交通部根据本法制定实施细则，公安部，外交部、交通部根据本法制定实施细则， 报国务院批准后实施报国务院批准后实施”( (国

28、务院部委作为授权对象国务院部委作为授权对象) )； 还有还有19881988年年中华人民共和国水法中华人民共和国水法第第5252条规定：条规定：“国国 务院可以根据本法制定实施条例，省、自治区、直辖市人大务院可以根据本法制定实施条例，省、自治区、直辖市人大 常委会可以根据本法，制定实施办法常委会可以根据本法，制定实施办法”( (国务院及省级地方权国务院及省级地方权 力机关作为授权对象力机关作为授权对象) )。 国务院行政法规授权国务院行政法规授权 比如，比如，19891989年年中华人民共和国种子管理条例中华人民共和国种子管理条例第第4444条条 规定：规定：“国务院农业、林业主管部门根据本条

29、例分别制定实国务院农业、林业主管部门根据本条例分别制定实 施细则施细则”( (国务院各部门作为授权对象国务院各部门作为授权对象) )； 19881988年年河道管理条例河道管理条例第第4949条规定：条规定：“各省、自治区、各省、自治区、 直辖市人民政府可以根据本条例的规定，结合本地实际情况直辖市人民政府可以根据本条例的规定，结合本地实际情况 制定实施办法制定实施办法”( (省级人民政府作为授权对象省级人民政府作为授权对象) )。 其他授权立法其他授权立法 国务院部门规章授权：比如国务院部门规章授权：比如19891989年公安部发布年公安部发布临时身临时身 份证管理暂行条例份证管理暂行条例第第

30、2626条规定：条规定：“省、自治区、直辖市办省、自治区、直辖市办 公厅、局可以根据本规定制定具体实施办法公厅、局可以根据本规定制定具体实施办法”。 地方性法规授权：如地方性法规授权：如19861986年年河北省公路管理条例河北省公路管理条例第第 3737条规定：条规定：“省交通行政部门可根据本条例制定实施细则，省交通行政部门可根据本条例制定实施细则， 报省人民政府批准实施。报省人民政府批准实施。” 地方政府规章授权：如地方政府规章授权：如19881988年年湖北省鼓励外商投资优湖北省鼓励外商投资优 惠办法惠办法第第1919条规定：条规定：“省计划委员会、经济委员会、财政省计划委员会、经济委员

31、会、财政 厅、劳动人事厅、土地管理局、税务局和有关银行可根据本厅、劳动人事厅、土地管理局、税务局和有关银行可根据本 办法对有关问题作出规定，报省政府备案。办法对有关问题作出规定，报省政府备案。” 由上观之，凡宪法和法律规定享有立法权的机关都可以由上观之，凡宪法和法律规定享有立法权的机关都可以 成为授权立法的主体，这也同样说明了，我国授权立法的法成为授权立法的主体，这也同样说明了，我国授权立法的法 律规范数量是庞大的。律规范数量是庞大的。 三、授权立法的位阶三、授权立法的位阶 位阶是表示法律所处的层次与地位，讲法律位阶一般是位阶是表示法律所处的层次与地位，讲法律位阶一般是 讲法律规范在法律体系中

32、的等级地位。具体地说，法律位阶讲法律规范在法律体系中的等级地位。具体地说，法律位阶 是依据法律法规的效力来源，确定法律规范之间的相互关系，是依据法律法规的效力来源，确定法律规范之间的相互关系， 以及以此解决相互冲突的法律规范的法律效力制度。以及以此解决相互冲突的法律规范的法律效力制度。 授权立法作为一种重要的立法制度，授权的立法在一个授权立法作为一种重要的立法制度，授权的立法在一个 国家法律体系中所处的地位与效力即位阶如何呢？我国学者国家法律体系中所处的地位与效力即位阶如何呢？我国学者 对这个问题颇有争议，即使在对这个问题颇有争议，即使在立法法立法法施行几年后的今天施行几年后的今天 仍然没有取

