公私伙伴关系模式的特征与职能

1、公私伙伴关系模式的特征与职能摘要：公私伙伴关系模式（PPP）已被广泛应用到各种公 共产品和服务的提供过程中，但人们对其认识仍停留在融资 层面。本文从管理的视角概括了PPP模式的概念，并从公私伙伴关系的概念、特征和职能三个层面力求较全面地认识 PPP模式。关键词：公私伙伴；关系；本质中图分类号： F271 文献标识码： A文章编号： 1007-7685（2009）08-0007-04“竞争可以是建设性的，也可以是破坏性的：即使其为 建设性的时候， 竞争也没有合作那样有利” 。马歇尔在其 经 济学原理 中曾明确指出合作比竞争更重要。 人们往往认为， 竞争是万能的，其实并不尽然，竞争固然重要，但也不

2、排斥 合作。PPP的本质是合作而非简单的竞争，竞争只是合作过 程中的一种手段和一种机制。一、PPP模式的概念关于PPP的概念，还没有一个公认的说法。英文“PublicPrivate Partnerships”（简称PPP）也有多种译法。如，公私伙 伴关系、公私合作伙伴模式、公私机构的伙伴合作、民间开 放公共服务、公共民营合作制等等。下面列举几种具有代表 性的观点。联合国发展计划署1998年对PPP的定义是：PPP是指 政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相 互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可达到比 预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政 府并不是把项目的

3、责任全部转移给私营部门，而是由参与合 作的各方共同承担责任和融资风险。联合国培训研究院对PPP的定义是：PPP是涵盖不同社会系统倡导者之间的所有 制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问 题。PPP包含两层含义：一是为满足公共产品需要而建立的 公共和私人倡导者之间的各种合作关系。二是为满足公共产 品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共 项目的实施。欧盟委员会对 PPP的定义是：PPP是指公共部 门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为提供传统上 由公共部门提供的公共项目或服务。美国PPP国家委员会对PPP的定义是：PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者 特点的一种公

4、共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设 计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服 务以满足公共需求。加拿大PPP国家委员会对PPP的定义是: PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建 立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分 担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求。皮瑞？戴维斯等(Perry davis , ed, 1986)认为，PPP是指 企业、社会人士和地方政府官员为改善城市状况而进行的一 种正式合作。克那格汉(Kernaghan)认为，PPP是指为实现共 同目标和互惠互利，公共部门与私人部门权力共享、共同经 营、维护及信息共享而形成的

5、合作关系。皮乐逊和麦克彼德 (G，Peirson，P，Mcbride，1996)认为，PPP是指公共部门与 私营部门之间签订长期合同，由私营部门实体来进行公共部 门基础设施的建设或管理，或由私营部门实体代表一个公共 部门实体 (利用基础设施 )向社会提供各种服务的一种模式。 阿姆斯特朗(Armstrong)认为，PPP是一种“合作关系”，包括 合同安排、联合、合作协议和协作活动等方面，通过这种合 作关系来促进公共政策和计划的实行。通过上述众多关于的 PPP概念可看出，无论是机构还是 专家，对PPP都没有形成一个完全一致的表述，但从这些定 义中可发现 PPP 的一些共同特征：第一，公共部门与私营

6、部 门的合作， 合作是前提， 每个概念中都包含合作这个关键词。 第二，把提供公共产品或服务，包括提供基础设施作为合作 的目标。第三，强调利益共享，在合作过程中，私营部门与 公共部门实现共赢。第四，风险共担。根据对PPP的认识，并结合上述观点，可就PPP及其管 理模式作出这样定义： PPP 是指政府公共部门与民营部门合 作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和 服务过程中，在实现政府公共部门职能的同时，为民营部门 带来利益。通过这种合作和管理过程，可在不排除并适当满 足私人部门投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公 共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。政府应为社 会公众提供

7、公共产品和服务，但大量准公共产品与服务的提 供过程，并不必然排斥私人部门的参与。如果让私人部门做 这些事情，理所当然要经过政府公共部门的同意或许可。同 时，为确保私人部门提供公共产品的质和量，私人部门必然 要接受政府部门的监督。政府公共部门为能让私人部门合理 参与公共产品和服务的提供，必然要为其设置相应的条件。 如，保证其实现一定的利益、帮助其控制相应的风险等，只 有这样，私人部门才愿意做过去本该由政府公共部门做的事 情。二、 PPP 模式的特征（一）项目目标一致伙伴关系是 PPP 模式的主要特征， 所有成功实施的 PPP 项目都是建立在伙伴关系之上的。可以说，伙伴关系是 PPP 中最为首要的

8、问题，没有伙伴关系就没有PPP。政府购买商 品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处 理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。如，即使 政府部门每天都从同一个餐饮企业订购三明治当午餐，这也 不能构成一种伙伴关系（Kelly , 2000）。 PPP中民营部门与 政府公共部门的伙伴关系与其它关系相比，一个显著特征是 项目目标的一致性。公共部门之所以和民营部门合作并形成 伙伴关系，核心问题是在其中存在一个共同的目标：在某个 具体项目上，以最少的资源，提供最多的产品或服务。民营 部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此 目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系要落实到项 目目标一致之上，但这还不够，为能保持这种伙伴关系的长 久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外 两个显著特征：利益共享和风险分担。（二）利益共享利益共享是PPP模式的第二个特征。需要明确指出的是， PPP模式中公共部门与民营部门利益共享并不是分享利润。 任何PPP项目都是公益性项目，不以利润最大化为目的。如 果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事情，只要允 许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然 带来社会公众的不满，最终还可能会引起社会的混乱。（三）风险分担PPP模式的第三个特征是风险分担。伙伴关系不仅意味着利益共享，同时