行动纲领在中心镇规划的运用_以炭步中心镇行动纲领为例讲解

1、行动纲领在中心镇规划的运用以炭步中心镇行动纲领为例陈晓明岑慧摘要:本文以行动纲领规划在炭步中心镇的实践为例,探索与实践了中心镇行动纲领的特点、编制思路、编制内容等问题。一、前言2003年，广州市市委、市政府根据省委、省政府的要求启动广州中心镇建设 明确提出 今日中心镇，明日卫星城”的发展目标。目前广州市中心镇总体规划 大多已批准实施，为了提高中心镇规划的实施效果，需在法定总体规划基础上，探索 与实践促进近期建设的新手段与措施。炭步镇为广东省第二批中心镇，位于花都区西南 部,南粤珠江流域巴江河畔，镇 域总面积113.33平方公里,广州市花都区炭步镇总体规划（下简称 总规”已于 2005年开始实施

2、。为了提高炭步中心镇规划实施效果，我们尝试将行动纲领引入 中心镇近期建设规划，编制炭步中心镇近期行动纲领（下简称“炭步行动纲领”。二、炭步行动纲领的提出总规的实施虽大力促进了炭步中心镇的发展，但与广州其他中心镇相似，总规的 实施与中心镇的发展 存在种种冋题。（一社会经济发展速度不快2000 2006年,炭步工农业总产值年均增长11.9%,低于广州市（18.46% 与全市中心镇（14.47%的平均水平。中心镇策略的实施，对炭步中心镇发展带动作用 不明显，特别是重大项目的落户 并没有从根本上促进 炭步中心镇的产业发展，中心镇自身的招商引资缺乏 明确的指 引。（-城镇基础设施建设投入不足炭步规划城镇

3、建成区2003 2006年年均增长0.15平方公里,主要以工 业区的扩张为主，城镇基础设 施与公共服务设施建设基本停滞。且中心镇的城镇 维护建设资金不断减少，2006年只有96万元，并未充分 利用中心镇建设的扶持资 金。目前,总规的实施有力地控制了规划建成区的无 序发展，但在控制的基础上，终 极蓝图式的规划由于缺 乏有效的过程控制，导致中心镇基础设施建设缓慢，从而影 响了中心镇产业与人口的聚集。图1炭步近年经济发展情况（2002 2006ChinaAU rightsreserved.Publish ing House, hltp:?/wwwxtiki,nct 1994-2008Academic

4、 Journal ElectronicAll rights reserved. Publishing House. ki met 19942008Academic Journal Electronic图2炭步近年城镇维护建设资金投入情况（2002 2006年,单位:万元城镇规划Plan ning12小城镇建设小城镇建设（三规划实施过程中与土地利用总体规划矛盾突出 在总规的实施过程中，原来 从优化用地布局，提高土地利用集约程度出发，提出的全镇域农用地调整方 案在近 期难以实施，导致规划实施过程中两规矛盾突 出；中心镇近期建设缺乏与土地利用总 体规划充分衔 接的手段，近期开发建设的部分项目出现只符

5、合土地 利用总体规划或 总规的其中之一。（四城镇规划建设管理技术力量不足目前,全镇专职的城镇规划管理人员只有 4人，而且技术水平参差不齐，难以对 全镇的建设进行有效管 理。而且在城镇开发建设过程中，各部门由于缺乏有效 统 一工作,导致各自为政，项目策划与实施缺乏整体性 与计划性，开发建设项目推进缓 慢,与中心镇的现实发 展要求不符。总体来说，目前炭步处于城镇发展理念的调整期，要推进总规实施与城镇近期发 展，关键是如何与现实 发展需求相结合，将专业的城市规划翻译”成决策者、管 理者能够读懂、方便运用的行动纲领，统领中心镇的 城镇建设与管理。三、中心镇行动纲领的主要特点行动纲领（规划很早就出现在英

6、国的 城市规划体系中，主要是针对近期需要采 取建设或改造行动地区编制的行动纲领，目前在国内没有现成的规定与模式可遵循， 属于一种非法定规划的做法，往往作为促进近期 建设规划实施的重要手段。行动纲领本身具有的远近结合,理想与现实衔接；动态规划，开发与控制结合;上下结合,局部与整体协调；辅助决策,规划与实 施结合”的特点，比较符合中心镇在快速发展过程中对规划编制与实施的要求。其特 点主要体现在以下三个方面。（一面向政府、立足市场、面向实施 中心镇行动纲领站在政府立场，从现实 可行性的角度出发，以推动长远规划在近期的有效实施为根本目的，结合城镇近期发 展条件,分解目标,形成项目，提出统领政府近 期实