33、得一致的看法，在实践中也造成一定的适用困难。仍然没有取得一致的看法，在实践中也造成一定的适用困难。 一种观点认为，授权立法的位阶与授权机关依据职权制定一种观点认为，授权立法的位阶与授权机关依据职权制定 的法规范性文件的位阶相同。的法规范性文件的位阶相同。 我国学者周旺生教授在其我国学者周旺生教授在其立法学立法学一书中认为：一书中认为：“委托委托 立法权亦称授权立法权或委任立法权，是指有关政权机关由立法权亦称授权立法权或委任立法权，是指有关政权机关由 于立法机关的委托而获得的一定的立法权。于立法机关的委托而获得的一定的立法权。”“”“委托立法权委托立法权 在立法体制中的地位是与委托机关的地位相一

34、致的。在立法体制中的地位是与委托机关的地位相一致的。”“”“一一 般说，由于委托立法权产生于一定立法机关的委托，它应被般说，由于委托立法权产生于一定立法机关的委托，它应被 看作委托机关所享有的立法权限的组成部分，如果委托机关看作委托机关所享有的立法权限的组成部分，如果委托机关 是国家立法机关，它委托有关机关行使的立法权，可以被视是国家立法机关，它委托有关机关行使的立法权，可以被视 为国家立法权的组成部分，高于其他立法权。为国家立法权的组成部分，高于其他立法权。”他还举例说，他还举例说， “一国的国家立法机关委托某地方立法机关行使原国家立法一国的国家立法机关委托某地方立法机关行使原国家立法 机关

35、行使的立法职权，这种委托立法权就高于被委托的地方机关行使的立法职权，这种委托立法权就高于被委托的地方 立法机关通常所享有的地方立法权。立法机关通常所享有的地方立法权。” 在在立法论立法论一书中，周旺生教授以国务院的授权立法为一书中，周旺生教授以国务院的授权立法为 例进一步阐明了这种观点，例进一步阐明了这种观点，“授权立法权主要是立法机关授权授权立法权主要是立法机关授权 有关机关代行的一种立法权，效力、等级上高于行政法规立法有关机关代行的一种立法权，效力、等级上高于行政法规立法 权。权。”( (参见周旺生著：参见周旺生著：立法论立法论，北京大学出版社，北京大学出版社19941994年年 版，第版

36、，第395395页。页。) ) 这种观点的理论依据是这种观点的理论依据是“代理说代理说”，即认为授权立法是被，即认为授权立法是被 授权机关授权机关“代理代理”授权机关制定法规范性文件，由于被授权机授权机关制定法规范性文件，由于被授权机 关是代理授权机关行使立法权，因而被授权机关制定的法规范关是代理授权机关行使立法权，因而被授权机关制定的法规范 性文件的效力，应当同授权机关根据法定职权制定的法规范性性文件的效力，应当同授权机关根据法定职权制定的法规范性 文件的效力相同。文件的效力相同。 第二种观点则认为，第二种观点则认为，“授权立法是立法权性质因授权而授权立法是立法权性质因授权而 依法转移后的一

37、种立法。依法转移后的一种立法。 某一法定立法权，由享有该项立法权的立法主体通过授某一法定立法权，由享有该项立法权的立法主体通过授 权这一行为使其立法权转移到另一个无此项法定立法权的国权这一行为使其立法权转移到另一个无此项法定立法权的国 家机关，另一个国家机关就获得了该项权限，该项权限此时家机关，另一个国家机关就获得了该项权限，该项权限此时 成了受权机关的权限的组成部分了。所以授权立法改变了法成了受权机关的权限的组成部分了。所以授权立法改变了法 定立法权的性质和主体属性，产生了转移，改变了法定立法定立法权的性质和主体属性，产生了转移，改变了法定立法 权的划分。权的划分。”( (参见张根大、方德明

