行政执法案卷评查制度研究一

1、行政执法案卷评查制度研究 （一 ） 摘要： 行政执法案卷评查， 是我国推行依法行政中需要解决的重要问题。 从各地方进行的实 践来看， 行政执法案卷评查制度虽然已经取得了巨大进展， 但还存在许多问题， 我们应该认 识到行政执法案卷评查制度的重要性，进一步完善、健全该制度。关键词：行政执法 ;案卷评查 ;行政执法责任制 监督机制是否完善，直接影响和制约着行政法治的进程。1国务院 2004 年出台的全面推进依法行政实施纲要 规定 : “健全行政执法案卷评查制度。 行政机关应当建立有关行政处罚、 行政许可、 行政强制等行政执法的案卷。 对公民、 法人和其他组织的有关监督检查记录、证 据材料、执法文书应

2、当立卷归档。 ” 2这 一规定，在制度层面上明确了应建立健全行政执法 案卷评查制度， 以此进一步理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为。关 于行政执法案卷评查制度的具体内容， 纲要 不可能做出明确规定， 理论界也较少探讨 3， 但是实务界在不断探索， 本文主要结合过去一段时间里各省、 自治区和直辖市行政执法案卷 评查制度的具体实践来阐述一下作者对行政执法案卷评查制度的理解。一、行政执法案卷评查制度的概念 在我国行政法学界， 极少有人提到行政执法案卷评查制度。 学界同仁讲得更多的是行政案卷 制度，即行政案卷排他制度。一般认为，行政案卷是指对行政程序本身的记载以及行政行为所根据的一切

3、文献,具有程序性、唯一性、封闭性、客观性、整体性、相关性和多样性的特点。4 所谓行政案卷（排他）制度 ,是指在行政程序中 ,行政主体在做出行政行为前通过调查、鉴定、举行听证等形式取得 的和相对人提供的用以证明待证事实的各种记录、 陈述意见、 鉴定结论、证人证言、物证等 证据 ,以及程序中做出、收到的各种法律文书按照一定的顺序组成案卷,行政主体的行政行为只能以该案卷为依据作出 ,卷外证据不能作为行政行为根据的一项程序制度。5 根据这一制度，作为行政机关定案的证据只能是在案卷中已经记载的并经过当事人口头或者书面质辩的 证据，凡未经记载和质辩的证据一律不得作为定案的根据。 美国联邦行政程序法 第 5

4、56（ ） 款规定 : “证言的记录、 物证连同裁决程序中的提出的全部文书和申请书,构成按照本编第 557节规定做出裁决的惟一的案卷。当事人交纳法定费用后，有权取得副本。 ”第 557 节所规定 的正式裁决决定，只能根据案卷做出。 6 与学界对行政案卷排他制度的界定不同， 本文认为， 行政执法案卷评查是指上级人民政府对 下级人民政府， 上级行政执法部门对下级行政执法部门， 行政执法部门对所属执法机构， 对 其依据法律、 法规、 规章的规定做出行政处罚、 行政审批、 行政许可、 行政强制、 行政裁决、 行政征收征用、行政赔偿、行政补偿等决定以及在行政执法活动中制作和收集的有关立案、 调查取证、

5、告知听证、审查决定、送达执行等法律文书和材料，经整理归档而形成的行政执 法案卷进行审查、评议并实施监督的活动。由此看来， 虽然都是涉及到案卷的制度， 但行政执法案卷评查制度并不是行政案卷制度。 行 政案卷制度和行政执法案卷评查制度既有区别又有联系。就二者的联系来看， 二者和行政诉讼中的案卷移交制度一起， 共同作为更广义的行政案卷制 度的组成部分。 同时，二者的制度目的， 都是为了防止公权力的肆意和滥用，维护行政相对 人的合法权益，促进依法行政，建设法治政府。就二者的区别来看， 行政案卷排他性制度是行政案卷评查制度的前提和基础。 行政案卷排他 性制度是行政行为的实施制度， 其更多的和行政复议、

