动态治理框架下新加坡领导人才培训模式及启示

1、动态治理框架下新加坡领导人才培训模式及启示 动态治理框架下新加坡领导人才培训模式及启示 摘要：新加坡的领导人才培训模式是其动态治理框架的一个有机组成局部。目前新加坡领导人才的培训模式的主要特点是：培训目标全面化：既提高领导能力，也塑造价值观；培训内容制度化：既尊重个人需求，也满足组织要求；培训机构多元化：既发挥公共效劳学院的主阵地作用，也让其他培训机构参与；培训方式多样化：既有课堂教学，也有考察、讨论、挂职等。这些经验和做法对提高我国党政领导干部教育培训科学化水平具有有益启示。最重要的启示就是，教育培训应该围绕提高领导干部的公共治理能力、增进我国公共治理水平和绩效来开展，特别要重视增进领导干部

2、的动态治理能力，以适应日新月异的国内外形势的开展需要。 关键词：新加坡；领导人才；培训 中图分类号：D73/77文献标识码：A文章编号：1008-716803-0107-06 新加坡的公共治理之有效为世界所公认。新加坡公共治理的高效与其精英治国的理念密切相关。当然，公共治理仅靠少数精英是不够的，还需要一支高素质的公务员队伍。公务员队伍素质的提升离不开科学的培训模式。目前，国内学术界对新加坡公务员培训模式的研究成果主要以介绍性的为多，从学术角度研究的较少。本文的新意有二：一是拟从领导人才培训而非泛泛的公务员培训角度来研究新加坡的公共治理人才培训；二是拟将其领导人才培训模式置于动态治理框架下进行分

3、析。因为，其领导人才培训模式不是孤立的，而是其以动态治理为特征的公共治理框架的一个有机组成局部。不充分研究动态治理这个大框架、大系统，就难以真正深入理解新加坡领导人才培训模式的由来、开展及趋向。 一、动态治理框架及其关键要素 新加坡政府的治理既有行政效率又有政策创新，这已为权威机构所肯定和认可。例如，在2006年世界银行?治理是重要的?的报告中，新加坡被列为全球治理十佳之一【1】。那么，新加坡政府的治理模式有何特点？有学者将其概括为“动态治理。在他们的研究中，“治理这个术语指的是选择路径、政策、制度及最终结构，它们共同提供促进和阻碍经济开展和社会福利互动的鼓励和约束。动态治理指的是这些选择路径

4、、政策、制度和结构如何适应快速变化的不确定环境，使它们在实现社会的长期理想目标时始终保持相关性和有效性【2】。 要实现动态治理，必须破除两大障碍，一是不能迅速、及时认识到环境变化，另一个是不能进行保持有效性所必需的制度调整。这就意味着，实现动态治理需要具备两大功能。一个是文化功能，因为它的作用相当于一个过滤器，感知和解释在未来可能很重要的开展状况。第二个功能指能够识别当前问题、学习他人经验和开发政策以有效应对变革的能力【2】。与此相适应，动态治理系统框架的要素包括：根底：制度文化，如共享的价值、理念、制度和风俗；能力：包括前瞻思考、反复思考和动态思考三大动态能力，这三大动态能力引发适应性政策；

5、杠杆：动态治理能力的开发有两个杠杆，即有能力的人和灵活的过程；外部环境：外部环境通过未来不确定性和外部实践影响治理系统。在这个框架中，最重要的是三大动态能力，即前瞻思考、反复思考和动态思考能力。 前瞻思考指识别环境中的未来开展趋势，理解其对社会经济目标的重要性，及识别社会利用新机遇和处理潜在威胁的战略投资和选择的能力。前瞻思考的目的在于获得一种远见，促使制度评估当前战略和政策、新目标的风险并定义新政策建议以及未来做好准备。这种思考的时间顺序是从未来倒回现在，从外到内地看待外部环境中的不确定性如何影响理想结果和目标的实现【2】。新加坡的成功很大程度上得益于其前瞻思考能力。20世纪60年代早期，阿

