基于失地农民权益保护的农地产权制度改革(1)

1、基于失地农民权益保护的农地产权制度改革摘要随着国民经济发展和城市化进程的加快，越来越 多的农业用地转为城市建设用地，由此衍生了大量的失地农 民。然而，受现行农地产权制度缺陷的影响，农民在失地过 程中权益严重受损。因此，必须改革农地产权制度，为保护 失地农民权益提供有效的内部激励和外部约束。关键词农地产权制度；失地农民；权益随着我国工业化、城镇化进程的加快，以土地为主的生 产要素被重新优化配置，大量农村土地转为非农建设用地， 大批农民失去了原本赖以生存和就业的土地，成为新时期出 现的一个特殊群体失地农民。由于失地农民文化程度普 遍偏低、劳动技能单一、拿到的安置补偿费少、又享受不到 城镇养老、医疗

2、等社会保障，使他们成为游离于城乡社会之 间的边缘群体，成为种田无地、上班无岗、低保无份、创业 无钱的“四无”游民。诚然，失地农民之所以被边缘化，原 因很多，但现行农地产权制度存在的种种缺陷是失地农民边 缘化的深层制度根源。一、农地产权制度的缺陷产权主体模糊尽管我国现行法律规定，农村土地归农民集体所有。但 是，现行法律对“集体所有”模糊的规定导致在现行农地产 权制度下，“谁”真正拥有土地并不明晰。首先，“集体所 有”是个人所有权基础上的共有 ？还是“集体组织”或“集 体组织法人”所有，农民集体与农民个人到底是怎样一种利 益关系？个体农民在集体中应当享有什么权利 ？诸多问题，法 律都未作明确规定，

3、使得集体与农民在权益关系上往往很模 糊，形成“人人有权，人人无权”的局面，这种集体所有制 下的农村土地也成了一种公共品。其次，法律虽然规定土地 为农民集体所有，但“集体”实际上被界定为乡、村和村民 小组三级，到底农地属于哪一级集体，现行法律规定较为含 糊。最后，家庭承包责任制后，原先政社合一的乡政府的经 济管理职能完全剥离，成了纯粹的一级行政机关；而过去的 村级集体组织一一生产大队也已解体，新的主要承担经济管 理职能的村级集体组织尚未普遍建立；至于村民小组，并不 具有独立的法人资格，这就使农村土地的产权主体带有明显 的虚拟性，“农民集体”只是一个看不见、摸不着的抽象法 律概念。因此，农民集体所

4、有实质上是一种产权主体缺失的 土地所有制。所有权权能残缺土地管理法规定，任何单位和个人不得侵占、买卖 或以其他形式非法转让土地；任何单位和个人进行建设，需 要使用土地的必须依法申请使用国有土地，依法申请使用的 国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集 体所有的土地。这就意味着，一切组织和个人的非农建设用 地，都不能直接从农地所有者手中获得，一切农地所有者都 不能直接把自己所有的土地转让给用地者，而只能先由政府 将土地征为国有。然后出让给用地者。同时，国家垄断了土 地一级市场，对农村集体土地先征后让，虽然也给予土地所 有者一定的征地补偿，但数额远远低于土地市场交易价格。 这实质是国家凭

5、借公共权力对农地产权主体的土地处置权 的剥夺，从而使农村土地的集体所有权权能残缺。承包经营权不完善我国农村土地权属关系中，农民拥有的土地承包经营权 是从属于土地集体所有权的，而土地集体所有权事实上又从 属于国家行政权利。这样，农民的土地承包经营权就完全取 决于政府的意愿，处于不稳定之中。首先，承包期限不稳定 由于农民的土地承包权是以人均形式取得的，所以人口的增 减变化成为了地方政府变更农户承包地的当然理由。据调 查，大约30%已经和农民签订 30年土地使用合同的地方政 府非法调整或占用农民生产用地。其次，承包经营权权能不 确定。农民的土地承包经营权是通过签订承包合同，由双方 约定取得的，这就使

6、土地的承包权具有一定的约定性和不确 定性。而且，某些地方政府强制农民改变土地用途，农民对 承包土地的经营项目无权自主选择，不能追求自身利益的最 大化。最后，承包经营权结构不完整。我国的土地承包经营 权主要表现为耕种权、部分收益权和极少量的处分权，是一 种残缺的权利，导致农户在面临侵权时缺乏自我保护的手段 和能力，也缺乏声张正义的权利基础。土地转让权缺失我国土地转让分为所有权转让和使用权转让两种形式。 农地所有权的流向是从农民集体转移到国家。在这种所有权 流动过程中，土地的供给方是农村集体，需求方是国家，两 者的市场地位和谈判能力严重不对称。政府处于绝对垄断地 位，农村集体则完全如同局外人，无权

