依法行政不仅要做到有法可依

1、依法行政，就是各级政府依据国家法律法规对社会实施行政管 理，是各级领导的一项重要工作。行政之所以必须依法，是因为法律 法规是人们社会实践经验的科学总结， 科学地反映了社会管理活动的 客观规律。 依法行政不仅要做到有法可依， 还要努力达到有法必依， 执 法必严，违法必究。税务机关是代表国家依照税收法律、法规，组织税 收收入， 管理税收工作的行政执法机关。 税收本身的特性决定了税收工 作要以国家税法为依托，依法治税是对税收工作的基本要求。特别是 国税机关，主要负责中央税和共享税的征收管理，执行的是国家统一 税法，依法治税的要求更加突出。依法治税取得的显著成效实施新税制和税务机构分设以后，北京市国税

2、局按照“优质服务 塑形象，严格教育建队伍，顾全大局树精神，深化改革创事业”的要 求，坚持依法治税，取得了显著成效。（一）税收法制观念初步确立。改革开放使我国开始步入依法治 国的新时期。从 80 年代后期开始，国务院连续发出文件，强调依法治 税，整顿税收秩序。经过多年努力，税收法制观念在税务机关和全社会 已初步确立，协商办税、随意减免税现象明显减少，统一税法、集中税 权的原则得以坚持，依法治税的局面初步形成。二）税制改革推进了依法治税。 1994 年新税制的实施，标志着我国税收制度发生了深刻的革命，开始迈入适应社会主义市场经济体制要求的运行轨道。北京市国税局在依照国家税法，加强以“两税” 为重点

3、的各税管理的同时，严格规范执法行为，开展税收执法检查。 在对执行税收法律、法规、有关政策和征管措施及文明执法等方面的 全面检查中，进一步促进了新税制各项政策法规的落实，规范了执法 行为，促进了各项工作的开展。（三）在征管改革中坚持依法治税。通过建立“以申报纳税和优 化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的新征 管模式，依据税法进一步明确了征纳双方的权利与义务，建立了必要 的程序和机制，提高了征管质量和效率，促进了依法治税。目前北京 市国税系统新的征管模式初步形成并逐步到位，陆续制定了一些配套 制度，对规范税务干部的执法行为，提高服务质量和工作效率提供了 切实保障。同时，税务专业

4、稽查体系也初步形成。（四）强化税收法制化基础建设。一是不间断地抓好新税制各项 政策法规的宣传培训；二是抓好税务干部经常性的业务和政策法制培 训；三是抓好税收法制化建设，健全法制工作机构，调整充实人员， 加强税收法制基础工作；四是完善税收执法体系；五是注重加强税法 宣传，不断提高社会和公民纳税意识，改善执法环境。（五）规范税收管理，确保税收收入稳步增长。新税制实施以来， 对以“两税”为重点的各税管理日益规范，措施不断完善；重点税源监控不断强化，占全部税收收入 70。以上的税源纳入监控范围，保 证了税收收入均衡入库和进度；强化税务检查，最大限度地减少税款 流失；对缓交税款严格按规定程序报审，加大执

5、法力度，压缩欠税规 模。有效的征管，严肃的执法，有力地保证了各项税收收入的组织入 库，为平衡中央、地方财政收支做出了应有的贡献，为首都经济建设 提供了有力的资金保证。推进依法治税的对策党的十五大提出了依法治国的基本方略，对依法治税也提出了更 高要求。十五大报告提出，要依法保护各类企业的合法权益和公平竞 争，并对它们进行监督管理。要完善个人所得税制，开征遗产税等新 税种的要求。“要正确处理国家、企业、个人之间和中央与地方之间 的分配关系，逐步提高财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收 入占全国财政收入的比重，并适应所有制结构变化和政府职能转变， 调整财政收支结构，建立稳固、平衡的国家财政。”这

6、是对进一步深 化税制改革提出的新要求。“依法保护外商投资企业的权益，实行国 民待遇，加强引导和监管。”这对进一步完善涉外税收政策，加强涉 外税收征管提出了新的要求。市场主体的活动，市场体系的维系，国 家对市场的宏观调控，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的 基本经济制度的巩固完善，按劳分配为主体的多种分配方式的有效运 作，市场对资源配置基础性作用的发挥，都需要法律的规范、引导、制约和保障。在国际交往中，也需要按照国与国之间约定的规则和国 际惯例办事。这些都是市场经济的内在要求，只有依法治国，才能符 合建立社会主义市场经济体制的需要。同样，税收是市场经济条件下 国家参与社会分配，进行宏观调控

