保障饮用水安全的法律思考

1、保障饮用水安全的法律思考摘要：针对当前我国饮用水安全问题的现状，探讨了饮用水安全的内涵、法律依据、现 行法律规定不足之处，并提出加强饮用水安全法律保障的具体对策建议。关键词：饮用水，安全，法律思考水是生命之源、生存之本，获得安全的饮用水是人类生活的基本 需求，也是一项广为认可的基本人权。近年来 ，中央和地方加大了城 乡饮用水安全保障工作的力度，采取了一系列工程和管理措施，解决了 一些城乡居民的饮水安全问题。但是，饮用水安全形势仍十分严峻，不 少地区水源短缺，有的城市饮用水水源污染严重，一些农村地区饮用水 存在苦咸或含有咼氟、咼砷及血吸虫病原体等问题 ，对人民群众身体 健康构成严重威胁。饮用水安

2、全问题近年来也引起了国际社会的广泛 关注。联合国经济、社会、文化与权益联合国千年宣言（第55届联合国大会第8次全体会议通过）提出：在 2015年年底前，使无法得 到或负担不起安全饮用水的人口比例降低一半。 本文就饮用水安全的 法律保障提出几点思考。一、饮用水安全的内涵及法律依据目前，国内关于饮用水安全还没有明确定义。 较为规范的说法有 水利部和卫生部联合发布的农村饮用水安全卫生评价指标体系， 该指标体系被分为安全和基本安全两个档次，由水质、水量、方便程 度和保证率四项指标组成，四项指标中只要有一项低于安全或基本安 全最低值，就不能定为饮用水安全或基本安全。关于城市饮用水安全， 笔者认为与之稍有

3、不同，一般来说除了水质、水量以外，管网覆盖率、 管网停水率，水压等也是重要评价指标。无论怎样表述，饮用水的功 能和水资源自身的属性都决定了水量保证和水质达标是饮用水安全 的两项基本要求。为保障饮用水安全，国家制定了相当数量的法律、法规和规章， 在法律方面， 与饮用水保护密切相关的有 环境保护法 、水法 、 水污染防治法 等。国务院制定的与饮用水保护相关的行政法规主 要有水污染防治法实施细则、城市供水条例、取水许可和 水资源费征收管理条例等。部门规章主要包括原建设部制定的城 市供水水质管理规定、原环保总局和水利部等五部委制定的饮用 水水源保护区污染防治管理规定、原建设部和卫生部制定的生活 饮用水

4、卫生监督管理办法、卫生部制定的生活饮用水卫生标准 等。各省（区、市）高度重视水源环境保护工作，积极落实水污染 防治法等法律法规，也相继出台了一系列相关的地方性法规，为地 方水源保护工作提供了坚实的法律保障。其中环境保护法作为我国环境保护的基本法，是我国饮用水 保护依据的基本法律。 水法主要通过水功能区规定、饮用水源保 护区以及入排污口的监督管理等间接实现对饮用水源的保护。 新修订 的水污染防治法不仅将保障饮水安全列入了立法目的，并专门增 设了“饮用水水源和其他特殊水体保护”一章， 进一步明确了饮用水 水源保护区管理制度，完善了法律责任、加大了违法成本。现行的法 律规范组成了我国的饮用水保护法律

5、体系， 对我国饮用水保护工作的 顺利进行起到了极大的促进作用。二、现行保障饮用水安全法律规定的不足1. 缺乏针对饮用水安全保障的综合性法律法规。目前，饮用水安 全还没有专项法律法规进行规范， 现阶段饮用水水源保护法律制度主 要散见于环境保护法 、水污染防治法 及其实施细则 、水 法等法律法规，系统性、整体性考虑不足，缺乏完整的饮用水安全 管理政策； 且有的法律法规颁布时间较早而从未经过修订， 部分内容 已不能适应新的管理要求。水污染防治法 、水法 等法律法规中都有相关的具体制度， 但是存在一定的冲突之处。 水法第三十三条的饮用水水源保护区 制度与水污染防治法 中规定的生活饮用水地表水源保护区制

6、度相 比，有以下特点： 一是人民政府“应当”划定饮用水水源保护区而不 是“可以”划定，是一种法律义务；二是水污染防治法规定的水 源保护区制度仅适用地表水源（水污染防治法实施细则补充规定 了生活饮用水地下水源保护区制度），而水法则扩大到所有饮用 水源，包括地下水源地；三是水法对排污行为规定得更为严格， 第三十四条规定“禁止在饮用水水源保护区内设置排污口”， 而水 污染防治法 只是对地表水源一级保护区的保护规定得较为严格； 四 是除防止水体污染外， 还要防止水源枯竭。按照新法优于旧法的原则， 饮用水水源保护区应适用水法的有关规定。但是水法中关于 该项制度的规定又较为笼统，缺少操作性。2. 部门职责