7、就土地转让事项直接 与用地方谈判，处于接受最后通牒的被动地位，因而土地征 用价格普遍较低，致使农民利益严重受损。农地使用权的流 转主要发生在农户之间或村集体与村外经济组织之间，并且 是一种“地下”状态。在这种使用权流动过程中，由于农民 个人拥有的信息不充分，土地交易数量小，市场规则不完善 等原因，一般不能形成体现农地供求关系的均衡价格，从而 损害出让土地农民的利益。而农村集体组织一般不具备作为 全体农户经济利益代表的经济组织基础，因而也无法通过其 决策行为来影响农地流转市场，这也会导致土地转让价格过 低，损害农户权益。土地收益权残缺土地收益主要包括农地产出收益和土地产权转让收益。20XX年，全

8、国取消了农业税，农地产出的分配格局开始向农 民倾斜，但由于农资价格不稳定、成本上涨、农业经济效益 低下，农地收益风险仍很大。同时，农村许多配套改革尚未 启动、乡镇政府机构庞大、村民自治缺乏民主、农村教育和 公共设施经费自筹等一系列问题尚未解决，导致乡村两级组 织乱摊派、乱收费现象严重，农民负担反弹、利益受损仍在 所难免。在土地产权转让中，国家单方面规定征地标准，并 且规定国家征地的受偿主体是集体经济组织，而不是承包经 营农户。在这样的制度安排下，国家低价征用土地后高价出 售，剩下的又被乡村干部截留一大块，失地农民得到的收益 仅占土地收益的 5 %10%。他们根本无权参与征地补偿费 标准和补偿费

9、分割比例的谈判，无法分享农地非农化带来的 土地增值收益，其土地收益直接受到集体性侵害。二、模糊产权制度下失地农民权益受损产权主体模糊导致政府越权处分土地由于农地产权主体界定不清，政府当仁不让地承担起产 权主体的责任，行使起农民代理人的职能，按照自己的意愿 处分土地，形成一种虽然不是出于农民本意，但事实上存在 的农民和政府之间的委托一代理关系。然而，政府官员不是 传统理论所假定的公正无私的“道德人”，而是追求自身利 益最大化的理性“经济人”，在追求地位、权力、金钱和职 位的过程中，其行为并不必然最大限度地追求社会利益。在 土地征用净租金巨大且递增的驱动下，政府凭借行政权力侵 犯农民土地权益。而作

10、为农民和国家双重“代理人”身份的 村级组织，其行为往往陷于机会主义的窠臼，难以有效保护 农民利益。农民仅仅是名义上的土地所有者，并不能与政府就 土地征用讨价还价，有效对抗政府侵权，无法保护自身的土 地权益。土地集体所有使农民缺乏维权动力一方面，土地集体所有使农民平等地拥有对集体土地“人人有份”的成员权，能够保证农民失去土地之后通过村 内剩余土地的调整重新获取土地。因而，即便农民感到土地 征用中权益受到侵害，也会随着土地的重新调整、产权侵害 的分摊而失去进一步维权的动力。另一方面，土地集体所有 意味着单个农民的维权行动很难阻止社区其他成员对其维 权成果的分享，尤其在这种维权行动能否取得成功还存在

11、很 大疑问的情况下，维权行动更容易产生“搭便车”现象。在 这种情况下，很难形成农民维权的激励机制，面对限制性低 价甚至无偿征占农地，无人出面进行干预和制约，必然导致 土地权益受损。承包经营权不完善使农民权益流失土地被征用后，失地农民获得的征地补偿标准是以征收 土地的原用途为参照进行的。但农民所拥有的土地承包经营 权使其只能在承包地上按照承包合同约定的用途种植各种 农作物，不得用于非农建设，因此，农民也理所当然地接受 征用农地所给予的原用途补偿费，补偿标准偏低。而土地集 体所有权经济实现依存于户籍制度的村籍福利，也随着失地 农民失业、户籍转为非农户籍而丧失掉。尤其是在经济发达 地区，失地农民不仅

12、失去了土地承包经营权，更失去了村籍 所决定的集体优先就业、养老、医疗保障等福利。土地发展权受限使农民无法分享土地增值收益农地所有权权能的残缺使农民的土地承包权和转让权 被严格限定在农业用途范围之内，农民无权随意改变土地的 农业用途。这种制度安排客观上使得现有法律仅仅只能保障 农民使用农地时的权利，当农地一旦通过土地征用转变为非 农建设用地时，现行法律对农户承包经营权的确认和保护就 会全部嘎然而止。而农地转为非农建设用地后，是按照土地 城市用途的市场价格在二级土地流通市场上流转，引起农地 价值增长。然而，目前的土地补偿标准既未考虑土地的间接 使用价值、非生产性收益，也未考虑土地对农民的就业、社