6、尔伯特温斯敏博士针对新加坡经济开展规划向政府建议，推行工业化，集中力量吸引知名跨国公司来投资设厂。这不仅解决了新加坡的就业问题，而且完成了工业化。20世纪90年代，新加坡又推出了一系列“2000和“21的规划工程，其中包括军队2000、信息技术2000、图书馆2000、新加坡21、人力资源21、旅游21等。进入21世纪后，由时任副总理李显龙领衔的经济检讨委员会，集中数百个企业家、专业人员和公务员参与，在2003年发布了题为“新挑战、新目标的报告，提出了新加坡的愿景：“知名的全球城市，人才、企业与创新的中心和“亚洲最开放的国际大都市，最适宜生活、工作的地方。 反复思考指面对现有战略、政策及规划的

7、绩效的现实情况，并对其进行重新设计已取得更好的质量和结果的能力。思考的时间框架是从现状到未来，由内到外地分析如何将现有政策和规划的绩效与理想的意图和结果进行比拟。它指利用实际数据、信息、策略及反应揭示影响绩效的问题，并超越特定政策或规划的遗留产物以寻求改良绩效的方法【2】。20世纪90年代，新加坡公共图书馆的飞跃就是反复思考的一个典型案例。当时，图书馆的设备老化，读者呈下降趋势。1991年，政府委派了一个由非图书馆馆员组成的图书馆2000委员会来重新审视公共图书馆的作用和开展。委员会提出了图书馆的新愿景提高居民的学习能力，新概念具有生活风格的图书馆，新设施图书馆靠近购物中心的公众，新过程自我借

8、阅，他处归还，加快新书的可获得性，改良顾客效劳，培养馆员的新技能。结果，图书馆的访问者和借书量成倍增加。 换位思考指的是这样一种能力：跨越传统界限和边界，汲取他人的经验和思想为自己所用，从而试验和制度化创新型政策或规划。这远非吸纳或模仿可能在其他地方生效的规那么和实践。通过学习他人，可以获得深刻的见解并使其适应国家的文化和历史背景的独特需求。换位思考是一种将新思想和创新引入社会的动态治理能力。换位思考的时间框架和视角是从现在到未来，从外到内【2】。善于换位思考是新加坡治理的一个重要特征。据李光耀估计，新加坡实施的治理思想中有70%是学习别处的经验并加以修正的。例如，新加坡决定将国际机场从巴耶利

9、迁到樟宜，就是李光耀受到美国波士顿的罗根机场位于海边的启发。新建靠海的樟宜机场可以解决飞机起飞与着落时给旧的巴耶利机场附近的居民区常年造成的噪音问题【2】。 所以，从本质上讲，动态治理指政策制定者不断地前瞻思考以感知环境变化、反复思考以反思当前的行为和换位思考以向别人学习，并不断地将新认知、反思及知识融入他们的理念、规那么、政策和结构中以使其适应环境变化。这些动态能力代表了新加坡治理系统开展过程中形成的关键要素。新加坡总理李显龙认为：新加坡的成功可以归功于“苦干、变革和适应真实世界而非理想世界的意愿【2】。 实现动态治理，最关键的要素是动态能力的开发者，即有能力的人。这里所指的人显然不是一般意

10、义上的人，而是负责制定公共政策的领导人才。新加坡前总理、现内阁资政李光耀认为，优秀政府的核心是优秀人才，“有好领袖才有好政府。1994年，他在为薪金白皮书辩护演词中明确指出：“没有好人掌管政府，能不能有好政府？美国自由主义者相信可以，认为政府制度好，行政、立法和司法三权分开，外加三方相互制衡，像美国国会和白宫定期争斗，众议院和参议院定期争斗，就会有好政府，哪怕是软弱的人或不太好的赢得选举和掌管。但亚洲经验使我得出不同的结论：要有好政府，必须有好人管理政府。我40年来观察到的是，甚至当政府制度差，只要有好人掌管，政府就会过得去，会有适当的进展。【3】在2000年出版的回忆录中，他再次指出：“我花

