1、营业税改征增值税改革：必要性与可行性

1、营业税改征增值税改革：必要性与可行性李 晶 2011年10月26日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定从2012年1月1日起，首先在上海市交通运输业和部分现代服务业开展深化增值税制度改革试点。我国自1994年施行对货物和劳务分别征收增值税和营业税制度以来，在促进社会主义市场经济发展等方面发挥了重要的作用。那么，在贯彻科学发展观、加快经济发展方式转变的新形势下，我国为什么营业税要改征增值税？ 一、必要性（一）营业税制度存在着弊病在1994年分税制改革中，我国商品与劳务税制度规定，对于货物征收增值税，对于无形资产转让、不动产销售和交通运输业、建筑业、文化体育业、邮电通讯业、金融保险业、服

2、务业以及娱乐业保留征收营业税。增值税与营业税是两个独立而不交叉的税种，一般情况下，应税行为交增值税则不交营业税，交营业税则不交增值税。虽然营业税与增值税均是商品与劳务税的主体税种，但两税的征税范围、计税依据和征税方式是不一样的。按照我国目前税制安排，两税的征收范围不同，纳税人提供劳务、转让无形资产或者销售不动产的，应当缴纳营业税；纳税人销售货物或者提供加工、修理修配劳务以及进口货物的，应当缴纳增值税。两税的计税依据不同，营业税对在我国境内提供应税劳务、转让无形资产或销售不动产的单位和个人，就其提供营业税应税劳务所取得的营业额、转让额或者销售额，依照应税劳务适用的税率计算缴纳的流转税；增值税是以

3、商品及应税劳务在流转过程中产生的增值额作为计税依据而征收的流转税，在实际操作中采取的是环环征收、道道抵扣的征收方式，纳税人购买增值税应税项目时缴纳的增值税可以在销售应税项目时进行抵扣，只需对本环节的增加值缴纳增值税。两税的税收属性不同，营业税是价内税，直接用收入乘以税率即可计算应纳税款；增值税是价外税，在计算增值税时应当先将含税收入换算成不含税收入，即计算增值税的收入应当为不含税的收入。增值税是我国目前最大的税种，营业税是我国目前最大的地方税种。与增值税中性、公平的优越性相比，营业税存在着三大弊端：一是税负较重。例如，劳务领域比商品领域的税收负担普遍偏高，而且对服务业原则上按营业额全额征税，使

4、服务业税负过重，阻碍了新兴服务业的发展。二是重复征税。例如，当服务行业向商品行业投入，由于营业税发票不能作为计算增值税时抵扣，货物销售和劳务提供要两次征收劳务流转部分的税，实际上存在重复征税，削弱了我国产品和劳务在国际市场上的竞争力。三是服务业出口不退税。例如，劳务出国在外服务可以免征营业税。但是在国内服务，对象是国外就不能有出口退税，还是要交营业税，削弱了我国外包服务业竞争力。可以看出，营业税制度抑制了第三产业发展，不管是国内服务业还是外包服务。例如，在交通服务业中，运费里面有重复征税的地方，不仅不利于物流行业发展，而且也提高整个国民经济的运行成本；再如，技术开发企业提供技术服务，不能开具可

5、抵扣的增值税发票，需求和供给都受到抑制，不利于鼓励创新。（二）增值税和营业税制度并存存在着弊病1994年税制改革的历史遗留问题之一，是在我国现行税制结构中，增值税和营业税作为最为重要的两个商品与劳务税税种，分立并行。其中，增值税的征税范围覆盖了除建筑业之外的第二产业，第三产业的大部分行业则课征营业税。增值税的税基主要是第二产业中的工业和第三产业中的批发零售业的增加值，营业税的税基是第二产业中的建筑业和第三产业中除批发零售业外的其他行业的流转额。据财政部统计，2011年1至9月，全国增值税收入18198.68亿元，同比增长18.7%，占税收总收入的25.5%；营业税收入10365.63亿元，同比

6、增长24.0%，占比为14.5%。这一始于1994年的税制安排，适应了当时的经济体制和税收征管能力，为促进经济发展和财政收入增长发挥了重要的作用。在当年，增值税和营业税并存是利益博弈的结果。1994年分税制改革希望逐步增加中央财政收入，计划第一年中央财政收入占比在55%左右，然后每年增加1个百分点，直至5年后增加至60%。在流转税中，旧的产品税改为新的增值税，中央分享75%，地方分享25%，基本上就达到了目的。这个时候，营业税的改革面临着困境：如果也改成增值税，势必要降低本来就占比较低的地方本级财政收入，地方财政收入太少，改革推进的阻力也会大大增加；如果另外按照不同比例分享营业税，则需要重新设