38、、祁九如：参见张根大、方德明、祁九如：立法学总立法学总 论论，法律出版社，法律出版社19911991年版，第年版，第217217页。页。) ) 这种观点的理论依据可以称之为这种观点的理论依据可以称之为“立法权转移说立法权转移说”。按。按 照这种观点，立法可以因情势变更之需要而由一个主体转移照这种观点，立法可以因情势变更之需要而由一个主体转移 到另一个有关主体。到另一个有关主体。 其立法主体的转移而使得立法权的性质也发生变化，其其立法主体的转移而使得立法权的性质也发生变化，其 所进行的授权立法的地位应与受权机关原来的立法地位相适所进行的授权立法的地位应与受权机关原来的立法地位相适 应，而不是与作

39、出授权的机关的立法地位相同。如果接受授应，而不是与作出授权的机关的立法地位相同。如果接受授 权的机关原无立法权，只是由于授权而成为立法主体，则其权的机关原无立法权，只是由于授权而成为立法主体，则其 授权立法的地位应与其机关地位相适应。授权立法的地位应与其机关地位相适应。 对于第一种观点关键是理解授权立法是否就是被授权机关对授对于第一种观点关键是理解授权立法是否就是被授权机关对授 权机关权力的代理？代理是民事法律中的一项重要制度，它指的权机关权力的代理？代理是民事法律中的一项重要制度，它指的 是代理人在代理权限内以被代理人的名义实施由被代理人承担民是代理人在代理权限内以被代理人的名义实施由被代理

40、人承担民 事责任的民事法律行为制度。事责任的民事法律行为制度。 就就“名义名义”而言，代理制度要求以被代理人的名义进行活动，而言，代理制度要求以被代理人的名义进行活动， 但授权立法则非如此，它是被授权机关以自己的但授权立法则非如此，它是被授权机关以自己的“名义名义”进行的进行的 活动。活动。 就就“责任责任”而言，代理制度要求被代理人承担责任，这种责任而言，代理制度要求被代理人承担责任，这种责任 延伸于授权立法就是，根据授权制定出来的法规是授权者法律整延伸于授权立法就是，根据授权制定出来的法规是授权者法律整 体的组成部分，具有与授权者自身制定的法律同等的效力等级。体的组成部分，具有与授权者自身

41、制定的法律同等的效力等级。 但是在授权立法制度中，被授权机关根据授权而制定的法规范性但是在授权立法制度中，被授权机关根据授权而制定的法规范性 文件的行为，只能由被授权者，而非授权者承担责任。因此，授文件的行为，只能由被授权者，而非授权者承担责任。因此，授 权立法与民事代理根本不是一回事。将授权立法视同为被授权机权立法与民事代理根本不是一回事。将授权立法视同为被授权机 关对授权机关权力的代理的观点也就不成立。关对授权机关权力的代理的观点也就不成立。 对于认识当前中国授权立法实践，第二种观点更具现实意义：对于认识当前中国授权立法实践，第二种观点更具现实意义： 即授权立法的位阶等同于被授权机关制定的

42、规范性法律文件的位即授权立法的位阶等同于被授权机关制定的规范性法律文件的位 阶，如果被授权机关是非法定的立法机关，则与其在国家机关体阶，如果被授权机关是非法定的立法机关，则与其在国家机关体 系地位相一致。系地位相一致。 这不仅是基于以上两个理由：一是以被授权机关自己的名义而这不仅是基于以上两个理由：一是以被授权机关自己的名义而 从事的立法行为；二是责任也是由被授权机关来承担。我国现行从事的立法行为；二是责任也是由被授权机关来承担。我国现行 的授权立法实践也证明了这一点，被授权机关在授权范围内进行的授权立法实践也证明了这一点，被授权机关在授权范围内进行 了大量的授权立法，其调整与发挥作用的范围与

