发达国家公务员保障机制的特点及启示

1、管理 235发达国家公务员保障机制的特点及启示李大林(南京市人事局，南京210008)提 要：发达国家在公务员保障制度建设方面由于起步较早，其公务员保障机制相对完善。通过比较分析发现，虽同 属发达国家。但各国的公务员保障机制特点和内容不尽相同，各自所取得的成效也不一样。总体来说，他们的公务员保障机制 对稳定公务员队伍、提高公务员工作的积极性发挥了重要的作用。应该说。其保障机制对于建立和完善具有中国特色的社会主 义公务员激励制度具有某种借鉴价值。关键词：公务员；保障机制；特点及启示中图分类号：c931文献标识码：a文章编号：10033637(2008)06023504公务员保障机制主要是给公务员

2、提供一个安全、稳定的 四是以立法形式保障公务员工资的实现。日本规定职员任职 生活环境。我国自1993年建立公务员制度以来，经过lo多年 后应按职阶制规定的职级数发给报酬准则规定的工资，对违反 的发展，逐步建立起具有中国特色的公务员保障机制。但由于 规定的处以3年以下或lo万日元以下的罚款。 相关制度、体系不配套，公务员保障机制还存在缺失，影响了公2完善的社会保障制度。一是有完备的法律体系。英国 务员积极性的发挥和政府工作效率的提高。因此，借鉴发达国 于1855和1870年先后两次颁布关于文官制度改革的枢密院 家公务员保障机制中的合理内容，对于完善我国公务员的保障 令，美国1883年的彭德尔顿法

3、，法国1946年的公务员法章 机制具有重要的意义程，德国1953年的联邦公务员法等等。除了这些主体法规一、发达国家公务员的保障机制 之外，各国又都陆续出台一些单项法规与之相配合，这些单项 发达国家公务员的保障制度具有悠久的历史，在长期的实 法规与主体法规的完成，使公务员的社会保障制度更全面、系 践中，各国建立起了符合自己本国实际的公务员保障机制。其 统、科学的建构起来。二是有严格的管理机构。在英国以文官 内容有很多相似之处，但具体做法又形式多样，各有千秋。部为中心，十个大的政府部门为管理次中心，根据文官部的详 1齐全的工资福利制度。工资福利保障是发达国家公务 细指令办理本部门事宜，使退休管理机

4、构既集中又分散、责权 员保障机制的基本内容，它主要包括工资与福利两个方面的内 分明、分工协作，有条不紊地处理文官的工作。在法国以普通 容。福利制度主要包括假期制度和社会补助等，而工资制度大 保险制为例，共分为全国一级、大区一级和省一级三个不同的 体可分为功绩浮动等级工资制、定额职务等级工资制、指数等 管理级别，共设有300多个管理机构，负责各险别的立法管理、 级工资制等，其共同特征是：一是工资内部结构上一般都有工 签署劳资协议、保证享受普遍制的领薪者的工作条件及在职培 资分级、定期提薪和同工同酬的特征。基本工资一般占工资总 训、处理疾病保险有关报销费用的事宜、并代理全国领薪者养 量的60-90

5、，依不同职务和等级制定统一的工资标准表。 老金发放和相关服务等等。三是以公正公开为准则。美国公 定期提薪是指根据法律规定，定期提高公务员的工资报酬，按 务员所有基金的管理和运作都要接受外部审计和公众监督，享 年或周为单位提升公务员的工资。如美国的一般行政人员每 受人员随时可向养老金和福利处提出询问和质询。在法国如 52周为加薪期限；德国公务员每2年晋升一级工资，高级公务 果受保人同社会保险机构发生争端，可提出申诉。四是以尊重 员每工作满1年晋升一级工资。法国规定国家公职和地方公 人的多种需要为出发点。如在公共医疗保险方面，美国有一些 职中属于相同职类的公务员享有同样的报酬，不得因性别和种 州政

6、府提供的医疗保险计划除了公务员本人之外，同样也覆盖 族而受到任何区别对待。英国规定文官中的妇女领取与做类 了其配偶和家属。而且对于职员及其家属因大病而发生的支 似工作的男人相同的工资。二是贯彻社会平衡和随物价波动 出超过保险公司承担的部分，可以向州政府申请补助，州政府的原则。美国规定联邦政府中的各级工资应能与私人部门同 根据职员在机关任职时间的长短等因素给予适当补助。 等工作的工资相比；日本规定工资表要在考虑生活费和私营企3法制化身份保障系统。德国规定，公务人员之任用除 事业的报酬、津贴的基础上做成，并按每个等级和职级规定具 法律另有规定外，为终身职；公务员非依法定条件及程序，不得 体数额。三