11、了很长的时间才悟透再明显不过的道理：人才是新加坡最珍贵的资源。像新加坡这样一个资源稀少，建国初期只有区区200万人口的弹丸小国，人才起着决定性的作用，“执政好几年后，我领悟到才华出众的人当部长、行政和专业人员越多，我的政策越能见效，成绩也越理想【4】。基于这种认识，新加坡奉行精英治国的原那么。 为了贯彻精英治国的原那么，新加坡逐步建立健全了其领导人的选拔方式，主要有三个全局性原那么组成：让最优秀的人才进入公共部门，给他们具有挑战性的工作和具有吸引力的薪酬【2】。首先是选拔最优秀人才。奖学金是为政府识别和培养精英的一个重要工具。新加坡公共部门每年通过公共效劳委员会以及各个部门和法定机构设立的一系

12、列奖学金来吸引GCE-Level考试中的佼佼者。目前，在政府部门任职的拥有学位的官员中10.6%是奖学金获得者，而在法定机构中这一比例为16%【2】。除学业成绩外，还有个“HAIR标准。新加坡政府每年从毕业生群体最优秀的百分之一中，按照这个标准进行人才选拔。其次，给他们具有挑战性的工作。被选中的有潜力的人才可出入于部长身边，并接受常任秘书的直接领导。他们在很大的工作范围内轮岗，以确保能够适应不同领域的工作，成为通才。如果表现优秀，最快在30岁就可担任副常任秘书，特别优秀的可担任常任秘书。第三，支付有吸引力和竞争力的薪酬。新加坡公共部门的薪酬有五个核心原那么：根据能力和绩效支付有竞争力的薪酬；支

13、付弹性薪酬配套，包括固定和浮动局部，后者占年薪的40%左右；绩效驱动薪酬；识别潜力，提薪幅度由官员的绩效和潜力共同决定；支付透明的工资【2】。 培养一个领导人才，选拔只是第一步，还需要在其成长过程中，不断强化有针对性的培训。如果没有培训制度作为配套，就难以将潜在的领导人才培养成为真正卓越的领导人才。所以，领导人才培训是新加坡领导人才制度的一个重要组成局部，是其实现动态治理的一个重要条件，是落实其精英治国理念的一个重要条件。 二、新加坡领导人才培训模式的主要特点 新加坡领导人才培训制度经历了一个逐步完善的过程。在20世纪90年代以前，新加坡没有专门的公共部门领导人才培训。即使有针对公务员的培训，

14、也以技能性、临时性的培训为主。1995年，新加坡政府提出了“二十一世纪公共效劳方案。PS21的主要目标有两个：一是培养追求卓越的效劳态度，以高标准的素质和礼貌满足公众需要；二是营造理想的环境，运用现代管理工具和方法，激发和鼓励政府公务员不断变革，以提高效率、节省费用，同时关注公务员的士气和福利。为了实现这两个目标，PS21要求公务员通过持续学习不断进取，获得卓越表现。根据PS21的规划，培训成为公务员开展系统的一个重要组成局部。概括起来，目前新加坡领导人才的培训模式具有以下特点： 第一，培训目标全面化：既提高领导能力，特别是动态领导能力，也塑造价值观，培养德才兼备的领导人才。新加坡公共效劳学院

15、成立于1971年，是负责对官员进行培训的法定机构。其主要目标包括：建设团队精神、提高公共效劳理念、改良公共效劳、学习公共管理方法。具体要求是：培养官员们对新加坡继续生存和成功的关键因素的理解。这些要素常常被讨论并内化，随着情境的改变而改变，使官员理解、认同新加坡的目标和价值观；在高级公务员中建立一套价值体系、团队精神、同志之情和传统意识，使其能够拥有为国家效劳的精神、能力、奉献精神和正直的理念；让官员们了解这个快速变化世界中的最新思想、思维和趋势；与私人企业积极配合以保证新加坡的持续繁荣。正如新加坡现任副总理张志贤所言：“在公共效劳学院的课程中，我们不仅提供职能培训，也让官员们了解政府是如何运