43、被授权机关的职了大量的授权立法，其调整与发挥作用的范围与被授权机关的职 权立法是一致的，如经济特区的授权立法，它构成了经济特区立权立法是一致的，如经济特区的授权立法，它构成了经济特区立 法的组成部分，与经济特区本身所享有的职权立法性质并无二致。法的组成部分，与经济特区本身所享有的职权立法性质并无二致。 四、我国授权立法存在的弊端或不足之处四、我国授权立法存在的弊端或不足之处 正如任何事物都有两面性一样，授权立法也如此，我们正如任何事物都有两面性一样，授权立法也如此，我们 不仅要看到它的积极性方面，还要看到它的消极性方面。一不仅要看到它的积极性方面，还要看到它的消极性方面。一 般来讲，在我国立法

44、实践中，授权立法的不足之处有以下几般来讲，在我国立法实践中，授权立法的不足之处有以下几 种情况：种情况： （一）授权立法主体和授权对象非常混乱。在前面我们（一）授权立法主体和授权对象非常混乱。在前面我们 讲到我国授权立法的类型时，可以看到，凡是享有立法权的讲到我国授权立法的类型时，可以看到，凡是享有立法权的 主体都可以成为授权主体。授权对象也如此，甚至不具有立主体都可以成为授权主体。授权对象也如此，甚至不具有立 法权的机关通过授权而获得立法权。这样可能造成几种情况：法权的机关通过授权而获得立法权。这样可能造成几种情况： 1 1依法属于自己的法定立法权通过授权而给予了别的国依法属于自己的法定立法

45、权通过授权而给予了别的国 家机关，依法不属于自己的法定立法权通过授权而享有立法家机关，依法不属于自己的法定立法权通过授权而享有立法 权权 2 2授权对象范围过广，很多机关因同一授权法律规范而授权对象范围过广，很多机关因同一授权法律规范而 取得授权立法的资格，有时候是层级不同的国家机关同时取取得授权立法的资格，有时候是层级不同的国家机关同时取 得了授权立法权，很难保证授权立法相互之间不相冲突。这得了授权立法权，很难保证授权立法相互之间不相冲突。这 种状况一方面影响立法的权威性和严肃性，另一方面也易形种状况一方面影响立法的权威性和严肃性，另一方面也易形 成法出多门。成法出多门。 （二）授权立法超出

46、授权范围，即通过授权享有立法权的机关（二）授权立法超出授权范围，即通过授权享有立法权的机关 立法时超出其授权的范围。授权立法最基本的条件是：其一、有立法时超出其授权的范围。授权立法最基本的条件是：其一、有 法定立法机关的授权，也就是有授权存在。其二，授权立法不能法定立法机关的授权，也就是有授权存在。其二，授权立法不能 超越授权范围。从法理角度来讲，超出授权范围的立法有两种情超越授权范围。从法理角度来讲，超出授权范围的立法有两种情 况：况： 第一种情况是被授权机关立法时虽然超越了授权范围，但由于第一种情况是被授权机关立法时虽然超越了授权范围，但由于 授权主体的默认或许可，并且被授权机关立法所超越

47、的权力还仍授权主体的默认或许可，并且被授权机关立法所超越的权力还仍 然存在于授权机关的立法权力范围之内，这种情况所立之法有法然存在于授权机关的立法权力范围之内，这种情况所立之法有法 的效力。另一种情况是被授权机关立法时超越的授权范围也超越的效力。另一种情况是被授权机关立法时超越的授权范围也超越 了授权机关的立法权力范围，这种情况的立法是了授权机关的立法权力范围，这种情况的立法是“不法不法”或或“非非 法法”，不能发生法的效力。，不能发生法的效力。 （三）授权法律规范本身也存在一定的问题，其突出表现为缺（三）授权法律规范本身也存在一定的问题，其突出表现为缺 乏明确的授权标准。通常授权标准由授权的

48、目的、范围、内容，乏明确的授权标准。通常授权标准由授权的目的、范围、内容， 期限、程序等因素构成。但在我国的法律规范授权中缺乏这种明期限、程序等因素构成。但在我国的法律规范授权中缺乏这种明 确的规定。多数法律，法规授权条款的一般格式是：确的规定。多数法律，法规授权条款的一般格式是：“本法实施本法实施 细则，由某某机关制定细则，由某某机关制定”，该种形式只能反映出立法的内容及授，该种形式只能反映出立法的内容及授 权对象，至于立法的目的、范围、期限、程序等均未加以明确。权对象，至于立法的目的、范围、期限、程序等均未加以明确。 再以再以19851985年第六届全国人大对国务院特别授权来看，该项决年第