7、是大多数国家公务员工资采用谈判协商机制。法 将其暂行免职，令其暂行停职或退休或转任其他俸给较少之职 国规定公务员工会组织有权在调整工资决定之前与政府进行 位。为了培养专门人才，各国法律对不同种类的公务员予以不 国家级的谈判，英国规定协商由文官部官员同工会代表进行， 同程度的保障，通常以职务上独立性强的公务员如司法官员最 美国规定有关工资的谈判只能在州政府与地方政府间进行。 稳定，政务宫一般同内阁共进退，地位无保障。事务官的地位万方数据236甘肃社会科学2008年第6期各国公务员法规定不一，但一般比较稳定，身份保障主要是针 法国规定每年从国库中拿出大量资金用于对公务员的培训，同 对事务官的j。因

8、此各国对公务员辞退、降职、免职都用法律 时各部门必须抽取工资总额的11作为培训费用阳】。在培 作出了严格的规定，以保护公务员的身份。如日本规定，职员 训类型上，法国公务员除初任培训外。其他培训均以考试予以 符合下列条件之一时，可以违反本人意愿强制降职或免职：一 确定培训级别。日本公务员培训包括行政研修、地方职员研 是工作成绩不佳；二是因身心不健康，对执行职务不力或有困 修、研修指导者的培训、行政官国内研究员制度和地方公务员 难；三是其他缺少任期官职必备条件；四是由于官职和定员的 的培训进修。在培训方式上，英国不仅自己有大量的专家，而 变动或预算减少，出现官职或人员过剩。美国规定，凡在竞争 且从

9、欧盟的欧洲学院聘请专家，还有大量的实际工作者和学术 性公务员系统的雇员由于行为或能力问题，应予撤职、降级或 团体的优秀人员通过网七或课堂、实习基地给学员讲课、答 重新分配以有利于提高工作效率的，雇佣单位均可以对他进行 疑h j。在培训的内容安排上，英国将课程目录分为八个部分： 撤职、降级或重新分配工作。当然在对事务官的身份保障时， 政府与经济、政治与管理、培训与发展、个人技能、证书考试与 大多数国家针对的是全体事务官公务员，但也有一些国家作出 论文指导、新技术、法律、欧洲研究j。在培训的针对性上，法 限制。如韩国将一般公务员分为9个职等，一职等为最高等，国的单位和公务员个人也可以阐述各自的培训

10、需求，培训机构 九职等为最低等，韩国公务员制度规定，公务员非因法定事由， 以此为依据制定出明确的培训目标、培训要点和重点，设置相 不得加以非其本意之休职、降职或免职，但一职等公务员不在 应的课程。在培训机构的专门化上，英国除有文官学院外，政 此限。 府各部门还设有培训中心；美国将公务员培训机构分两层：一 4规范的申诉控告保障。发达国家申诉控告制度的重要 层是高级官员培训中心(联邦行政学院)，一层是由政府资助的 特点是有严格的人事管理制度、专门的管理机构和细致的法律 大学培训机构，全国各地也有180多所行政管理学院为政府培规章，从申诉控告的立案规则、工作责任、受案内容、审理程序、 训公务员。 审

11、理机构到处理决定等各项工作都有细致具体的规定。当然 总体上说，发达国家对公务员保障的内容都比较全面、系 由于各国社会经济、文化历史传统等方面存在的差异，因而申 统，涉及公务员生活和工作的诸多方面，为公务员解除了后顾 诉控告制度也不尽相同，如英国规定公务员受到免职处分或者 之忧。同时通过立法将各项保障内容和机制用法律的形式予 提前退休处分时，可以提出申诉；法国则规定公务员在因年度 以确定，使保障机制依靠法律的效力而得以协调运行。另外， 考核、晋升职务和纪律处分三个方面受到不利处理时，可以进 在保障制度设计的理念上体现出公务员工作的特殊性，始终保 行申诉；日本规定，当公务员受到不利处分时，如工资被

