关于德国、瑞典、法国基层自治体制的考察报告

1、关于德国、瑞典、法国基层自治体制的考察 报告这次赴欧考察，德国、瑞典、法国的有关专家学者给我 们介绍了从中央到地方，到基层大量关于立法、行政、司法 等方面的信息。在听取介绍和实地考察过程中，由于国内所 从事工作的原因，我们对上述三个国家基层治理体制格外关 注。它们规模各异的市镇建制，形式多样的市镇自治组织体 制，较为明确的权力职责，有保障的经费，以及令人瞩目的 发展新动向，都给我们留下了深刻印象。一、规模各异的市镇建制。如同欧美其它发达国家一样，德国、瑞典、法国在中央 级、省级的各种权力配置及其运行已十分老道，并为世人所 知。值得注意的是，上述三国在中央、省层面保持一套完善 而又相互制衡的公共

2、权力体系的同时，在基层还保持了规模 多样的建制市镇。德国是一个联邦制国家。国家政权分为三级：联邦级、州级和地方级。在德国，1,120万居民的巴伐利亚州有 2,056 个市镇，250万居民的布莱登伯格州有1,700个市镇，600万居民的汉森州有426个市镇，46万居民的撒克斯尼亚州有 968个市镇，760万居民的莱登撒克逊州有1,031个市镇，而350万居民的柏林本身也是一个市镇。在我们到访的北莱 茵-威斯特州共有 396个市镇，其规模也是各异，其中有 30个人口超过10万人，最大的是科伦市，人口达 100万， 小的市镇人口只有几千。瑞典既是一个君主立宪的国家，也是一个单一制的地方 分权型的国家

3、。国家政权分为三级：中央级、省级、市镇级。 在瑞典，全国总人口只有近 900万，但市镇建制却有290个， 平均每个市镇有居民 30,900人，大的像首都斯德哥尔摩人 口达761,000人，小的市镇只有 2,600人。历史上瑞典的市 镇更多，从1862年地方自治改革后，市镇不断合并，到1952 年市镇数量已由早期的 2,500多个减少至1,100个，到1974 年再减少至278个，今天全国市镇数量稳定在290个。法国是一个单一制的中央集权型国家。国家政权分为： 中央级、大区级、省级、城市联合体级、市镇级。在法国， 市镇建制早在1884年就正式确立了。目前市镇数量已达36,000多个，据说比原欧盟

4、 15国市镇数量的总和还要多。 有2万个市镇的人口不足 2千。由于许多市镇人口太少，法 国中央政府曾在20世纪70年代通过一项法案，允许市镇之 间进行合并，但推行的结果，大约只有500市镇之间愿意相互合并，更多的市镇不愿意合并。二、市镇自治的组织体制三个国家的市镇均实行自治体制，但由于历史等多方面 的原因，在体现和实现自治的组织建设上，三个国家之间甚至一国内部又有不少差别在德国，乡镇是德国最基层的地方自治单位。它不是州 政府的下属行政单位，而是组成县的自治团体。德国基本法 规定，在州、县和乡中必须设立经普遍、直接、自由、平等 和秘密选举产生的机构代表人民。这种代表机构在乡一级可 由乡民大会代替

5、之。由于多种原因，德国各州的乡镇自治体 制有所不同。从组织建设的角度来看，大体上有四种类型的 乡镇自治组织体制：一是北部德国的乡镇议会体制。这种体 制的主要特征是：选民直接选举乡镇议会；乡镇议会选举议 会的各个工作委员会，选举乡镇长，选举或任命乡镇总监； 乡镇长只是议会主席和乡镇礼仪上的代表。乡镇总监是行政 首长，具体行政事务由乡镇总监负责。这种组织体制类似于 欧美许多国家的市镇经理制。二是德国南部的乡镇议会体 制。这种体制的主要特征是：乡镇议会和乡镇长都是由选民 直接选举产生；乡镇议会选举议会的各个工作委员会，控制 一些乡镇事务；选民选出的乡镇长是乡镇议会的当然主席， 同时又是行政机构的首脑

6、。乡镇长领导乡镇议会，乡镇议会 通过的决定由以乡镇长为首脑的行政机构负责执行。三是莱 茵河流域的乡镇长制。这种体制的主要特征是：选民直接选 举乡镇议会；乡镇议会选举议会的各个工作委员会，选举乡 镇长；乡镇长既是乡镇议会的主席，又是乡镇行政的首脑， 既领导乡镇议会，又领导乡镇行政机构。四是市自治机关体 制。这种体制的主要体制是：选民选举乡镇议会；由议会选 举议会的各个工作委员会，选举乡镇长并监督行政工作；乡 镇长只是乡镇行政事务的首脑，并不是乡镇议会的领导人， 只负责乡镇行政事务，不领导和主持乡镇议会。至于基层自 治体的日常运作，由于德国是一个联邦制国家，全国没有统 一规定，据我们访问的北莱因一

