农户融资供给的制度变迁及体系优化

1、农户融资供给的制度变迁及体系优化 内容摘要：农户融资供给随着农村金融体制的改革而逐步深化，目前，正规农村金融机构农户融资供给的制度形式是小额贷款。优化农户融资供给体系的总体构想是构建“以小额信贷为基础，以政策性金融为保障，以商业性金融为支撑，以良好农村金融生态环境为支持”的新型农村金融体系。具体而言，就是通过整合小额信贷资源来充分发挥小额信贷的基础作用；通过拓宽政策性金融支持范围来充分发挥政策性金融的保障作用；通过改善现有农村金融机构的支农功能来发挥商业性金融的支撑作用；通过着力改善农村地区金融生态环境来发挥良好金融生态环境的支持作用。 关键词：农户融资 小额贷款 体系优化 农户融资供给制度变

2、迁 我国农户融资来源主要是正规农村金融机构（农业银行、信用社、邮政储蓄银行、村镇银行等）和民间借贷。本文分析正规农村金融机构的农户融资供给安排。 （一）农业银行农户融资供给制度变迁 亚洲金融危机后，各国有商业银行进行了以业务流程为核心的重组，收缩县级及县级以下机构，据统计，从1998-2002年初，四大国有商业银行共撤并311万个县级及县级以下机构。根据中国银行业协会发布的2011年度中国银行业社会责任报告，截至2011年末，银行业金融机构各项贷款余额54.8万亿元，其中农户贷款余额3.1万亿元，仅占5.6%。由于工行、中行、建行股份制改造上市后主要面向城市和企业，本文着重分析农业银行的农户贷

3、款。 自1979年以来，我国农业银行农户融资制度大致经历了四个阶段： 第一阶段：农业银行的重建及与农户融资关系的建立（1979年）。1979年3月，中国农业银行正式恢复建立。1980年初，农业银行首次提出对承包到户的农民发放贷款，开始对单个农户家庭进行融资。 第二阶段：农业银行的专业化改造及农村信贷体制的建立（1980-1993年）。1980年8月，农业银行实行专业化与企业化改造，可以根据国家宏观信贷政策，自主决策信贷数量、对象、结构与期限。在农村信贷管理体制上，形成了“统一计划、分级管理、存贷挂钩、差额包干”的农村信贷管理办法。1986年，农业银行开始承办扶贫贴息贷款政策性业务。 第三阶段：

4、农业银行的商业化改革及农户融资的淡出（1994-2006年）。1993年12月，国务院颁布关于金融体制改革的决定，明确提出要把农业银行办成真正的国有商业银行，农业银行走上了商业化的改革道路。1997年中央金融工作会议确定“各国有商业银行收缩县（及县以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略后，农业银行逐步精简或撤销了业务量小、长期亏损的县（市）支行及营业网点，与工商银行、中国银行、建设银行展开城市信贷业务的竞争，农户融资制度的供给出现了明显的短缺。 第四阶段：农业银行的“三农”金融事业部改革及农户融资的重新提出（2007年至今）。2007年以来农业银行把服务“三农”重新提上日程

5、，探索大型商业银行服务“三农”的模式与路径，致力于开拓“三农”和县域“蓝海”市场，以“三农”金融事业部为组织保障，以惠农卡为载体，开始了服务农户融资的新起点。截至2010年末，农行“三农”贷款在全行占比提升到30.4%，惠农卡发卡总量6186万张，惠及2.4亿农民，农户小额贷款余额973亿元，为573万农户提供资金支持，一定程度上缓解了农户贷款难问题。 （二）农村信用社农户融资制度变迁 农村信用合作社是经中国人民银行批准设立、由社员入股组成、实行民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构，是目前我国农户金融供给的主力军。截至2011年9月，全国农村信用社农户贷款2.4万亿元，占银行业农

6、户贷款余额的77.4%（新华网，2011）。2001年，国家以农村信用社为载体，专门针对农户制定了小额信用信贷政策农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见，自此农户有了正式的融资供给制度，在此基础上，2012年7月，银监会制定了农户贷款管理办法（征求意见稿）。 （三）邮政储蓄银行农户融资制度变迁 2007年邮政储蓄银行成立以前，邮政储蓄只办理储蓄业务而不发放农户贷款，成为农村资金净流出的重要渠道。目前，邮政储蓄银行推出的农户贷款业务是农户小额贷款，包括农户联保贷款和农户保证贷款两种形式。其中，农户联保贷款是指三到五名农户组成一个联保小组，不再需要其他担保，每个农户的最高贷款额暂为5万元。农户保证