13、会保障及土地非农化后的增值因素，即未包含农地发展权的 收益，其结果是将农民和集体拒之于土地增值收益之外。三、保护失地农民权益，完善农地产权制度的路径选择 保障农民集体的农地产权主体地位从法律上明确并保障农村的土地归农民集体所有。明确 农村土地所有权主体是农村集体经济组织，赋予农村集体经 济组织以法定权利和民事权利，使之依法成为农村土地集体 所有权主体。农民集体拥有农村土地的全部产权，包括土地 的占有权、使用权、收益权、处分权和转让权。修正现行法 律中关于农地所有权主体模糊的规定，明确将土地所有权界 定到村级集体经济组织。在没有村级集体经济组织的社区界 定为行政村，而在由行政村行使土地承包权的前

14、提下，农户 承包的土地区域范围应与之相对应。任何个人、组织和单位 不得侵犯农民的土地产权。城镇建设和工业化要占用农民土 地的，要征得农民的同意，给予充分的经济补偿，并且要妥 善安置失地农民的就业和生活，保障农民的合法权益。政府 的责任是明确界定和严格保护土地产权，不能代替农民行使 土地产权。给予农民长期稳定的土地使用权从法律上明确并保障，在坚持农民集体拥有土地终极所 有权的前提下，允许单个农户永久地使用承包土地。土地使 用权的确立不再由集体通过分配的准行政方式进行，而是通 过基于市场原则的合同方式进行，并将转让、处分、抵押、 继承等农地产权束中一些无归属的权能与使用权合并，由土 地使用者掌握，

15、同时使制度安排长期化。如果农户获得了有 法律保障的土地永久承包使用权，就有可能克服农业经营中 的短期行为，增加农业长期投资，促进农业经济持续稳定增 长。另外，国家还应制定和颁布土地承包权的标准合同，实 施规范化的承包合同管理。合同内容应包括土地承包权限范 围、承包期限、合约双方的权利义务、对违约的处罚等。健全土地收益分配制度首先，要严格区分公益性用地和经营性用地，并以立法 形式明确界定“公共利益”的范围，杜绝以“公共利益”的 名义侵吞农地转为非农用地的行为。其次，要提高征地补偿 标准，完善征地补偿机制。补偿标准的确定要遵循市场原则， 考虑土地的生产性收益和非生产性收益，以体现农地的市场 价值；

16、补偿方案不能由行政机关单方面作出，应由政府和农 民双方平等协商确定；征地方案及补偿标准要与被征地农民 见面，实行邙日光操作”；土地补偿收益主要归农民所有， 各级政府不得层层截留。第三，规范征地程序。在现有土地 征用程序的基础上，建立土地征用目的审查制度，强化征地 公告、征地补偿安置方案公告及征地补偿登记制度，增加工 作透明度。健全土地征用过程的社会监督机制，通过建立公 众参与、公开查询、举行听证及举报等制度，加强社会对征 地过程的监督，确保被征地农民的知情权、参与权和监督权。 同时，要建立土地纠纷仲裁机制，明确申诉的程序和专门的 仲裁机构，确保农民的申诉权，将土地征用纳入规范化、法 制化的轨道

17、。第四，要妥善安置失地农民。有条件的可以逐 步将失地农民纳入社会保障体系，确保农民不因失去土地而生活无着落。建立完善的土地流转制度主要是建立和完善土地产权交易和使用权转让市场。在 产权交易市场方面，主要是规范政府的征地行为，确保农户 的合法权益。在使用权转让市场方面，主要是杜绝黑市交易， 建立阳光市场，保护交易双方的合法权益。但不论是哪类交 易市场，土地交易的主体可以是原始出让人和原始受让人， 也可以是再转让人和再受让人。交易的方式可以是转包、托 管、入股，也可以是土地合作社等。土地使用权转让的价格 应当由土地市场的供求状况确定，不得人为设定。对用于经 营性项目的土地，应当允许原土地所有者和承

18、包者以土地作 为资产参与开发和入股经营，以取得土地增值带来的收益； 也可用土地增值收益建立土地基金，对失地农民实行最低生 活保障制度。政府应当规范土地交易市场规则，组建流转服 务机构，提供土地经营价值评估、法律文书、公证等公共服 务，促进土地规范有序流转，从而有利于农民权衡转让农地 的利弊，防止出现非理性土地流转，有效保护农民利益。完善地方政府征地激励约束机制为了规范政府的征地行为，尽量减少政府的“寻租”激 励，有必要改革现行的相关制度安排，完善政府的激励约束 机制。首先，改革政府官员考核制度。现行的政绩考核体系 客观上形成了一种对地方政府滥用和泛化土地征用权的激 励，必须进一步深化改革，建立健全新的地方政府官员评价 指标体系，将农地保护、土地资源利用效率、经济可持续发 展和维护农民权益作为考核领导干部政绩的重要方面，避免 片面追求短期政绩、搞形象工程而过度征用和滥用耕地，有 效减少以牺牲农地换取地方经济增长