7、威斯特州内政部的介绍， 该州是每5年选举一次市镇议会的议员，各市镇议会议员的 规模在20 - 45人之间，市镇议会一般每月开会一次，或每 年至少召开10次会议。市镇议会的准备工作绝大多数要由 市镇长负责，市镇长还有几个助理， 大城市的市长还有 2-3 个副市长。市镇议员绝大多数都是荣誉性的，工作很累、很 辛苦，所以，他们现在讨论像波恩这样的大城市，市议会的 议员能否实行专职。在法国，市镇是最基层的自治体，它由市镇议会和市镇 政府组成。市镇议会任期 6年，由选民普选产生，议员人数 根据居民人数而定，由 9名至69名不等。市镇议会每年至 少举行4次例会，应共和国专员、市镇长或三分之一市镇议 员的请

8、求，可以召开临时会议。市镇长由市镇议会选举产生， 是市镇的行政首长，但一旦选出市镇长又不对议会负责，在 其任职期间市镇议会无权罢免。根据规模大小，市镇可以设 置市镇助理，负责市镇长交办的事务。市镇助理由市镇长提 名，议会通过，任职期间如不称职，市镇长有权向市镇议会 提出将其罢免。市镇长、市镇长助理与议会市镇议会议员任 期相同。市镇长具有双重身份：既是中央在地方的代表，又 代表基层市镇议会执行机关。市镇长主要受中央政府和共和 国专员的监督，总统有权将其罢免，中央政府内政部有权停 止其职务3个月，设在大区和省的共和国专员拥有停止其职务1个月的权力。与德国、法国比较而言，瑞典市镇自治的组织类型要简

9、单些。全国290个市镇政权基本上都实行的是议会-行政合 一的组织体制。全国每一个市镇都有一个由31 - 101名议员组成的议会，选民每四年选举一次市镇议会。我们访问了人 口有182,000名，在瑞典号称第四大城市的乌浦索拉市，该 市议会领导人说，市议会是乌浦索拉的最高决策机构，其81名议员是由选举方式选出，与国会、省议会选举同时举行。 现在81名议员分别来自社会民主党、现代党、左派党、自 由党、绿党、教民主党和中央党。由15人组成的乌浦索拉市市政委员会，就是乌浦索拉市的政府。它负责全市的发 展、财经和管理工作。市议会内设了14个专门委员会，并在市政委员会下面也设定了14个办公室，以便与议会专门

10、委员会相对应。这 14个委员会分别是：青少年、教育与就 业、区街服务委员会；发展与规划委员会；房地产委员会； 娱乐与生命委员会；街道和交通委员会；文化事务委员会；环保与健康、证照许可委员会；成年人残疾事务委员会；救 助服务委员会；老龄市民委员会；卫生委员会；治安委员会; 乌浦索拉市直接服务委员会；乌浦索拉市关怀与教育委员 会。瑞典的市镇议会每年至少召开10次会议。所提出的动议将首先由各专门委员会进行讨论，然后再提交市政委员会 讨论，然后再交市镇议会进行表决，市镇行政管理部门或公 司的工作人员执行议会通过的政治决议。市镇议会开会时对 公众和新闻媒体开放。据有关专家介绍，德国、瑞典、法国基层自治的

11、组织体 制在欧洲是很有代表性的。奥地利、瑞士、荷兰、比利时、 甚至匈牙利、俄罗斯都有与德国相似的组织制度；北欧许多 国家像挪威、芬兰、丹麦的基层自治组织与瑞典的情况大体 相似；法国的经验和做法对意大利、西班牙、葡萄牙等南欧 国家以及法国在亚非前殖民地都有很大影响。三、市镇的主要职责与我国乡镇等基层政权组织不仅要负责管理本行政区 域经济、教育、科学、文化、卫生、体育和城乡建设事业， 而且还要负责本行政区域的财政、民政、公安、民族事务、 司法行政、计划生育等行政工作有所不同，德国、瑞典、法 国三个国家市镇的职能比较单纯，自治的权限主要体现在地 方性的社会管理和公共服务领域。在德国，虽然联邦基本法第