12、减少、 障公务员的工资水平与私营部门相比略高，使公务员生活无 降职、休职、纪律处分以及非常不公正处理等都可以申诉。关 忧，实行身份保障以维护工作的稳定性，以保证公务员对复杂 于申诉控告的受理方式和程序各国也不尽相同，大体上可为两 工作的适应性等。 类：一类是申诉控告的工作在行政系统内进行，按照行政程序二、我国公务员保障机制存在的主要问题 解决。如英国当公务员受到不当处理时，有权向其直接主管的20世纪80年代后期以来，我国经济体制改革不断深入，社 领导或上级主管的领导，甚至直至主管大臣提出申诉。二类是 会保障制度改革得到全面推进。随着公务员制度的推行和公 公务员提出申诉后，先在行政系统内按行政程

13、序进行，如果公 务员法的颁布，公务员工资福利待遇有了较大幅度的提高，公 务员对处理结果仍不服，还可以经过司法程序上诉。在具体做 务员素质培训et益得到重视，公务员的医疗保险、住房改革有 法上各国也具有不同特点：如法国公务员在考核时，对不公正 了新的举措，多层次且内容比较全面的社会保障体系逐步建 的考核结果、评语以及职务晋升，有权向行政法院提出上诉；日 立。尽管这样，但由于历史欠账太多，我国公务员保障机制的 本公务员对公平审查制度中确定的申诉范围中某一项不服时， 问题还大量存在，主要表现在以下几个方面： 可以向人事院提出申诉。人事院依据案件设立公平委员会，根1公务员社会保障制度法制建设程度不高。

14、我国现有的 据该公平委员会进行审查后所整理的调查书，作出承认处分或 公务员社会保障制度规定都是散见于单行条例、法规、办法和 取消处分的决定。通知之中，没有一部完整的法律来规范公务员社会保障行为，5培训制度化、法律化。激励理论认为，培训也是一种有 没有形成完善统一的公务员社会保障法律体系。尽管公务员 效的报酬和保障，为体现这种激励功能，在发达国家，对公务员 法中有公务员工资保险福利制度的原则规定和大体框架，但 的培训都纳入法律规章之中，在法律或制度中有专门条款对此 这砦规定过于笼统和原则化，不尽详细，实施起来有困难，无法 加以规定。日本职员教育训练法规定：内阁总理大臣、人事 起到很好的指导作用。

15、而在企业社会保障领域，社会保障立法 院和有关政府首长为发挥和提高公务员的工作效率，必须制定 工作正稳步有序地开展，已颁布的有：1994年的劳动法、 并努力实行支援进修培训计划；法国公务员总章程和继续 1997年的国务院关于建立统一的职工养老保险制度的决 教育法中规定了培训的原则、权利和义务；德国公务员法， 定、1998年的国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度 规定了培训既是公务员的权利也是义务旧j。另一方面，在财 的决定、1999年的失业保险条例、2004年的工伤保险条 政上始终对公务员的教育和培训工作给予充裕的资金支持。 例等，都有社会保障方面的内容，还有社会保障法的出台万方数据管理 23

16、7也是时间问题。不难看出，企业的社会保障法律制度已逐步完 障、身份保障、工作条件保障、申诉控告保障、培训保障制度方 善，而公务员社会保障制度滞后，不能适应形势发展的需要。面的成功经验值得我们借鉴。2社保体制、机制、内容不健全、不完善。改革开放以来，1借鉴发达国家工资制度，改革我国公务员工资结构。发 虽然经过多次的机构改革和职能调整，但由于传统惯性的影响 达国家公务员制度赋予地方一定的工资政策制定权限，并通过 和多方面的原因，加上我国公务员制度实施的时问并不长，公 转移支付对地方进行间接调控。发达国家公务员工资中，基本 务员社会保障机制的运行存在很多问题。主要表现在国家和 工资比重较大，各项津、

17、补贴比重较小，而在我国正好相反。因 地方有关部门缺少综合规划，职能交叉、错位或不到位，政策不 此，为了保持合理的工资结构，有必要借鉴发达国家做法，在清 一致、标准不统一，极大地影响了社保工作的开展和社保基金 理和规范工资以外各项津、补贴，控制工资以外收入过快增长 的征缴。党政机关实行“国家保障”制度，不仅使机关形成了对 的同时，严格按照正常的增资机制，保证制度内基本工资的合 社会各方面人才的强大吸引力，也强化了“官本位”观念，使机 理增长。还有，发达国家都十分注意贯彻定期增长原则、物价 关人才流动困难，冗员过多，效率下降，具有国际眼光的高层次 补偿原则和平衡比较原则(使公务员工资与私营企业相当