7、计整个分税制，难度太大，成本太高，不太具有可操作性，因此，营业税改革被搁置起来，形成了今天的商品与劳务税收体系之中，商品的流改征收增值税、发票可以层层抵扣，劳务的流改征收营业税、发票不能被抵扣的局面。随着市场经济的建立和发展，这种划分行业分别适用不同税制的做法，日渐显现出其内在的不合理性和缺陷，对经济运行造成扭曲，不利于经济结构优化。首先，从税制完善性的角度看，增值税和营业税并行，破坏了增值税的抵扣链条，影响了增值税作用的发挥。随着社会分工日益细化，这种增值税和营业税并行的税制结构下，增值税纳税人外购劳务所负担的营业税、营业税纳税人外购货物所负担的增值税，均不能抵扣，重复征税问题未能完全消除。

8、增值税具有“中性”的优点，即在筹集政府收入的同时并不对经济主体施加“区别对待”的影响，因而客观上有利于引导和鼓励企业在公平竞争中做大做强，但是要充分发挥增值税的这种中性效应，前提之一就是增值税的税基应尽可能宽广，最好包含所有的商品和服务。现行税制中增值税征税范围较狭窄，导致经济运行中增值税的抵扣链条被打断，中性效应便大打折扣。其次，从产业发展和经济结构调整的角度来看，将我国大部分第三产业排除在增值税的征税范围之外，对服务业的发展造成了不利影响。这种影响主要表现在由于营业税是对营业额全额征税，且无法抵扣，不可避免地会使企业为避免重复征税而倾向于“小而全”、“大而全”模式，进而扭曲企业竞争中的生产

9、和投资决策。比如，由于企业外购服务所含营业税无法得到抵扣，企业更愿意自行提供所需服务而非外购服务，导致服务生产内部化，不利于服务业的专业化细分和服务外包的发展。同时，出口适用零税率是国际通行的做法，但由于我国服务业适用营业税，在出口时无法退税，导致服务含税出口。与其他对服务业课征增值税的国家相比，我国的服务出口由此易在国际竞争中处于劣势。第三，从税收征管的角度看，两套税制并行造成了税收征管实践中的一些困境。随着多样化经营和新的经济形式不断出现，税收征管也面临着新的难题。比如，在现代市场经济中，商品和服务捆绑销售的行为越来越多，形式越来越复杂，要准确划分商品和服务各自的比例也越来越难，这给两税的

10、划分标准提出了挑战。再如，随着信息技术的发展，某些传统商品已经服务化了，商品和服务的区别愈益模糊，二者难以清晰界定，是适用增值税还是营业税的难题也就随之产生。上述分析，可以说明营业税改征增值税这一改革的必要性。现阶段解决增值税改革的广度问题尤为紧迫。由于对劳务、不动产和无形资产征收营业税，增值税的抵扣链条不完整，转为消费型的增值税制度在消除重复征税、促进产业分工方面的优势仍然难以充分发挥，急需在覆盖广度上取得突破。国际经验也表明，绝大多数实行增值税的国家，都是对商品和服务共同征收增值税。在新形势下，逐步将增值税征税范围扩大至全部的商品和服务，以增值税取代营业税，符合国际惯例，是深化我国税制改革

11、的必然选择。现已确定的这一改革事项在上海先行先试，将为分步推进这一改革取得经验。可以预期，在上海拉开序幕的这一总体上使相关企业免除重复征税制约而在总体上减轻税负的改革，将促进一大批市场主体放开手脚发挥潜力推进自身业务经营和发展中的专业化细分，提升服务水准，进而有利于提振消费和改善民生增进百姓实惠，并助益于扩大内需、推进产业升级换代，加快转变生产方式。二、可行性相对于1994年而言，目前实施营业税改征增值税的条件已经基本成熟。经过多年实践，增值税的制度优势已经得到社会认同，营业税的弊端广遭诟病。增值税立法也提上日程，对改革形成了有力推动。国际上对服务业征收增值税越来越普遍，可以为我国实施这项改革