49、六届全国人大对国务院特别授权来看，该项决 议虽然规定了授权的目的、范围、立法依据、授权立法的种类及议虽然规定了授权的目的、范围、立法依据、授权立法的种类及 程序等内容，但并无具体的立法事项，从而将经济体制改革和对程序等内容，但并无具体的立法事项，从而将经济体制改革和对 外开放方面的大量立法权力一揽子交给国务院，给人一种外开放方面的大量立法权力一揽子交给国务院，给人一种“立法立法 权旁落权旁落”的感觉。的感觉。 （四）授权立法的转授权引起的授权立法现象的混乱。（四）授权立法的转授权引起的授权立法现象的混乱。 42 五、五、立法法立法法对授权立法的规范对授权立法的规范 （一）关于授权立法的主体（一

50、）关于授权立法的主体 立法法立法法第第9 9条规定，全国人大及其常务委员会专有的条规定，全国人大及其常务委员会专有的 立法事项（即立法事项（即立法法立法法第第8 8条关于全国人大及其常务委员会条关于全国人大及其常务委员会 专有的立法事项）。尚未制定法律的，全国人大及其常务委专有的立法事项）。尚未制定法律的，全国人大及其常务委 员会有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对其中的部员会有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对其中的部 分事项先制定行政法规。但是有关犯罪和刑罚、对公民政治分事项先制定行政法规。但是有关犯罪和刑罚、对公民政治 权利的剥夺及限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等权利的剥

51、夺及限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等 事项除外。事项除外。 立法法立法法第第6565条规定，经济特区所在地的省、市的人民条规定，经济特区所在地的省、市的人民 代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定， 制定法规，在经济特区范围内实施。制定法规，在经济特区范围内实施。 根据上述规定，根据上述规定，立法法立法法确认的授权立法主体是全国确认的授权立法主体是全国 人大及其常务委员会。由于全国人大及其常务委员会行使国人大及其常务委员会。由于全国人大及其常务委员会行使国 家立法权，其作为授权机关的资格是成立的。家立法权，其作为授权机

52、关的资格是成立的。 对于其他的立法主体，对于其他的立法主体，立法法立法法并没有直接规定可以并没有直接规定可以 作为授权机关，这些主体是否具备授权机关的资格呢？作为授权机关，这些主体是否具备授权机关的资格呢？立立 法法法法并没有规定（不论是直接规定还是间接规定）其他立并没有规定（不论是直接规定还是间接规定）其他立 法主体具备授权立法的资格。从法理上讲，公权力行使的基法主体具备授权立法的资格。从法理上讲，公权力行使的基 本原理是必须有法律的授权，在法律未授权的情况下不得行本原理是必须有法律的授权，在法律未授权的情况下不得行 使。因此，使。因此，立法法立法法对我国先前的立法实践中的一些做法对我国先前

53、的立法实践中的一些做法 进行了修正，授权主体不能是所有的享有立法权的主体，只进行了修正，授权主体不能是所有的享有立法权的主体，只 能是全国人大及其常务委员会，其他任何立法主体都不具备能是全国人大及其常务委员会，其他任何立法主体都不具备 此种资格。此种资格。 根据根据立法法立法法的上述规定，被授权机关可以是国务院、的上述规定，被授权机关可以是国务院、 经济特区所在地的省、市人大及其常务委员会。经济特区所在地的省、市人大及其常务委员会。 那么，非经济特区所在的省、市人大及其常务委员会、其那么，非经济特区所在的省、市人大及其常务委员会、其 他政权机关以及社会组织能否成为被授权机关，获得全国人他政权机