7、的重要手段。因此，市场经济要求 强化税收，依法治国要求依法治税。依法治税，实质上是正确地运用法律、法规管理税收工作，也就 是实现税收管理法制化、规范化、科学性、制度化。在实际工作中， 我们要更新观念，增强依法治税的自觉性。首先，要从讲政治的认识 高度把握依法治税。依法治税，依法行政，依法维护国家利益和纳税 人权益，也就是按人民的意志办事。法律包括税法是人民意志的集中 体现，人民是国家的主人，税务机关和税务干部必须严格依法办事， 依法行政。其次，要正确认识和处理政策规定与法律的关系、行政手 段与法律手段的关系。依法治税中的“法”，既包括国家立法机关制 定的税收及有关法律，也包括根据税法及法定权限

8、制定的行政规章、 法规等。同样，行政手段也必须合法、规范。我们在实际工作中体现 依法治税，强化国家公务员“以法为本，以法为度，依法办事”的观 念，要把握依法、依权、依序这三个重点。依法，就是在工作中严格 按照法律规定，不与法律的基本原则和具体规定抵触。依权，就是各 级税务机关和税务干部严格按照法律授权范围开展工作，不得超越权 限自定政策。依序，就是执法过程要合乎法定程序，在执法过程中不 仅要依据实体法的规定，而且要严格遵循法定程序，维护征纳双方的 合法权益。首先，普及税法教育要从学生开始。比如，为初中生设置一些相关课程，推荐一些有 关税法的趣味读物，让学生在步社会之前就具备了纳税意识，认识到自

9、己作为公民的责任 和义务=其次，新闻媒体要担当宣传税法的重任对积扳纳税的事迹应大力提倡和赞扬，就 必须推行税收行政执法责任制，并将其列税收工作目标责任制进行考核1 .执法责任要按照法治的要求，细化每个执法岗位的工作规程，并按照法定权限确定备部门、岗位、环节 的执法责任、执法依据、责任要求和工作程序。要让法制的精神、法制的要求涵盖每一项 征管活动，体现到每一个岗位。责任定位、定岗后，还要向社会公开，以刹于监督和执行。2制度体系实行税收执法责任管理，必须有相应的制度加以保障。要将税收执法的T作步骤、顺序、时限、标准、要求及责任追究等内容，以制度的形式加规范，使各项税收工作 有法可依、有章可循。3考

10、核评议成立考核领导部门，按照规章定期对各执法岗位的执法 质量予以考核：评议结果将作为考察税务干部工作业绩的主要依据，并与奖惩制度挂钩， 奖优罚劣。4 责任追究责任追究分为三个层次：一是岗位责任追究对税务人员没有完成 职责范围内的工作，应视其情况，给予经济追究或行政追究。二是税务执法过错追究。对 税务人员在执法过程中出现的执法过错，视情节轻重，分清责任，分别对直接责任人和负 责人给予经济或行政追究 =三是税务违法违纪追究。对税务员在执法过程中触犯国家法律 的行为，给予当事人行政处分，构成犯罪的移送司法机关追究刑事责任：（四）强化执法监督为了给税收执法工作安一道安全闸”，就必须将税收执法监察纳征管

11、工作的链条。一是可以借鉴Isogooo认证体系的管理办法，实行一把手负责下的内监员制度本着对执法者再执法，对检查者再检查的原则，在易出现政策偏差和易产生违法违纪行为的环节中，设 立内监员，制定相应的监察项目，定期监察，对所查事实写出监察报告二是可以通过加强 来信、来访接待、设立联系信箱、召开座谈会等形式、自觉接受广大纳税人和社会各界以 及公众舆论的监督。（作者单位：天津市南开区国税局1培养公民自觉纳税意识之我见U依法治税的基本要求依法治税既是保护纳税人权利的需要，也是保护广大税务干部的需要。税务干部在行 政执法过程中无论是在执行税收政策、执法程序还是在公开办税、优化服务等方面的不作 为、缓作为

12、及滥作为越来越受到法纪监督和责任追究，如果执法人员稍不注意，就会有很 大的法律风险。广大税务干部要充分认识到规范税务行政执法、依法治税的重要性。依法 治税的基本要求包括以下几方面：1纳税人的权利必须得到更多的尊重和保障。依法治税要求构建和谐的税收征纳关 系，规范税务行政执法行为，尊重和保护纳税人的基本权利，扩大税基，保护广大纳税人 依法纳税的积极性。纳税人的权利是其履行纳税义务的基础和条件，也是税务机关和税务 干部在执法中应当遵守的法定义务。妨碍了纳税人行使应有的权利，税务行政执法行为就 有可能承担被复议、起诉和败诉的可能性。2 .执法依据必须准确。在税收征收、税务行政处罚等税收行政执法中，税