16、转的，政府的风气和价值观是怎样的，以及我们希望官员们能够做到什么，这些都让人们彼此了解，知道彼此的优势和劣势，知道怎样作为一个团队一起工作。【2】所以，新加坡的培训工程不仅被设计用来开发高能力官员的潜力，也用来作为传播公共部门价值观和建立关系、社会网络的平台。 第二，培训内容制度化：既尊重个人需求，也满足组织要求，两者兼顾。按照新加坡政府规定，每个公务员每年需要接受100小时的培训。其中，60小时的培训要求与工作有关，40小时是可以与工作没有直接关系的。新加坡强调培训是个人与上司的共同责任，主要责任在个人。因为在他们看来，个人最清楚自己需要什么技能，需要什么知识。可是，个人需要的技能或知识对单

17、位是否有用呢？这就需要上司的介入了。公务员每年都会与上司坐下来谈自己培训的事情：明年我需要做些什么工作，做这些工作需要什么技能，现在具备的是什么，缺少的是什么。比方说，某个公务员对电脑不熟悉，要求学习软件的应用，只要上司同意，那么就决定这个科目为该公务员明年的培训目标。因为在他们看来，不知道未来会变得怎样，这需要个人去选择，进行自我培养。个人可以选择自己感兴趣的内容，比方插花、煮饭等。所以，新加坡对公务员的培训不是强迫的【5】 。 但是，对领导人才的培训也有指令性的工程。新加坡的公务员分为四个等级：第一级主要包括行政官、政务官及专业人士，一般具有大学以上毕业文凭，其中有有一类是超级公务员，大约

18、有500人，行政官大约有230人；第二级为执行人员，多数是理工学院毕业的，相当于高中毕业；第三级是文书和技术人员，一般具有中学毕业文凭；第四级是劳工与效劳人员，一般是小学毕业或没有读过书的【5】。对行政官、超级公务员专门设置了必修的里程碑工程，共有三种。第一种是为期十周的根本课程，行政官初任都要上这个根本课程，该课程的目的是培养新的行政官治理和公共管理的根本概念，以及在公共部门工作的必要知识和技能。第二种是为期六周的高级管理工程，培养对象是拟任超级公务员的中层管理人员，该课程的目的是拓宽和加深他们对新加坡治理原那么和政策的理解，期间会安排他们两次出国考察，以拓展其国际视野。第三种是为期五周的行

19、政领导方案工程，培养对象是副常任秘书以上的高级领导人，该课程的目的是挑战他们对新加坡治理方式的理解。除里程碑工程外，行政官还需要经常参加开展讲习班和讨论会，以持续更新其知识和技能。高级公务员需要经常参加政策论坛，使其对公共部门的关注点达成共识，并从政府的整体视角去思考和行动【2】。 第三，培训机构多元化：既发挥公共效劳学院的主阵地作用，也让其他培训机构参与，开展准市场化的竞争。公共效劳学院是新加坡唯一的专门为公务员进行培训的官方机构。1995年新加坡政府提出“二十一世纪公共效劳方案后，按照PS21的精神，公共效劳学院的办学理念、方式进行了重大改革。在此之前，公共效劳学院由财政部拨款，学院用这笔

20、钱去举办课程，给多少钱就做多少。学员来上课是免费的。由于缺乏竞争，没有生存的压力，学院对开设的课程是否为公务员所需要、喜欢、有用，并不了解，也不太关心。为了激发学院办学活力，提高培训质量，新加坡政府认为，竞争是最好的方法，只有竞争，才会有进步。于是，财政部不再把培训费直接拨给公共效劳学院，而是按人头分给各个部门，让部门拿这笔钱去购置培训课程。既然让各部门购置培训课程，他们就可以不必来公共效劳学院，也可以到其他机构去，如新加坡国立大学、南洋理工大学、管理大学、开放大学以及私人机构。为了吸引公务员来公共效劳学院培训，迫使学院调整培训内容，设置符合部门需求的培训课程，改良培训方式，提高培训质量。这项