6、行政诉讼制度密切联系。 而行政案卷 评查制度是行政行为的监督制度的重要组成部分， 其更多的和评议考核制度、 公务员的奖惩 制度相联系。 国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见（国办发 2005 37 号）文件也将案卷的质量情况作为评议考核的主要内容。二、行政执法案卷评查制度的意义行政执法案卷评查制度，在执行落实纲要 ，加强行政执法体制改革，规范和监督行政执 法行为，建立和完善行政执法评议考核机制， 落实行政执法责任制， 提高地方执法人员素质， 培养依法行政观念，发现纠正违法行为等方面具有重大意义。具体来讲： 第一， 有利于促进合法行政， 树立正当程序的观念。 行政执法案卷制度通过定期或者

7、不定期 抽查不同行政执法部门的行政执法案卷， 实现了对行政执法个案执法质量的监督和评估， 能 够有力地深化行政执法的程序观念7 ，通过程序正义 8 实现实质正义，其制度的关键价值在于能够提高行政机关的行政执法质量和行政执法人员执法水平， 使其深刻明确行政执法行 为的方式、步骤，促使行政主体进行自我评价、激励或鞭策，有利于内部监督和制约 9 ， 保证行政行为的严肃性、稳定性，防止行政机关朝令夕改，反复无常，损害相对人的权益 10，进一步缓解法制机构行政复议和法院行政诉讼的压力，树立良好的政府形象。第二， 有利于促进合理行政， 贯彻比例原则。 行政执法案卷评查制度的推行必然要求建立行 政执法行为的

8、评价标准，而行政执法行为的评价标准有利于 “相同案件相同处理，不同案件 不同处理 ”，通过对行政执法案件适用尺度的分析， 进一步细化、 梳理行政执法自由裁量权， 贯彻行政执法自我约束原理，促进行政执法先例制度的建设。 11 尽管从目前各地的实践来 看，合理行政作为行政执法案卷评查制度的目标尚需一定时间， 但我们相信在不远的将来实 践中一定会将行政执法合理性纳入行政执法案卷评查制度。第三，有利于促进行政公开，深化行政相对人对行政执法的理解，加强廉政建设。目前，各 地方比较一致的看法是将行政执法案卷评查结果向相关行政主管部门公开、 向群众公开、 向 媒体公开。 阳光是最好的防腐剂， 行政执法的案卷

9、评查向社会公开有利于进一步贯彻行政公 开原则。诚如美国前司法部长克拉科所言： “如果一个政府真正的是民有、民治、民享的政 府的话， 人民必须能够详细知道政府的活动。 没有任何东西比秘密更能损害民主， 公众没有 了解情况， 所谓自治， 所谓公民最大限度参与国家事务只是一句空话。 如果我们不知道我们 怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢？ ”12 第四，有利于建立科学的行政执法评价标准和科学奖励机制， 完善评议考核制度和公务员的 选拔、培训和晋升机制。 纲要第 23 条明确规定： “要建立公开、公平、公正的评议考核 制和执法过错或者错案责任追究制， 评议考核应当听取公众的意见。 要积极探索行政执法绩

10、 效评估和奖惩办法。 ”行政执法案卷评查制度能够通过客观的行政执法评价标准评价行政执 法机关及其行政执法人员的执法行为， 并通过行政执法案卷评查结果档案制度的建设， 同公 务员的选拔、培训和晋升等制度有机的结合起来，形成整体互动的良性循环机制。第五， 有利于在一定程度上规制行政执法不作为。 通过统计数字， 各个执法部门是否存在不 作为的情况， 可以一目了然。 比如， 北京市法制办将全市所有的执法部门的行政执法情况按 年度加以统计， 如果某个执法部门在一段较长的时间里没有行政执法案卷上报进行评查， 那 么这一执法部门就可以初步被认定为行政执法不作为， 如其答辩陈述意见不被采纳后， 市法 制办就可

11、以认定执法部门具有行政不作为的行为。北京市 11 年的实践证明，年度统计行政 执法行为数量的做法对规制行政执法不作为具有较强的威慑力。三、各地方开展行政执法案卷评查制度的实践情况 （一）各地方开展行政执法案卷评查制度的基本方法 各地方开展行政执法案卷评查制度已经有了一段时间，最长的达到了 10 多年，积累了相当 多的实践经验。这其中，北京市、辽宁省、贵州省、陕西省、江西省等省、自治区、直辖市 的经验最突出，具有很强的借鉴意义和推广价值。1北京市的经验 在全国各地开展的行政执法案卷评查实践中， 北京市法制办的经验最具有代表性， 可以概括 为“一种精神，一个前提，三个保障，十步工作法 ”。（1）一