13、务行政行 为必须严格根据法律、行政法规、地方行政法规、部委规章、地方政府规章、一般规范性 文件等法律法规的规定执行。特别是对一般规范性文件的适用，应持谨慎态度，要仔细推 敲其是否有违反税收法律行政法规的地方。3处罚程序必须合法。根据行政处罚法和税收征管法的有关规定，在进行 税收行政处罚时应注意四个原则：先行警告原则，对违反税收法规所规定义务的不作为的 行为进行处罚时应先行警告；告知原则，税务机关在行政处罚决定作出之前应当告知行政 相对人作出税收行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知行政相对人依法享有的权利， 充分听取行政相对人的意见，对其提出的事实、理由及依据成立的，应当采纳；听证原则， 税务

14、机关应告知行政相对人有要求举行听证的权利，行政相对人要求听证的，税务机关应 当组织听证；书面处罚原则，不管是适用简易程序，一般程序和听证程序，都必须作出行 政处罚决定书，否则作出的税务处罚决定不生效。4执行方法必须适用。法律规定了税务机关对税款征收的强制执行权，但对税务处 罚的执行，除可按日加收所处罚款的3的罚款外，只能申请由人民法院强制执行。所以，税务机关切不可盲目行事，造成滥用执行权。税务行政执法中存在的问题1实体违法。包括：错用税率，错征税款。由于个别税务干部对现行税收法律、法规理解不够全面，对纳 税人发生的纳税行为认定不够准确，错用税率，错征税款。忽视起征点和免征额。现行的税收条例对起

15、征点和免征额都作了明确的规定。有的税 务干部往往忽视起征点、免征额的规定，只要有收入就征税，造成了实体违法。越权处罚问题。根据新税收征管法第74 条规定，税务所只有罚款额在二千元以下的行政处罚的权力，其他处罚由县以上税务局（分局）决定，而实践中发现有的税务所 在对纳税人进行处罚时超越了自己的权限。以罚代刑问题。根据刑法规定，纳税人偷税额在 1 万元以上且偷税数额占应纳税 额的 10以上的， 应追究刑事责任。 在实际中相当多的纳税人， 其偷税行为已触犯 刑法 但没有被移送，存在以罚代刑的现象。处罚失当。对于偷税行为，按照新税收征管法第63 条规定，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处

16、不缴或者少缴的税款50以上 5 倍以下的罚款，实际工作中有一些税务机关按定额进行处罚。2程序违法。包括：忽视出示检查证件程序。在实际工作中，特别是对那些熟悉的企业进行税务检查时， 往往忽视了出示税务检查证件的程序，认为彼此都认识，没必要出示证件，没有把出示检 查证件当作一项必经的法律程序对待， 纳税人碍于面子或者认为都熟悉也不要求出示证件。 还有的检查证件不进行年检，使用无效的检查证执法，导致程序违法。忽视责令改正程序。征管法第 40 条第 1 款明确规定：纳税人、扣缴义务人未按 照规定的期限缴纳或者解缴税款，纳税担保人未按照规定的期限缴纳所担保的税款，由税 务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的

17、，可以采取强制执行措施。这里明确规定了限期缴 纳的前提条件，对逾期不缴者才能实施强制执行措施。而有些税务干部在实施强制执行措 施时往往忽略了这一前提条件，或是在限期缴纳的同时实施强制执行，导致程序违法。忽视处罚告知程序。告知当事人做出行政处罚的事实、理由、依据及相应的权利是依 法行政的必要程序。而我们有些税务干部往往忽视这一点，在进行税务检查之后，只要纳 税人无异议，便下达决定书进行征税和处罚。特别是对达到一般程序的行政处罚，不下达 税务行政处罚事项告知书。忽视了向纳税人告知要求听证、申请复议或者向人民法院 起诉的权利。有的只是口头告知，缺少必要的法律文书，一旦引发行政诉讼案件便将导致 败诉。

18、忽视审理决定程序。国家税务总局明确规定：调查取证与处罚决定应当分开进行。而 我们有的税务干部在进行检查之后，即不审理，也不下达法律文书，当即填票、征税、罚 款，直接组织入库。有的则事后进行审理，后补决定书等法律文书，出现了先入库后决定 的现象。从现实情况看，有相当一部分单位对逾期申报和发票违章罚款均没有下达税务 行政处罚决定书。忽视法律文书送达程序。依法送达是税务执法中又一个必经程序，而在我们的实际工 作中，由于怕麻烦等原因，往往忽略文书送达程序，导致行政执法违法。如：在执法检查 中，我们发现有相当一部分法律文书无送达回证； 有的税务干部代替纳税人在回证上签字， 即送达人与被送达人由同一人签字