21、改革从1996年开始，试验了五年。结果，公共效劳学院每年的培训费用都有盈余。2001年，公共效劳学院变成一个法定机构，完全自负盈亏。从2001年到现在，公共效劳学院每年的财政收支都有盈余，储藏金高达3000多万新元。现在的公共效劳学院充满活力，比拟有冲劲【5】。 公共效劳学院之所以有活力，是因为其开设的课程比拟受各部门的欢送。有些部门也到私人机构去培训，因为私人机构收费廉价，但很快他们发现到那儿培训学不到东西，后来还是选择到公共效劳学院来。公共效劳学院不断调整课程设置。他们主动找各部门对话，开发适应他们需要的课程。学院专门安排人去与各部门的人力资源主任谈：学院有些什么课程可以帮助他们；他们需要

22、什么课程，如有必要学院可以帮他们开发；他们的学员到学院来上课，回去之后觉得学得有用吗？由于进行了充分沟通，所以开设的课程就能满足各部门的需求，就比拟受欢送【5】。 第四，培训方式多样化：既有课堂教学，也有考察、讨论、挂职等，注重学以致用。新加坡领导人才的培训方法包括座谈、讨论、学员论坛、现场教学、案例研讨、简短报告等多种教学方法，课堂培训以学员交流、师生交流为主，讲授法仅仅占了非常少的一局部【6】。培训教师多数来源于实践层面，包括在职或退休的公务员、中高层政府部门领导、企业家、法定机构负责人，等等。新加坡公共效劳学院没有专职教师，只有专职职员，负责管理。在实际教学中，老师很少站在那儿讲。大多数

23、时候采用小组讨论，做些活动游戏。他们在教学中不注重理论研讨，注重的是问题解决。他们还非常重视教学评估。每门课程结束时，学员都会对教师有个评估。评估的内容很简单，比方这个教师讲得清楚吗？有用吗？在评估形式上，有选择题，也有问答题。如果学员的评语对某门课程评语不好，学院就会找任课教师来谈，要求教师根据学员的评语作出反思，从而不断提高培训质量与效果【5】。 除课堂教学之外，还有研讨会、研讨班、社区实习方案、担任领导职务等培训形式。研讨会和研讨班主要四种形式：一是战略视野会议；二是政府治理视野研讨班；三是情景规划研讨会；四是工作经济学研讨会【7】。社区实习方案是专门为刚入职的高级公务员设置的培训工程，

24、为期4个月。该方案要求每位学员都和当地的居民委员会联系在一起，并作为居委会成员参加会议，帮助居委会制定和实施各项工作方案，使其了解基层。为了使有潜力的高级公务员得到更全面的锻炼，还会安排他们担任政府关联企业、法定机构主管。特别优秀的，还会被送到国外知名大学、培训机构深造【7】。 综上所述，新加坡领导人才培训制度的各项设计，包括培训目标、内容、机构设置、方式都是围绕致力于提高各级领导的动态领导能力来进行的，最终目标是塑造卓越的公共效劳。 三、新加坡领导人才培训模式的假设干启示 新加坡的领导人才培训模式对提高我国党政领导干部培训科学化水平具有诸多有益启示。其中，最重要的启示就是，教育培训应该围绕提

25、高领导干部的公共治理能力、增进我国公共治理水平和绩效来开展，特别要重视增进领导干部的动态治理能力，以适应日新月异的国内外形势的开展需要。联系我国领导干部教育培训当前存在的突出问题，新加坡领导人才培训模式对提高我国领导干部教育培训科学化水平有以下四点启示。 启示之一：改革创新是提高领导干部教育培训质量的不竭动力，是领导干部教育培训工作保持生机活力的必由之路。 如上所述，新加坡的领导人才培训模式也不是一开始就是成熟、完备的，经历了一个探索、总结、完善的过程。其重要经验之一就是能够与时俱进，不断改革创新。特别是新加坡公共效劳学院的办学之所以有现在这么一个良好局面，给我们的重要启示就是要直面培训中存在

26、的问题，深入分析问题存在的原因，以创新的精神、方法切实有效解决问题。近年来，全国各地区各部门按照中央提出的联系实际创新路、加强培训求实效的要求，积极推进干部教育培训改革，取得了明显进展。但是，干部教育培训还不同程度地存在针对性实效性不强、党性教育比拟薄弱，培训机构体系的开放度和竞争性不够、优质培训资源缺乏与资源相对过剩并存，干部学习内生动力缺乏、学用脱节、学风不正等问题。这些问题不仅涉及干部教育培训内容方式，而且涉及干部教育培训体制机制【8】。解决这些问题，根本之道还是改革创新我国党政领导干部教育培训体制机制、内容方式，舍此难以提高领导干部教育培训科学化水平。 启示之二：提高针对性、增强实效性