54、关以及社会组织能否成为被授权机关，获得全国人 大及其常务委员会的立法授权呢？大及其常务委员会的立法授权呢？ 其他机关或组织不能成为被授权机关。原因在于：一是其他机关或组织不能成为被授权机关。原因在于：一是 立法法立法法未明确规定，包括直接规定或间接规定其他机关未明确规定，包括直接规定或间接规定其他机关 或组织能够成为被授权机关；二是根据法理的理解，法律未或组织能够成为被授权机关；二是根据法理的理解，法律未 授权的情况下不得行使，即其他机关或组织不得成为被授权授权的情况下不得行使，即其他机关或组织不得成为被授权 机关；三是根据我国现行的立法体制，其他立法主体享有较机关；三是根据我国现行的立法体制

55、，其他立法主体享有较 大范围的立法权力，能进行相关领域的立法，不需要授权或大范围的立法权力，能进行相关领域的立法，不需要授权或 接受授权。接受授权。 （二）授权立法的位阶。（二）授权立法的位阶。 根据根据立法法立法法第第9 9条与第条与第6565条的规定，可以看出，授条的规定，可以看出，授 权立法只能是以权立法只能是以“法规法规”的形式出现，它包括国务院的行政的形式出现，它包括国务院的行政 法规与经济特区的经济法规。法规与经济特区的经济法规。 由此，由此，立法法立法法的出台对我国关于授权立法的位阶作的出台对我国关于授权立法的位阶作 出了明确的界定，也就是说，授权立法与被授权机关制定的出了明确的

56、界定，也就是说，授权立法与被授权机关制定的 法规范性文件的位阶是一致的，具有同等的法律效力等级。法规范性文件的位阶是一致的，具有同等的法律效力等级。 因此，确定授权立法位阶是以被授权机关在国家机构体系中因此，确定授权立法位阶是以被授权机关在国家机构体系中 的地位为依据的。全国人大及其常务委员会授权国务院制定的地位为依据的。全国人大及其常务委员会授权国务院制定 的法律规范为行政法规，授权省、市人大及其常务委员会授的法律规范为行政法规，授权省、市人大及其常务委员会授 权制定的是地方性法规。权制定的是地方性法规。 （三）授权决定（或授权法）的规范（三）授权决定（或授权法）的规范 我国我国立法法立法法

57、第第9 9条、第条、第1010条、第条、第1111条规定了授权法的规范。条规定了授权法的规范。 第第9 9条规定了全国人大及其常务委员会授权的条件及范围，也即条规定了全国人大及其常务委员会授权的条件及范围，也即 全国人大及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际全国人大及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际 需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪与刑罚、需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪与刑罚、 对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制 度等事项除外。度等事项除外。 第第

58、1010条规定，授权决定应当明确授权目的、范围；被授权机关条规定，授权决定应当明确授权目的、范围；被授权机关 应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。授权机关不得将该项应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。授权机关不得将该项 权力转授给其他机关。权力转授给其他机关。 第第1111条规定，授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件条规定，授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件 成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律 制定后，相应立法事项的授权终止。制定后，相应立法事项的授权终止。 （四）对授权立法的监督（四）对授

59、权立法的监督 立法法立法法不仅明确规定了授权决定的目的与范围，而不仅明确规定了授权决定的目的与范围，而 且也完善了对授权立法监督的机制。且也完善了对授权立法监督的机制。 第一、实行由授权机关监督被授权机关进行授权立法的第一、实行由授权机关监督被授权机关进行授权立法的 制度。制度。 立法法立法法第第8686条第条第7 7款规定，授权机关有权撤销被授款规定，授权机关有权撤销被授 权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要 时可以撤销授权。也就是授权立法必须遵守授权决定中关于时可以撤销授权。也就是授权立法必须遵守授权决定中关于 授权目的与范围的规定，禁止越权或违背授权目的。授权目的与范围的规定，禁止越权或违背授权目的。 第二、授权立法的备案制度。备案是报送备查，法案没第二、授权立法的备案制度。备案是报送备查，