18、人员 社保人才难以进入社保领域。另外，由于我国公务员现行的社 保持大体一致)，我国在1993年的工资改革方案中虽然也提出 会保障资金大部分来自国家财政，没有建立公务员个人和国家 了上述三项原则，但在实际工作中并没有很好地贯彻。如有的 共同筹资的保障经费来源渠道。同时，基金运行效率低下，社 年份经济增幅和物价涨幅较大，机关实际工资出现较大幅度的 保摹金管理松散及现金拨付上中间环节过多，公务员社保资金 负增长；有的年份经济增速放慢，物价出现负增长，却大幅度地 虽然投入高但效益差，严重影响了社保工作的开展。增jnt机关工资。这是我们今后制定工资政策时需要改进和 3培训作为公务员保障功能没有落到实处。

19、如前所述，培 完善的。同时，可以考虑按照统一性与灵活性相结合的原则， 训作为公务员的一种保障和激励功能没有得到应有的重视，公 通过建立地区津贴制度。允许地方在国家统一工资政策的指导 务员业务培训常常会被忽视，公务员的培训权利落不到实处。 下，根据本地经济发展状况、生活费用价格变动情况，以及当地 表现在：一是培训法规不健全。现行的公务员培训法规比较原 企业工资水平，自主决定调整地区津贴标准，中央政府通过转则，缺少相关配套政策、细则的落实，尤其对公务员接受培训的 移支付手段进行宏观调控。 权利没有具体、严格的规定，定期、及时培训公务员没有法制2健全公务员社会保障机制，完善公务员的各项保险制 化、规

20、范化、制度化。二是培训机构不健全。培训机构未能发 度。我国公务员养老保险制度改革，可以借鉴发达国家社会保 挥主管部门的职能作用，中央和地方人事部门在培训规划的制 障方面的经验，将公务员养老保险制度的内在规律与国情相结 定、政策研究、督促检查、质揖评估、工作协调等宏观管理中还 合，积极创新。一是实施国家基本养老保险和补充养老保险制 有许多不完善的地方。三是培训方式还不够灵活。培训方式 度。要将公务员养老保险与企业职工养老保险并轨，在待遇上 相对单凋、培训方法陈旧、培训形式单一，影响了公务员学习的 与企业职工一致，其差别通过补充养老保险来体现。二是建立 积极性和主动性。四是培训跟不上形势要求，缺少

21、对公务员全 国家公务员失业保险制度。虽然公务员的身份和职业依法受 面知识能力和实践技能的培ijil，对岗位需要的依法行政培训、 到保障，具有相对稳定性，但并不等同于身份的终身制，少量的 “电子政务”、计算机网络培训重视不够。培训内容多为一次性 公务员失业仍会存在。如对个别考核不合格或对违反职业道 的，没有将其作为项对公务员终身素质教育和连续开发的过 德和纪律的公务员进行辞退或开除处理，这些都是公务员失业 程。的对象。在公务员失业后，为解决因中断收入而面临的生活困另外，在公务员工资福利制度上，除国家政策性工资外，由 难，政府不仅要提供经济上援助，同时还要积极提供就业机会。 于地区差异，地方越权出

22、台的津、补贴项目较多，各项津、补贴 三是推动服务社会化。通过实行公务员养老保险，公务员缴纳 所占职工工资收入的比重越来越大，尤其在东南沿海经济发达 一定养老保险费，国家只需按照固定的比例为在职公务员缴纳 地区，出现了津、补贴超过基本工资的现象，国家通过工资政策 保险费，这样财政为此安排多少资金是确定的，便于公共财政 的调控力被削弱，严重影响了工资政策作为社会保障调节机制 预算安排，国家的责任也是有限的一o。公务员社会保障资金 的作用。还有，对公务员的权利救济、公务员的申诉控告制度 由社会保险事业机构集中统一管理和运作，可用于特定行业投 建设上没有法制化，对公务员控告处理的期限卜没有明确的规 资