12、提供有益借鉴。随着税收专业化和信息化管理水平的不断提升，增值税的征收效率明显提高，为实施营业税改征增值税改革提供了所能保证的制度基础和所能承受的减税空间。三、营业税改征增值税的意义从2012年1月1日开始，在部分地区和行业开展深化增值税制度改革试点，逐步地将目前征收营业税的行业改为征收增值税。增值税是我国第一大税种。2012年1月1日开始在上海市交通运输业和部分现代服务业进行的营业税改征增值税试点，是继2009年全面实施增值税转型改革后，我国税制改革进程中的又一个标志性事件。增值税逐渐替代营业税，是“十二五”期间税制改革的一项重要任务，也是结构性减税的一个重要内容。改革的意义有四：（一）有利于

13、消除重复征税按照建立健全有利于科学发展的财税制度要求，把营业税改征增值税，有利于进一步解决货物和劳务税制中的重复征税问题， （二）有利于完善税制制度税收是政府筹集财政收入、调控经济、调节分配的重要手段。由于社会可供分配的资源有限，税收实际上是把企业和个人掌握的部分资源依法转为政府支配。我国目前是实行复合税制，征收的税种可以分为货物劳务类、所得类、财产类和行为类。其中，货物劳务类和所得类税收约占全部税收收入的90%。这些不同种类的税收在筹集财政收入的同时，也影响着企业和个人的投资与消费、收入与财富分配，以及生产和交易等行为。通过科学运用调整税基或税率、设置征收标准等税制要素，制定实施减税政策，将

14、原由政府掌握的资源转由企业和个人支配，可以在预算政策和货币政策配合下，改善供给和需求结构，提高资源配置效率，增强经济发展的内生动力，促进经济可持续发展。按照建立健全有利于科学发展的财税制度要求，将营业税改征增值税，将增值税征收范围覆盖所有的货物和劳务，不仅是与世界通行做法接轨，也是健全有利于科学发展的税收制度的必然选择。（三）有利于降低企业税收负担税收是调节经济运行、促进结构调整的重要手段。营业税改征增值税有利于降低小额纳税人税负，扶持小微企业发展，有利于降低企业税收成本，增强企业发展能力，带动扩大就业，是推动经济结构调整、促进发展转型的一项重大改革，也是结构性减税的重要内容。这一减轻税负的改

15、革，将促进一大批市场主体放开手脚，提升服务水准，提振消费和改善民生，并有益于扩大内需、推进产业升级换代，加快转变生产方式。 国际金融危机爆发至今已有四年时间。与世界其他主要经济体倍受巨额政府赤字困扰，在财政政策上穷尽思忖削减政府开支或增加税收相比，我国政府在合理控制赤字总规模的同时，不间断地实施了大规模结构性减税政策。相对于具有普惠意义的全面减税而言，结构性减税是有选择的税收优惠。2008年以来，通过采用直接优惠（包括税收减免、降低税率等）和间接优惠（诸如投资抵免、加计扣除、减计收入、允许计提风险准备等）方式实施的减税措施累计已有70多项，涉及十几个税种，每年减税规模达数千亿元。需要指出的是，

16、增值税和所得税是减税规模最大的税种，构成了减税的主体，对提高资源配置效率，改善供求关系，优化产业结构，保障和改善民生发挥着积极作用。2009年以来，在全国范围内推行增值税转型改革，已累计减少税收5000多亿元，有力地促进了企业投资和技术进步；2008年对企业的国债利息收入等免征企业所得税，从2009年开始对21个服务外包示范城市的技术先进型服务企业实行企业所得税、营业税等优惠政策，支持技术先进型服务业发展；从2009年起实施促进经营性文化事业单位转企改制、文化产业、动漫产业等发展的增值税、企业所得税等税收优惠政策，支持文化体制改革和文化事业发展。2012年进行的营业税改征增值税试点，也属于一项力度较大的减税措施，有利于加快发展现代服务业。实施结构性减税要力促转变经济发展方式。加快转变经济发展方式，增强发展的平衡性、协调性、可持续性，是我国当前和今后一个时期的一项重要战略任务。减税政策的安排应着力促进扩大内需和调整结构，突出体现积极支持实体经济自主创新和小型微型企业发展、推动产业结构优化升级和区域经济协调发展。实施结构性减税要结合深化税制改革形成长期制度安排。按照构建有利于科学发展的税收体制机制的要求，在深化税制改革进程中，可以考虑将一些有利于转方式、调结构、惠民生的税收政策作为