27、领导干部教育培训改革创新的突破口，是提高党政领导干部教育培训科学化水平的主题和主线。 如上所述，新加坡领导人才培训模式改革创新的突破口就是切实解决针对性、实效性不强的问题。在1996年改革公务员培训制度之前，该国有些部门的上司感到公务员离开工作岗位去培训，工作没法开展，所以就不让他去，去培训的都是那些工作不太需要的、做工不太好的，去不去上司都不管的人，所以，好的公务员的培训时间反而短甚至没有【5】。他们分析认为，各部门不愿派好的公务员参加培训，主要是因为培训的针对性、实效性不强，缺乏吸引力。要提高培训的针对性、实效性，就必须准确了解领导干部的培训需求，改革教育培训的体制机制，创新培训内容，优化

28、培训方式方法。 近年来，我国干部培训的规模不断扩大，质量也在提高，但针对性、实效性不强仍是干部反映最强烈的一个问题。2021年中组部万人问卷大调查，80.8%的人认为干部教育培训改革的重点是提高针对性和实效性。2021年全国组织工作满意度民意调查，认为干部教育培训工作存在的主要问题，排在第1位的是“培训走过场，缺乏针对性，不解决实际问题【9】。其原因主要是因为干部教育培训内容过时，不适应时代变化，不能满足领导干部需求，方式方法陈旧，所以得不到领导干部的欢送，满意度和美誉度不高。 启示之三：提高教育培训的针对性、实效性的根本是构建更加开放的干部教育培训格局，通过适度、有序竞争来增强培训机构的活力

29、， 要提高培训的针对性、实效性，就必须改革教育培训的体制机制，增强培训机构的主动性、积极性和创造性。假设新加坡不改革领导人才培训的办学体制，公共效劳学院仍然独家垄断公务员培训，仍然靠财政拨款办学，就不会有压力和动力去找各部门了解培训需求，按需求改革培训内容、培训方法，就不可能像今天这样有活力。这是新加坡公共效劳学院成功转型给我们的一个重要启示。 近年来，综合性大学特别是重点大学作为我国干部教育培训的重要方面军异军突起，在知识、技能培训等方面优势明显，北京大学、清华大学、中国人民大学每年培训干部都有一万多人次。一些世界著名大学和跨国公司等境外培训机构也千方百计吸引我国的干部参加培训。网络培训快速

30、开展，以其灵活性、方便性受到广阔干部欢送。面对这种形势，党校、行政学院作为培训的主阵地积极改革创新，提高培训质量，受到了学员欢送和社会好评。但从总体上看，如何深化改革，切实提高主阵地办学水平，增强竞争力，仍是一个亟待研究解决的课题。目前我国的干部教育培训管理体制相对而言仍然比拟封闭，开放性、竞争性缺乏。所以，还要进一步加强干部教育培训体制的开放竞争和培训资源的优化统筹。竞争是大势所趋，有序竞争是激发办学活力的关键。要在党校、行政学院、干部学院之间，在干部教育培训机构和高等学校、其他社会培训机构之间，建立竞争择优机制，引导培训机构以质量求开展。 启示之四：提高领导干部教育培训的针对性、实效性，必须创新培训内容方式，提高培训质量。 如上所述，新加坡非常重视教育培训内容方式，所以不仅得到其国内领导人才的欢送，也吸引了其他国家选派领导干部到该国培训。2021年7月，笔者曾赴新加坡公共效劳学院访学。据该院国际司负责人介绍，来自国外的班次占全院总班次约四分之一左右。可以设想，假设其培训内容方式没有特色和创新，就难以吸引这么多国外学院前去学习。所以，领导干部教育培训的生命力还是在于不断创新培训内容方式，提高培训质量。 在创新培新内容方面，近年来，我国一些地方把组织要求和干部个人需求结