23、，或参与基金运营，突出基金的升值。公务员原来享有的作 定，申诉控告制度形同虚设，公务员的权利保障难以落到实处。 为单位福利和服务的各种事务律由社会组织承担，将社会工 在职务保障方面，公务员的工作请求权没有明确和强制性的规 作者引到公务员的养老和其他事务中来，减少政府应承担的责定，工作权掌握在领导的手中，公务员缺少话语权。还有在公 任。务员的用人制度上仍存在不科学和不公正之处等等。3加强公务员培训制度建设，发挥培训的激励保障功能。 三、发达国家公务员保障机制对我国的启示一是尽快实现培训工作的制度化。发达国家在公务员培训方 从面分析可以看出，我国公务员制度同发达国家公务员 面的规定比较会面，除了有

24、总的规定，也有关于培训细节的规 制度存在着区别，但发达国家公务员在工资福利保障、社会保 定，有些体现在总法中，有些在专门的培训法中予以规定，有些万方数据238甘肃社会科学2008年第6期在补充细则中予以规定，形成了一个完整配套、便于操作的法 公务员制度发布许多行政命令。这些法规明确规定了公务员 规体系。我国公务员法对公务员的培训做了总体上的、原则 工资制度、福利制度、社会保障制度、培训制度等公务员管理的 的规定，但是如何实施、操作，需要进一步制度化、法制化。二 一系列内容，规定了公务员的地位、权力、责任和义务。公务员 是完善公务员培训网络。我国公务员培训施教机构大致同法 行使权力、执行公务都要

25、以法律为准绳，公务员如果违法，就要 国相仿，基本形成了以行政学院为主体、由国家行政学院、地方 受到司法制度的制裁。从我国的情况看，虽然已经颁布了公 行政学院及其他培训机构相结合的公务员培训网络，但由于我 务员法，但还必须制定各项单项法规及实施细则，以形成一套 国实行公务员制度较晚，应多借鉴发达国家的做法完善网络体 比较健全的法规体系，使公务员管理有法可依、执法有据。现 系。三是要健全培训的保障机制。把提高公务员队伍素质，当 阶段我国公务员社会保障制度的改革主要做到：一是统一零散 作国家发展战略任务来认识，运用法律手段、行政手段、经济手 的法律依据，出台完整的社会保障法规。二是规范实施公务员 段

26、，建立起符合我国国情的正规化、科学化的公务员培训制度。 社会保障管理机构，理顺各种关系。三是提高公务员社会保障 要进一步健全制度，把公务员的培训与升降、奖惩更紧密联系 储备基金的运行效率。四是积极稳妥地推进公务员社会保障 起来，完善配套政策，解除公务员接受培训的顾虑。公务员培 制度改革。五是变“国家保障”为“社会保障”。要根据社会、 训是为了更好地工作，应避免培训期间经济利益受到损失、职 城乡发展状况以及国际化趋势，动态完善我国公务员的社会保 位受到影响，充分调动公务员培训的积极性，变被动培训为主 障体系。动培训，保障公务员的培训权利不被剥夺。总体上说，我国的国情与发达国家不同，公务员政策也有

27、 4健全公务员权力救济机制，有效保障公务员的正当权 很大的差异，不能简单地照搬，如在薪酬政策的基本原则方面， 益。一是扩大公务员人事争议仲裁职能。我国现在对公务员 发达国家还坚持协商原则和法律保障原则，协商原则是指“政 权利保护的途径主要限于行政复议，救济的空间很小。已有的 府公务员的工资要同公务员工会组织进行谈判和协商，听取他 法规对公务员的救济仅限于行政处分等人事处理决定，大量权 们的意见，得到他们的赞同”【7 j。在某种意义上是由于我国和 益被损害的公务员从行政上和法律上都难以得到救济。所以， 西方公务员的根本宗旨不同所决定的，我国的公务员必须是全 在借鉴发达国家经验的基础上，设立保障公务员权利的专门机 心全意为人民服务的公务员。而“西方国家公务员队伍通过组 构，或者明确和强化这类职能，加强公务员权益保障，应该成为 织工会等已形成一个独立的、特殊的利益集团。他们为了自身 我国公务员制度改革的一个基本方向。二是建立独立的受理 利益，甚至成为要挟和对抗政治领袖的一支强大力量”【8。总 公务员申诉控告的专门机构。为保障公务员的合法权利，发达 之，我国公务员