19、；有的没写送达人姓名；有的送达回证不加盖送达单位 公章；有的遇有企业无人或拒收，便由送达人在见证栏内签名即为了事；有的执法人员在 一份送达回证上注明所送达的文书有税务稽查通知书、 税务行政处罚事项告知书、 税务处理决定书、税务行政处罚决定书，实施四书一并送达；有的送达回证没填 写所送达文书的名称。总之，送达回证的使用填写问题较多。3适用法律不够准确。在运用法律的过程中，除应注明所引用的法律、法规、规章的名称外，还应注明到具 体的条、款、项、目。而我们有些税务干部往往只写“根据税收征管治的有关规定”， 而没有具体到条、款、项、目。有的还引用废止的法规文件作为执法依据。如 1997 年有人 发现，

20、还有税务机关依据征管条例、印花税条例等法规处罚的问题。根据法律规 定和人民法院的要求，在行政执法中适用法律法规时，除引用其名称外，还必须引用到具 体的条、款、项、目。目前基层税务机关在引用法律法规时，往往引用法律法规不具体，或是只引用规范性文件。根据行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照国务院部委制定、发布的规章。因此税务机关制定税务 处理决定书时，引用的法律法规，最低层次也应为国家税务总局、财政部文件。4法律文书使用不够规范。包括：使用不规范的法律文书。按照中华人民共和国行政处罚法的规定，有些法律文书 已不能体现行政处罚的要求。诸如：用税务事项通知书代

21、替税务行政处罚事项告知 书，便是缺少必要的告知事项。还有的税务机关使用自制的法律文书就更不规范了。在 有关部门的执法检查中，发现有的基层税务机关使用自印的送达回证上印有“如纳税 人拒收，送达人签字即为送达”的字样。填写不够规范。法律文书填写的好坏有时直接关系到该项行政行为是否合法有效。正 是这样一个很重要的问题，往往被一些执法人员所忽视。如：有的税务干部在下达税务 处理决定书时不填写违规行为或不填写处理意见；有的不填文书的编号、日期；有的无 审批人签字盖章或无审批权人签字盖章； 有的不加盖机关公章或加盖无决定权的单位公章； 有的用语不当，语句不通，字迹潦草，涂改勾划。5证据存在重大瑕疵。认定违

22、法事实的主要证据存在瑕疵，证据互相证明，不能构 成证据链。这些问题主要表现在：有些起主要证据作用的税务稽查底稿无纳税人签字，起不到证据作用。所取主要证据 不足以支持税务处理结论。处罚告知的笔录没有申辩内容。根据行政处罚法规定， “拒绝听取当事人的陈述、 申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”。因此税务机关应 当把当事人书面陈述、申辩情况整理在案。当事人有陈述申辩材料的，应当整理归档，口 头陈述、申辩的，税务机关应当制作陈述申辩笔录，并由当事人签字或盖章。当事人放弃 陈述或者申辩权利的，也应制作陈述申辩笔录，填写“当事人无陈述、申辩意见”，并由 当事人签字或盖章后存档。目

23、前基层稽查案卷中大多没有纳税人陈述申辩笔录。检查笔录中遗漏证件出示内容。根据行政处罚法规定，执法人员当场作出行政处 罚决定、进行调查或进行检查时，应向当事人或者有关人员出示执法证件，不出示执法证 件表明身份的，属于行政执法程序违法的行为，当事人可以向人民法院起诉。为证实税务 人员在检查时出示了执法证件及取证过程合法有效，应当制作内容包括检查时间、地点、 证件出示情况、检查方法等内容的检查笔录，由当事人签字后存入稽查案卷。规范税务行政执法的若干建议完善和规范税收行政执法立法是基础，执法是核心，监督是保障。我国税收行政执法 已经建立了良好的基础，现阶段的重点工作是发挥优势、巩固成果、加强监督、改善环境。1完善税收法律体系。规范的税收行政执法需要完整的税收法律体系的支持，完善 税收法律体系是税收行政执法的前提和基础。完善基础性的税收法律体系，主要做好以下 几项工作：一是修改税收征管法，使之与行政处罚法、 行政诉讼法更加协调配套， 理顺税收管理体制，保障纳税人权利，建立良好的征纳关系。二是拟定税务机构组织法或 条例，规范税务机构设置，组织形