7、施规划的若干策略（行动。（二目标导向、手段落实、规划转化为行动 中心镇行动纲领在对上位规划目 标进行分解的基础上，结合地方政府在规划近期实施与发展过程中遇到的问题，建立近 期发展目标体系，通过“目标手段”的方法,使得目标导向行动，最终将规划转换成若干具体的行动。（三方案项目化、开发时序化、表达形象化 为了便于规划的实施，中心镇行 动纲领提出的方 案需要具体落实到项目，并对项目进行整体策划与开 发控制。同 时其成果表达形式要考虑镇级规划实施人 员的特点，做到项目空间布局具体、操 作要求明确、成果表达形象。四、炭步行动纲领思路规划结合炭步的实际情况与行动纲领的特点，根据炭步目前的发展阶段、水平与方

8、向，侧重于贴近炭步的实际情况，合理确定近期行动项目，以能够落 实用地、满足近期实际需要、推进中心镇发展”为项目设计原则,在行动纲领编制过程 中对行动项目的设置及实施要求留有调整空间，便于地方政府在实施过程中通过实 时反馈,动态地对项目过程进行调整ChinaAll rtM.hLs ncsrrvctL Publish nj; JI dim. hllpf wv/霽乂 tikkgAcadcm；cXiumaL |-.Lcctiiic图3炭步中心镇近期发展条件分析城镇规划Pla n ning 13小城镇建设基于两规协调的炭步近期（至2010年可开发建设用地分析根据行动原则与项目设置思路，首先是从现状发 展

9、情况、城镇总规实施情况评 价开始，总结目前城镇发 展过程中存在的问题及成因，结合炭步在区域交通条 件、政策、生态、重大项目带动等方面的优势，提出了 突破土地瓶颈、转变城 镇经营理念、筹集城镇建设资 金”的近期行动目标，形成了在土地利用、产业发 展、基础设施投入、城乡面貌改善等方面统一 的、面向实施的行动纲领。五、炭步行动纲领内容行动纲领根据行动目标，将近期行动目标分解为若干行动项目，通过将土地利 用总体规划与城镇总规的比对，确定近期 符合两规的可开发建设用地的总量，进- 步将行动项目落实到可开发建设用地 。并通过策划与测算，对项目开发建设成本 及收益进行概算，对目的开发建设时序予以 安排,以便

10、地方政府操作。（一 土地利用行动纲领在土地利用规划方面以突破土地瓶颈、促进两规协调实施为目标, 结合炭步实际，提出了若干提高土地利用 效率的行动纲领。1. 结合土地利用总体规划与城镇规划，核实目前可开发建设用地的位置与规 模。2. 制定可开发建设用地年度计划，逐步盘活存量土地，重点保证产业用地与基 础设施用地的供给。3. 指定专人或部门制定土地利用总体规划近期调整计划，将土地利用总体规划确定的分散建设用地集中起来使用。4. 对战略性用地实行土地储备控制制度，为未来地区功能提升和发展做好土地 资源和空间储备。5. 在土地利用管制上引入土地功能分区管制，明确各功能区定义、土地使用 性质兼容性等内容

11、，同时强化对土地开发强度控制，制定各类土地开发强度的最高 与最低值,避免过度开发及低水平开发。（二产业发展在产业发展上，行动纲领侧重于改变目前炭步招商引资的操作方式，采用筑巢引凤的方式，将可开发建设用地转换为一个个招商引资项目，并制定引资方向与项 目准入标准，便于招商 引资部门执行,推动产业发展。1.行动纲领提出要改变目前由经济发展总公司单 一部门进行招商引资与产业 开发的情况，成立跨部门招商引资与产业开发机构（公司，将规划、国土、经济 发展总公司、城镇开发公司统一纳入该机构，互相协助，在招商引资与产业发展过 程中,统一提供土地、ChinaAll rightsreserved.Publishi