12、28条专门规定：“必须保 证各乡在法律范围内拥有独立负责地处理地方性事务的权 限。”但由于联邦基本法只规定了地方自治的原则，没有具 体的规定，具体的规定只能依赖于各州的宪法和有关法律作 出了。这样制度安排的结果是，一方面，各州的法律规定为 市镇行使自治职权，提供了一个具体的依据，同时，又由于 各州立法不同，从而也使市镇实际享有的自治权力有所不 同。在我们访问的北莱茵威斯特州，该州法律规定市镇 政府主要在一些公共事务管理领域承担职责，进行活动，像 中、小学的学校管理、幼儿园、废水收集、青少年帮助、男 女平等、住房补贴等。在瑞典，由于省政府的权力主要体现在提供医疗和牙医 服务上，因此，大量的社会管

13、理、公共服务工作就落到了市 镇政府的头上。据了解，全国一多半的公务人员是在市镇工 作，而市镇这个层次也承担了大部分的社会事务。据介绍， 瑞典的市镇政府普遍承担以下事务：学前教育、小学教育、 中学教育、老龄人的照料、残疾人的照料、社会服务，另外 还担负市镇规划、房屋建造、市镇道路与公园管理、救援服 务、垃圾和废弃物的收集与处理、水的供应及污水处理、体 育与娱乐、图书馆与文化设施的建设、管理。1982年3月，法国权力下放法案实施后，中央政府 调整了对地方的领导体制，并根据该方案规定了各级地方政 府的职权。其中，市镇议会的职权是：选举市长和市长助理;讨论和表决市镇预算并监督执行；决定市镇公共工程及实

14、施 方式；建立公益公共设施；管理市镇公共机构；批准市镇长 签订的合同；讨论和征收不动产，接受遗产；制定市镇公务 员章程；负责社会福利和公共救援。目前，市镇的预算已在 法国大区、省、市镇等地方行政总开支中占去了三分之二， 而市镇工作人员，则占地方行政公职的90% 4月30日，我们专门赴位于奥尔良市西南7公里的圣希莱-圣美满镇考察。该镇提供的材料对我们理解法国市镇的职权很有帮助， 现将有关资料摘抄如下：圣希莱圣美满镇有人口2407人，镇议会有18名议员，镇政府有1名镇长、5名副镇长，共有 22名工作人员。他们从事的公务是：1人是政府的秘书长；1人主管财务；1人负责财务执行；1人负责学校、社会上的

15、庆典工作；2人负责户籍、城市规划、选举、镇长秘书处以 及接待事务；1人负责田园守护；5人在技术部工作；4人在 学校食堂工作，负责每天准备 160份餐食；3人在幼儿园工 作；3人在托儿所在半工。镇政府既代表国家对公民办理某些行政手续，又自主行 使地方职权。镇长提醒我们说，在镇政府的地方职权中有两 项尤为重要：一是城镇规划，政府通过规划来实现领土整治， 维持农业经营，保护自然景观，把握城镇发展；二是提供涉 及居民日常生活的公共服务，如饮用水、市镇警察、幼儿园、小学校等。此外，镇政府还根据自身的能力情况，在社会救济、支持经济发展、发展体育文化、支持社团等方面发挥补充作用。必须指出的是，不管是联邦制的

16、德国，还是单一的瑞典 和法国都它们都强调：市镇行使自治权力必须接受上级政府 的监督。在德国，市镇在地方事务领域行使职权时，必须遵 守欧盟法律、联邦法律和州法律， 接受州政府的监督。否则， 州政府就会到法院控告市镇政府。对于州政府委托或转移动 事务，市镇政府不得拒绝，但市镇政府如认为州政府侵犯了 市镇政府的权力，可以依法到宪法法院控告，以寻求公道。 在法国，中央政府更是通过行政监督、财政监督和技术监督 等三条途径。对市镇政府进行监督。根据介绍，法国每年都有“不听 话”的市镇议会被中央政府或中央政府的代表解散的消息在 报纸上公布。四、保障市镇自治的经费要自治，履行职责的经费从那里来？有关专家不断地

17、告 诉我们，市镇政府当年要做的每一项事情都有经费保障，每 个市镇都有经当地议会审议通过的预算。在德国，市镇财政收入的有以下几条途径：一是联邦财 政补贴。每年联邦政府向州政府分配一批资金，州政府再将 其中的一部分给市镇政府；二是市镇政府与州政府分享税 收。各市镇分享的数量因纳税人的多少而不同，总体上，纳税人交纳到州政府各种税款的15%要回到纳税人所在的市镇，被市镇政府分享；三是市镇自行征收的税。各州的法律 规定，市镇可以向市民征税像消费税、娱乐税、饮料税、养 狗税、第二居所税、狩猎税，等等。对于市镇的征税，市民 不能进行诉讼，当然，市镇征税的底线，是不能让当地居民 破产。四是借债；五是出租房屋、