7、贷款是指农户只需有两位有固定职业和稳定收入的人做其贷款担保人，每个农户的最高贷款额暂为5万元。截至2010年年底，邮政储蓄银行小额贷款业务已覆盖全国所有地市、县及主要的乡镇，拥有储蓄网点3.6万个，汇兑网点4.5万个，其中在农村地区分布有近60%的储蓄网点和近70%的汇兑网点。从业务开办至2010年底，邮储银行在县及县以下农村地区累计发放贷款1500多亿元，占全部小额贷款累计发放金额的70%（何学松，2012）。 （四）新型农村金融机构农户融资制度变迁 为解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，2006年中国银监会推出了在农村地区增设村镇银行、贷款公司和农村资金

8、互助社的金融改革。截至2011年末，全国已组建村镇银行726家，累计向37.7万户农户发放贷款889亿元，农户贷款余额435.5亿元（史纪良，2012）；小额贷款公司4282家，贷款余额3915亿元（王培伟，2012）；农村资金互助社50家。新型农村金融机构农户贷款的主要形式为小额贷款。 农户融资供给体系优化的总体构想 我国农村金融体制的改革是自上而下的强制性制度变迁，这与我国农村经济体制自下而上的诱致性制度变迁路径背道而驰。内生于农村金融中的诱致性的制度变迁是农村金融组织诞生壮大的重要制度之源，政府自上而下的强制性制度变迁的结果是农村金融市场融资制度供给严重不足，农村融资制度缺乏效率，农户的

9、融资利益和需求被严重忽视。不过，新一轮的农村金融改革中，政府逐步重视诱致性制度变迁的重要性，允许产业资本和民间资本到农村地区新设银行，开放农村金融市场。新的改革思路能够为创新农村金融组织，构建以小额信贷为基础，进而满足广大农户融资需求的新农村金融体系框架提供政策背景，这是本文研究的主要目的。 新制度经济学制度变迁理论与农户融资制度供给的现实，决定了小额贷款应当成为农户融资金融体系的基础。但小额贷款与银行商业化经营原则不相吻合，小额贷款特别时小额信用贷款运行中存在着天然的低效率，且农户与银行之间存在严重的信息不对称，导致该金融产品存在较高的交易成本，因此发挥小额贷款的基础作用，一方面要借鉴国外小

10、额信贷的微观运行机制，降低交易成本，另一方面要创新农村小额信贷机构，提高小额信贷量的支持作用，同时，政府的保障作用不容忽视，应充分发挥政策性金融的保障作用、财政税收的激励作用以及农村物权、土地流转的支持作用，构建起农村地区良好的金融生态环境。鉴于当前存在农村信用社农村地区金融服务的垄断地位，处于竞争和效率角度考虑，适当发挥商业性金融的支农作用，有利于培育有竞争性的农村金融市场，提高整个农村金融体系的运行效率。 基于以上考虑，本文认为，当前我国农村金融体系存在优化的空间，应当建立起“以小额信贷为基础，以政策性金融为保障，以商业性金融为支撑，以良好农村金融生态环境为支持”的农村金融供给体系。 农户

11、融资供给体系优化的对策 （一）整合小额信贷资源，充分发挥小额信贷的基础作用 完善的小额信贷体系应该包括：生产资金互助合作社、金融机构小额信贷业务（主要包括农村信用社、农业银行、邮政储蓄银行、新型农村金融机构）、小额贷款公司以及扶贫小额信贷（赵德旺，2012）。其中，生产资金互助合作社主要服务合作社内的农户，金融机构小额信贷业务、小额贷款公司主要服务非合作社内农户和农业大户，扶贫小额信贷主要服务贫困农户。 1.构建生产资金互助合作社。大力发展农民专业合作社是今后发展农业生产的重要形式。依托农民专业合作社，发展“生产资金+资金合作”的生产资金互助合作社，在生产合作的同时加强资金合作，一方面促进农业

12、生产，一方面扶持真正的互助合作金融，进行资金互助，有效解决农户生产经营中的资金难题。与银行业金融机构相比，生产资金互助合作社具有以下优势：一是服务对象直接定位为农户。银行业金融机构服务对象主要是农村中小企业、农业产业化龙头企业、农村资金需求量大的个体生产经营户，而生产资金互助社服务对象就是社内农户。二是管理成本低。与银行业金融机构外生于农村经济不同，生产资金互助社内生于农村经济，借贷信息对称，交易成本低。三是机制灵活，手续简便。与农村信用社相比，生产资金互助社是建立在合作制原则之上的农民自己的农村互助合作金融组织。现在的农村信用社，没有入社自愿、退社自由的机制，没有一人一票的决策机制和法人治理