12、种精神，即高度的政治责任感和求真务实的作风。（2）一个前提，即把行政执法案卷评查制度列入到依法行政和提高执法能力水平，正确贯 彻行政执法法律、法规和规章， 保障公民、法人和其他组织的合法权益，落实行政执法责任 制当中。（3）三个保障。一是北京市关于行政执法协调工作的若干规定。二是北京市行政处罚案卷评查办法 、北京市关于规范行政处罚自由裁量权的若干规定 、北京市行政执法责任 追究办法 以及每年的具体通知和工作方案。 三是行政处罚案卷标准和文书格式标准。 这就 为行政执法案卷评查制度提供了保障，基本明确了评查主体、范围、方式与时间、内容、标 准等。（4）十步工作法。第一，明确案卷评查的内容和标准。

13、第二，提前两个月发布评查工作方 案。第三， 遴选案件评查员。 从各执法部门遴选， 经过考试、 培训上岗， 实行回避制。 第四， 将全部的行政执法案卷统一编号，实行定量随机调卷。第五，封闭集中评查。第六，向行政 执法单位反馈初步评查结果。第七，听取被评查机构的陈述和申辨。第八，制作、发布评查 通报和分析报告，并向有关部门、媒体公开，引入社会监督机制，接受社会监督。第九，将 评查结果纳入各区、县政府及各部门领导班子的考核，奖励和表彰先进机构和个人。第十， 总结评查工作，完善制度、文书等方面的建设工作。2辽宁省的经验 辽宁省的经验可以归纳为五个注重。 13 第一，注重案卷评查与梳理行政执法依据结合。

14、第 二，注重案卷评查与推行行政执法责任制结合。 第三， 注重案卷评查与细化行政自由裁量权 的具体实践相结合。 第四， 注重案卷评查与贯彻相关法律实施相结合， 特别是与贯彻法律的 新情况、新问题相结合。第五，注重案卷评查与行政执法监督的其他活动相结合。 3其他地方的经验 贵州省的特色方法，开展 “五评 ”，即评最佳案卷、最佳法律文书、办案能手、最佳法制员、 最差案卷。此外，江西省实行 “三个结合 ”把握评查， “三个结合 ”主要包括案卷评查与执法责 任制相结合、 执法部门自评与政府法制机构组织评查和抽查相结合、 规范案卷与提高行政执 法水平相结合。 14 （二）各地方开展行政执法案卷评查制度坚持

15、的原则、标准和基本程序 1行政执法案卷评查的原则 北京市行政处罚案卷评查办法规定了行政处罚案卷评查制度的七个基本原则，即公平、 公开、 效率原则；实体程序和案卷规范相结合原则；纠正违法和激励先进相结合原则；坚持纠正违法与预防违反相结合原则； 实体规范和程序规范相结合原则； 评查结果与落实执法责 任相结合原则；层级监督和内部监督相结合原则。 我们认为，这些原则不限于行政处罚案件，可以适用到全部行政执法行为当中。 2行政执法案卷评查标准的内容 实践中，辽宁省行政执法案卷立卷标准 （试行）规定了行政执法案卷评查的各种标准， 其 主要包括： 基本标准、 一般标准和立卷归档标准。 所谓基本标准是指反应行政执法案卷合法 性的基本要素， 包括主体、事实、适用法律依据和程序等方面。所谓一般标准是指在行政执 法活动中， 反映各种法律文书的制作和使用规范的一般要求。 在一般标准中， 辽宁省根据情 况分为行政处罚一般程序文书标准、 行政处罚简易程序文书标准和行政许可文书标准。 而所 谓立卷归档标准主要指的是案卷管理方面的程式和规范。在行政处罚案件中，关于评查内容，北京市抓两点：一查合法性鲜题，主要涉及主体资格、 违法事实及证据、 适用法律问题和行政处罚程序等方面的问题。 二查规范性问题， 包括各种 文书、记录等文件方面存在的问题