12、ng House.http:/www. cn ki *net1994-2008Academic Journal ElectroniccChinaAll rights tcKn-cd.Publiiihiing Hcuv.Mt 河/www-cnlc j皑 1994200$AcwJtmk Journal Elctronk：炭步行动纲领技术路线城镇规划Pla n ning 14小城镇建设划、基础设施配套的信息与服务。2.通过扶持特色农业、盘活存量土地、推进房地产业的开发等措施，实现产巩固、二产转型、三产提高”的产业发展目标。3.结合现状与可建设用地的分布情况，将近期招商引资项目划分为农业项目3项、工业

13、开发项目16项与房地产项目21项,并对项目的改造资金、土地一级开发成本预算、土地开发强度控制与预期 收益等方面进行指引。（三基础设施建设考虑到目前镇一级政府缺乏3 5年的基础设施建设计划与项目储备，结合中 心镇经济实力与近期产业开发，行动纲领设计若干近期基础设施建设项 目,便于地 方政府的年度资金预算、项目融资与建设。1. 行动纲领根据联合国有关组织的 研究和建议，测算至2010年炭步基础设施 建设所需资金需应保持在同期 GDP的5%的水平上,并具体对每年所需资金 进行了 测算，按照年度计划落实到道路建设、市政基础设施建设与公共服务设施建设等 项目上,合计20项。2. 在基础设施建设资金的筹集

14、与利 用上，行动纲领建议需积极进行投融资 改革, 采用多种方式广泛吸引社会资本参与经营性基础设施的建设，采取联合建设,有偿 使用的策略。（四城乡面貌改善考虑到目前炭步经济实力有限，难以开展大面积的旧城改造与农村改造，为了 迅速改变中心镇的面貌，行动纲领PuhHdii吗 hltpi/A*wurrcnki. oct 12008Academic JoumaC Electronic reserved.China All right*建议炭步近期城乡协调发展的重点应放图6基于城镇总规的近期（至2010年可开发建设用地土地利用规划图炭步中心镇近期农村整治项目一览表村名整治项目资金来源备注村容村貌整治道路整

15、治绿化环境整治公共服务设施改善市政公用 设施改善重点整治项目合计（万元文岗村资金（万元35164.443.56150214.5专项资金、镇政府步云村 资金（万元 25.6234.44.445.5223.98297.55专项资金、镇政府 实施年份20082008200820082008-1010序号项目名称整治地段长度（米整治内容备注1南北街路环境整治1560不含规划设计费2园华路环境整治460不含规 划设计费3炭中路环境整治1400不含规划设计费经费概算 实施时间117200934.520081402009表1近期城乡整治项目指引（示例炭步中心镇近期旧镇区整治项目一览表对道路两侧的现状建筑物

16、进行整饰,重要的地段绿化景观与重要节点环境进 行 改造。4合计3420291.5城镇规划Pla n ning 15小城镇建设在整治改变城乡面貌上。1. 开展重点地区整治工作。推进中心镇重点地区特别是门户地区的环境整治 工作,通过投入较少的资金，迅速改变中心镇面貌，整治内容涵盖了拆除违章建筑、 改造供水、供气、供电、排水设施,铺装人行道板、道路路面改造、安装路 灯，住宅楼楼体粉刷、屋顶平改坡”等方面。2. 开展中心村的环境整治工作。根据文明示范村 的要求,开展农村村容村貌 整治、道路整治、绿化环境整治、公共服务设施改善、市政公用设施改善、 重点项目整治等。（五项目汇总与分项指引为了便于炭步镇执行

17、行动纲领，行动纲领采取图 表结合的形式，将项目具体落实 到图纸上。同时根据地 方政府决策与部门工作特点，将行动图纸分为项目汇 总图 纸与部门分项图纸两种类型。项目汇总图纸主要 是针对镇级决策者，辅助领导决 策；而部门分项图纸主 要是将行动项目按照类型与部门分类，明确每个项目 的具体要求，便于部门领导向决策者解释项目以及管理人员在项目实施过程中落实具体要求，实现不同层次与部门在统一平台上工作的目标。六、结语总体来说，从行动纲领在炭步中心镇的实践情况来看,其编制理念、特点与编制办法虽然还有待完善，但作为新的非法定规划类型，中心镇行动纲领的实践是对现 有中心镇规划的补充与改进，提高了中心镇近 期建设规划的可实施性与灵活性，具有 一定现实意义，需要通过不断实践予以完善。参考文献：1. 王红.引入行动规划改进规划实施效果.城市规划.2005/42. 林晓英.一种新视角下的规划转型以宝山区实施区 域总体规划行动纲领的制定为例规划师.2007/73. 陈晓明岑慧.关于