7、不清，职能交叉严重在出厂水水质管理问题上， 主要是卫生部门和建设部门负责。 两 者管理角度和方式都不同， 卫生部门从防治传染病， 加强卫生监管的 角度，负责饮用水卫生监督工作， 而建设部门作为供水企业的行业主 管和资质管理单位，负责供水水质管理工作。但是在实际工作中，两 者的管理对象是一致的，职责往往难以分清，如生活饮用水卫生监 督管理办法 规定了建设部门负责饮用水卫生管理工作， 这与卫生监 督工作就很难区分。在饮用水源保护问题上， 主要是水利部门和环保部门负责， 从职 能分析比较来看， 饮用水源保护对象凸现的是水的资源功能， 而不是 环境功能，应当由水利部门牵头，但在现行规定和实际工作中，往

8、往 是环保部门牵头负责饮用水源保护工作。 双方在入河排污口管理、 水 功能区划、饮用水源保护区划定中都有所交叉或冲突。至于供水和水源水质监测工作， 以上四部门和供水企业都有各自 监测队伍，从总体上看， 在监测能力和力量不足的同时又造成了大量 重复建设和浪费。3. 水源地保护制度落实不到位。水法和水污染防治法明确水源保 护由地方人民政府负责，但截至 2013 年底，全国地级以上城市中， 仍有个别城市集中式饮用水水源保护区划分方案未获省级人民政府 批复，相应的水源地保护制度难以落实。此外，跨行政区域水源地保 护和受益主体不一致、 水环境质量标准与供水水质标准和饮用水卫生 标准间相互不统一等问题，也

9、导致保护责任和管理措施难以落到实 处。4. 对水源地内排污违法行为的处罚力度较弱。对于在饮用水水源保护区内设置排污口的，新修订的水污染防治法第75 条加大了处罚力度，将罚款上限从水法规定的 10 万元提高到 100万元。 但是，对于危害饮用水水源的其他违法行为， 却没有从严处罚的规定。 违法成本低、守法成本高，因此，应加大对此类危害饮用水安全的行 为处罚力度。三、加强饮用水安全法律保障的建议解决饮用水安全问题， 直接关系到人民群众生活和社会稳定， 既 是我国当前经济社会可持续发展的一项紧迫任务， 也是关系中华民族 长远发展的重大问题。针对饮用水安全法律保障机制目前存在的问 题，提出建议如下：1

10、. 加强我国饮用水源保护法律调控基本法律制度，尽快出台饮 用水水源保护法规我国饮用水源保护法律规定还存在许多空白。 目前，我国饮用水 源的主要污染源是城市生活污水、 面源污染等， 可是缺乏相应的法律 制度予以调控，极不利于对饮用水源的保护。同时，现行的饮用水水源保护区污染防治规定，不仅效力层次较低，而且适用范围主要 是污染防治，然而饮用水安全问题超出了水污染防治的范畴。因此， 建议尽快整合和完善有关制度， 出台相关法规。修改水污染防治法 ， 强调与水法的衔接与协调， 充分发挥相关部门 （含流域管理机构） 和公众的作用，加强污染物总量控制和面源污染防治工作。2. 扭转多头管理的体制，加强跨行政区

11、法律调控力度水法 明确规定了各级人民政府应当保障饮用水安全。 第三十 三条规定：“国家建立饮用水水源保护区制度。省、自治区、直辖市 人民政府应当划定饮用水水源保护区， 并采取措施， 防止水源枯竭和 水体污染，保证城乡居民饮用水安全”。五十四条规定：“各级人民 政府应当积极采取措施，改善城乡居民的饮用水条件”。由于水资源的自然属性，出于优化配置、高效利用的客观需要， 省、自治区、直辖市人民政府应当由水务部门统筹考虑水资源的配置 和管理、 水源工程的建设、 饮用水源的保护以及对供水企业的水质管 理和行业指导等， 并牵头组建统一的饮用水水质检测网络和组织信息 发布工作，在饮用水安全问题上发挥主导作用

12、。其他相关部门，如卫 生部门环保部门，应配合水务部门做好饮用水安全工作。另外，有必 要制定跨行政区水环境管理的决策和管理政策， 建立起综合的决策机 制。3. 完善生态补偿、公众参与等法律制度建设 完善跨行政区饮用水源的补偿机制。 上游污染饮用水源导致下游 受损，上游应对下游给予补偿。上游为了保护饮用水源，不能进行本 应进行的开发活动， 下游得到好的饮用水源条件， 是以上游的经济发 展的限制为条件的， 那么下游就应当给上游一定的经济补偿， 或国家 以公共财政转移支付的方式补偿。 我国也应借鉴美国安全饮用水法中 的公众参与制度， 建立并加强我国在安全饮用水保障领域的公众参与 制度。4. 在理顺体制、统一规范的前提下，出台综合性的饮用水安全 法我国在生活饮用水安全方面有相当广泛的立法基础。 从经验借鉴 的角度看，世界上一些发达国家早在 20 世纪初就有了生活饮用水的 立法。我国制定生活饮用水安全法的时机与条件均已具备， 应尽快予 以制定。因