13、结构，没有盈余返还的分配办法，实质上是一个官办的商业金融机构。而生产资金互助社完全符合“进退自由、一人一票、盈余返还”的原则，更受农户欢迎，更具市场生命力。 2.积极促进小额贷款公司健康发展。小额贷款公司作为农村金融组织，能够发挥小额信贷作用，满足农户“小额、分散”资金需求特点，解决农户融资难题。一是坚持农村金融机构的市场定位。中国人民银行和中国银监会出台的关于小额贷款公司试点的指导意见规定，小额贷款公司应坚持“小额、分散”的原则，面向农户和微型企业提供信贷服务，“三农”贷款的比例不低于70%。但在实际运营中，小额贷款公司贷款结构大多达不到这个比例，多用于满足城市居民和非农小企业小额信贷需求，

14、脱离了农村金融组织属性，甚至有的小额贷款公司直接设立在地级市内，如河南省信阳市万家灯火小额贷款公司。因此，促进小额贷款公司健康发展，首要任务在于还原小额贷款公司是农村金融组织的本质，服务对象限定于“三农”，且“三农贷款”比例不得低于规定的70%。地方政府和监管部门在批准设立小额贷款公司时，要坚持其农村金融本质，要求其设立在县及以下区域，同时出台相关监管措施保证贷款结构达到要求（廖翔翔等，2012）。二是政府出台扶持措施。对小额贷款公司发放的“三农贷款”给予一定比例的税收返还，对于扶持“三农”效果好的公司给予奖励，用市场引导的方式鼓励小额贷款公司明确市场定位，坚持服务三农的方向。三是开辟后续资金

15、来源渠道。鼓励小额贷款公司从其他银行业金融机构融资，吸收社会捐赠资金和扶贫资金，鼓励股东扩大投资，以进一步增强小额贷款公司资金实力，提高其服务三农的能力。 3.在农村的国有大银行设立专门为“三农”服务的小额信贷专营机构或建立农村发展专项基金。鼓励在农村设有分支机构的国有大银行设立小额信贷专营机构，明确其支农服务方向，可以进一步弥补现有小额信贷支持力度弱的问题，最大限度满足农户融资需求。为防止资金脱离三农，要规定专营机构涉农小额贷款余额不得低于总贷款余额的一定比例。 4.完善扶贫贴息小额贷款制度，满足贫困农户资金需求。小额信贷扶贫是面向贫困农户的政府扶贫贷款项目，是解决贫困农户贷款难的重要手段。

16、一是要改革信贷扶贫机制。发展壮大小额信贷机构，以小额信贷扶贫。二是引导小额扶贫贷款坚持商业化、可持续性经营的方向，减少行政干预。坚持市场化的利率定价模式，有效覆盖风险和成本。三是将贷款贴息转为贷款担保。以财政贴息资金为基础，以地方政府、金融机构支持为辅助，在扶贫开发重点县（市）建立小额农贷担保基金，用于贫困农户贷款担保和贷款风险损失补偿。 （二）拓宽政策性金融支持范围，充分发挥政策性金融的保障作用 1.拓宽政策性金融内涵。我国农业发展银行进行了多次的调整与改革，但其政策性的作用还主要体现在粮、棉、油流通企业的支持和补贴方面，对于政策性银行应从事的农业开发和农村基础设施建设信贷业务尚未开展，难以

17、体现农发行作为农业政策性银行的地位。农业发展银行应着力发展农业开发和农村基础设施建设贷款，改善农村地区生产经营条件，为农户的生产和生活提供良好的环境。 2.拓宽政策性金融服务范围。与美国等其他国家不同，我国只有一个农业政策性银行。农业发展银行不仅要从事粮棉油收购贷款，还要从事农村基础设施建设贷款。目前，农村土地承包已经从30年不变进一步明确为长久不变，随着土地流转制度的推行，土地承包经营权的价值逐步体现，农业发展银行可以开展土地承包经营权抵押长期贷款，为农户生产提供长期资金支持。 （三）改善现有农村金融机构的支农功能，发挥商业性金融的支撑作用 1.加快农业银行“三农事业部”的改革。农业银行作为