18、土地等收入；六是社会捐 款。在瑞典，市镇财政收入，主要来自居民的纳税、市镇经 营性收入和中央政府的财政转移支付。瑞典地方政府联合会 从市镇政府财政支出的角度，给我们提供的数据也很能说明 问题：市镇政府的支出，65%靠居民的纳税，20%靠市镇政府 出租土地、房屋等经营性活动得来的收入，15%考中央政府的财政转移支付。这次考察，我们对瑞典居民交纳的税也了 解了一些情况，使我们认识到瑞典的高工资、高福利是与其 高税收紧密相连的。在瑞典，每个市镇政府向有工作，有经 济收入的人，平均征收的收入税是 20,80%;省政府向有工作， 有经济收入的人，平均征收到收入税是 10,71%。这样平均一 个人的收入中

19、有31,51%的部分成了税，交给了两级政府。此 外，高收入者除了要向市镇、省政府交纳收入税外，还要向 中央政府交纳收入税。具体比例是：0 308,800克朗，税率 是 0%; 308,801 克朗458,900 克朗，税率是 20% 458,901克朗以上，税率是 25%当然，在中央政府的税收中，个人所得税收入是小部分的，仅占3%中央税收收入主要靠 xx , 健康保险，营业税，能源税，财产税。在法国，市镇的财政收入如下：一是与省政府分享以下 四种税：非建筑土地税、建筑土地税、居住税、营业税，市 镇政府得大头；二是国家财政转移支付；三是借贷收入。在 实地考察的圣希莱-圣美满镇，财务部门给我们提供

20、了该镇 20XX年收入预算，为我们进一步认识市镇的经费提供了感性 材料。一个只有 2407人的市镇，却有着 300多万欧元的预 算，经费相当充足，是可以办很多事情的。现摘抄如下：收入名称金额国家拨款和补贴 811,000欧元借贷693,885欧元日常管理收入655,000欧元运转费用转帐277,950欧元服务收入258,700欧元设施补贴106,000欧元以前赢余105,180.26 欧元其它收入71,400欧元xx退税60,703.81 欧元设施地方税30,000欧元固定资产折旧29,972.89欧元特别收入14,803.81 欧元土地出售6,500欧元总计3,121,095.77 欧元五、

21、令人瞩目的发展新动向在考察中，我们发现，随着经济全球化、欧洲一体化进 程度加快，上述三个国家的基层自治体制也在积极适应新形 势发展的要求，呈现出新的发展动向，归纳起来，以下三个 方面值得关注：一是市镇联合与合作已成为趋势。在德国，联邦基本法 鼓励市镇之间的联合与合作，并规定，联合的市镇也应按照 法律并在法律赋予它们的职能限度内拥有自治的权力。不 过，在市镇的联合与合作上，法国和瑞典已走出了更成熟的 路子。法国用发展城市联合体的办法，来解决单个市镇无力解 决或解决起来不经济的问题。城市联合体，是由早期的市镇 工会演变而来，起初是市镇之间就某一个和几个问题进行合 作，经费由合作的市镇交纳，后来合作

22、的范围和领域越来越 宽，合作市镇不再直接交纳，而由市镇联合体征税来解决经 费。在我们访问的奥尔良市镇联合体和圣德尼市镇联合体， 前者有22个市镇组成，后者有 6个组成，它们分别有自己 的议会，有自己的年度预算，有为数不少的工作人员。每年 都直接征收一定数量的税。现在，各个加入市镇联合体的成 员，都把垃圾收集与处理、水的净化、道路建设与维护、绿地保护等事权移交给了联合体。从20XX年6月起，圣德尼市镇联合体成员还将就业、土地整治与规划等事权交给联合 体行使。在法国中央政府积极推选权力下放的背景下，市镇 自己又愿意把权力交给市镇联合体去行使，这是十分有意思 的现象。对此，圣德尼市市长解释说，保留市

23、镇非常重要， 但现在的市镇治理越来越复杂，市镇的负担也越来越重，一 些小的市镇没有实力去谈发展，办教育、办基础设施。市镇 联合体的产生，既保留了市镇这个基础，又把有关事权收集 起来，解决了市镇想办而办不到的问题。在瑞典，全国地方政府联合会把全国290个市镇政府组织起来，发展地方自治，推动合作，提供服务，提高市镇政 府的效率和质量，走出了自己的联合与合作之路。到20XX年，全国地方联合会与全国省政府联合会合并组成一个共同 的联合会，进一步推动地区发展、 民主自治和社区建设。p；二是公共服务的市场化、社会化。即在公共服务领域 引入市场机制，形成一种新的供给公共服务的制度安排。比 较普遍的做法是实行合同出租，就是说在不扩大政府规模、 不增加公共财政支出的情况下，政府按照投标者的竞争和履 约行为，将原先垄断的公共产品生产权和提供权向私营公 司、非赢