18、一家发轫于农村的大型商业银行，服务三农是义不容辞的责任。在国家统筹城乡发展的大背景下，“三农”和县域都面临着巨大的发展机遇，蕴藏着巨量的金融需求。积极抢占“三农” 和县域金融市场是农业银行建立独特竞争优势的必然要求。农业银行应紧紧围绕增强农业发展支撑能力、促进农民多渠道就业、新农村建设、小城镇发展等任务，制定专门服务方案，提供针对性的金融服务，不断加大“三农”信贷投放，确保“三农”和县域的新增贷款占其新增存款的比例持续保持在50%以上。推进内部体制机制改革，尽快在农业银行县级机构设立“三农事业部”，保障有专门的组织、机构、人员、资源，专注于服务“三农”，进一步提升精细化管理水平，形成完整的、单

19、独的“三农”信贷政策制度体系，简化业务流程，提高服务效率。 2.农村信用社改革发展方向社区银行。目前，对农村信用社的改革有很多争论。有些官员和学者指出，农村信用社应该组建省级银行模式，建立起“大型区域银行+分支行”的经营模式，有些主张设立农村商业银行，然后做大做强。本文认为，目前大型银行和区域性银行市场相对饱和，农村信用社如果组建大型银行，现有的经营管理能力无法与成熟的大型银行竞争，必将面临较为突出的市场竞争压力。目前，农村中小企业和农户的融资问题较为突出，急需小银行的支持。基于此，笔者认为，农村信用社的改革方向应该是立足小型银行，专职于服务地方经济和农村经济，既不要重组为大型区域银行，也不要

20、立足于做大做强，要借鉴美国社区银行模式，鼓励农信社成为服务所属农村地区的社区银行。 3.规范和扶持村镇银行发展。一是废除对民间资本入股村镇银行的比例限制。为鼓励民间资本积极设立村镇银行，应放宽村镇银行中法人银行最低出资比例的限制，允许非银行民间资本发起设立或控股村镇银行。二是村镇银行设立区域限定在乡镇及以下地区。现有的村镇银行大多设立在县及县以上城市，脱离了新型农村金融机构服务三农的轨道。因此，设立村镇银行时，监管当局要限定其在乡镇及以下地区。三是村镇银行应办成单一制银行。如果村镇银行建立总分制银行体系，随着资本和地域的扩大，就不会热衷于支农，也不会热衷于小额贷款。四是政府扶持。首先是在法律中

21、明确规定村镇银行可以享受的税收优惠政策。其次是政府积极推动服务村镇银行的设立。政府在村镇银行设立初期直接参与，能起到示范引导和鼓舞投资者信心的作用。当前，政府在村镇银行的设立上并没有提供有效的服务，仅是提供一些原则性与方向性的指导意见，不利于村镇银行的设立与发展。五是明确支农义务。本文建议，单笔流出农村的贷款达到一定比例、同一非农贷款人贷款达到一定比例、非农贷款总量达到一定比例的需要报告监管部门备案，监管部门以此作为评价村镇银行的依据。监管部门应制定出详细的评估标准和相应的奖惩机制，资金流出农村过多的机构要受到处罚，甚至勒令退出农村金融市场。六是完善融资机制。当前，村镇银行资金实力不足，制约着

22、其支农能力。应建立起大型商业银行与村镇银行之间的融资机制，一方面可以解决村镇银行资金不足问题，另一方面可以为大型银行参与农村金融服务与开辟新的信贷业务提供平台。 （四）改善农村地区金融生态环境，发挥良好金融生态环境支持作用 1.完善和发展农村信用担保体系。一是加快农村征信体系建设。进一步扩大个人信用信息基础数据库在农村地区的信息征信和使用范围，改善借贷双方信息不对称的状况。二是发展农村信用担保体系。按照政府扶持、多方参与、市场运作的原则，组建和发展政策性、商业性和互助性等多元化的贷款担保机构和担保组织。鼓励和引导社会资金参股、做大做强政府主导组建的政策性农村信用担保机构。大力推动农户联保、互保、保证等担保方式，提高农户贷款覆盖面。三是加强农村诚信宣传和诚信建设。积极推进“信用户”、“信用村”、“信用乡”建设。各级政府应在保护银行债权方面营造有利环境，严厉打击逃废债行为，提高失信成本，营造良好的信用环境。 2.增强服务功能，改善农村金融生态的社会环境。一是加快农村土地流转体制改革。依法完善农村土地管理制度，由县级以上人民政府核发农村土地承包经营权证，做好土地确权、登记、颁证工作，规范流转行为。搭建流转平台，在县域建立土地流转有形市场，培育土地专业合作社、土地交易市场，加强土地流转中介服务。建立土地流转