市政公用事业改革考察报告

1、市政公用事业改革考察报告为了认真贯彻全省建设工作会议精神和省委、 省政府关于加快 城镇化进程的决定，推进我省市政公用事业改革向纵深发展，按照 今年我省城市建设和市政公用事业工作部署， 建设厅巡视员邓留献率 领厅城建处、 郑州市市政工程管理处、 漯河市建委和市政管理处等单 位一行 7 人，于 2004 年 4 月 4 日至 7 日对山东省市政公用行业改革 情况进行了考察学习。考察组听取了山东省建设厅、济南、烟台等城 市市政公用事业管理局的有关领导和处室负责同志的经验介绍， 就市 政公用事业改革有关问题进行了座谈交流。现将考察情况报告如下：一、基本情况 近年来，山东省在省委、省政府的正确领导下，各

2、级城市政府十 分重视城市市政公用事业的发展， 坚持以改革为动力， 以市场化为导 向，不断加大投入，强化管理，市政公用设施总量和水平有了较大的 提高，为促进经济社会发展和人民群众生活水平的提高发挥了重要作 用。到 2003年底，全省市政公用事业从业人员达万人 , 城市供水普及 率达%,燃气普及率达 %,城市集中供热面积达 17059 万平方米 , 万人 拥有公共交通车辆标台 , 城市人均拥有道路面积平方米 , 城市污水集 中处理率 %,城市垃圾无害化处理率 %,建成区绿化覆盖率 %,人均公共 绿地面积平方米。二、市政公用事业改革方面的主要做法和经验 （一）政府推动，投资拉动，为山东省市政公用事业

3、改革打下良好基础山东省委、省政府对城市市政公用事业的改革工作十分重视， 1997 年省政府就出台了批转省建委等部门关于加快我省城市市 政公用事业改革与发展的报告的通知 （鲁政办发 199799 号）， 加快了全省市政公用事业改革步伐。随后，省委、省政府又相继出台 了关于加快城市化进程的意见 、关于搞好城市资产经营的意见 、 关于加强城市规划建设管理的决定 等一系列文件， 都对城市市政 公用事业改革问题提出了明确要求， 省政府不还多次组织了全省性的 市政公用项目招商引资活动， 都为推进市政公用事业改革创造了很好 的外部环境，收到了一定成效，为进一步深化改革初步打下了基础。1 、以市政公用设施招商

4、引资为突破口， 实现投融资主体多元化， 促进管理体制和经营机制的转变。 为缓解资金严重不足的矛盾， 全省 各地注重把政府引导与市场运作结合起来， 把政府投入与招商引资结 合起来，积极运用 BOT、 TOT等方式盘活存量、优化增量，加大了利 用外资和各类社会资金的力度，多元化投资的步伐进一步加快。 “十 五”以来，全省市政公用事业设施建设投资接近 600 亿元，政府财政 投入约为 1/3 左右。济南、青岛按照“制销分开”的思路，将制水厂 存量资产盘活， 融资外方资金 3 亿元；山大华特公司与潍坊市坊子区 政府合作，由山大华特投入 5000 多万元现金，建设坊子区的一座自 来水厂，一座污水处理厂及

5、配套管网，缓解了政府的财政压力；许多 城市出让、转让的城市道路、桥梁冠名权和广告经营权，收回资金用 于市政设施投资； 诸城市运用 BOT方式与青岛银河集团合作， 融资亿元建设污水处理厂2 、逐步放开市政公用事业经营和作业市场，多种经济成分参与 市场竞争的格局初步形成。近年来，各城市围绕打破垄断、引入竞争 进行了许多有益的尝试和探索，多种经济成分逐步介入市政公用市 场，市场竞争态势开始形成， 促进了市政公用事业的运营和服务效率 的提高。有 6 个城市公共交通行业已引入非国有经济成分， 实行股份 合作，打破了国有公交公司独家垄断的局面。 香港中华煤气先后与青 岛即墨市和崂山高新技术开发区、淄博、龙

6、口成立了燃气合资企业， 正在与济南、潍坊、威海等城市进行洽谈合作；新奥燃气先后与青岛 开发区、城阳区、烟台开发区、聊城、日照、诸城、莱阳、邹平等市 地进行了燃气经营合作。 在市政、 园林绿化和环境卫生等提供服务的 行业，济南、青岛、淄博、东营、潍坊、济宁、威海、临沂、德州等 城市，已开始推行道路保洁、 绿地养护、公厕管理等作业权公开招标， 转变了作业方式，提高了养护质量。3 、加快市政公用企业的公司制改制，推进设施管养行业的干管 分离，市政公用行业基层事业单位的改革不断推进。几年来，山东各 地按照省政府 批转省建委等部门 关于加快我省城市市政公用事业 改革与发展的报告的通知的要求，加快了城市公

7、用企业的公司制 改造，部分公司还进行了规范的股份制改造。 青岛市努力推动市政公 用企业建立现代企业制度， 完善法人治理结构， 同时普遍建立了企业 经营责任期目标责任制， 形成了企业绩效评价办法， 国有资产监督管 理和运营管理的相关制度也正逐步建立健全。针对市政、园林、环卫 养管行业的实际，各地普遍开始了政事、政企、事企分开和干管分离 改革，在一些环节上取得了一定进展。 各城市普遍开展了市政公用行 业企事业单位内部人事、 劳动和工资三项制度改革， 有的推行了竞争 上岗和“按绩定酬”的分配制度，还有的进行了内部招标的尝试。青 岛市率先在全省推行了公用事业单位事改企， 市辖四个区基本实现了 市政、园

8、林、环卫行业政事分开。济宁市去年对原独家承接市政道路 设计施工的市政处进行改革， 把管理养护和道路建设分开， 除部分人 员的工资由城维费列支外，其余的一律推向市场，找米下锅，他们还 对事业改企业的职工， 采取了保留事业身份和档案工资的办法， 有效 地稳定了职工思想。4 、市政公用事业的价格改革有了一定的突破，投资补偿机制开 始建立。近年来， 为理顺和完善市政公用事业价格，山东省相继出台 了一系列相关政策，山东省政府把价格管理权下放给了各城市政府， 进一步完善市政公用事业产品和服务价格机制的政策框架已初步形 成。不少城市都在理顺水、气价格，垃圾、污水收费和其他市政公用 设施有偿使用方面进行了积极

9、探索， 公用事业产品和服务价格与价值 倒挂的矛盾有一定缓解， 城市公用设施无偿使用的观念逐步打破， 使 用者付费、 污染者付费的意识逐步得以确立。 各城市普遍开征了污水 处理运行费， 有的还进行了收取垃圾处理费的尝试， 在一定程度上减 轻了财政负担。山东省在城市市政公用事业改革方面进行了一些积极探索， 取得 了一定成效， 但仍面临很多问题： 一是全省市政公用行业改革的整体 步伐仍然较慢， 总体上滞后于其它行业的改革进程， 而且省内各城市 之间也很不平衡； 二是改革存在动力不足的问题， 不少基层单位有畏 难有发愁和等待观望的想法， 一些主管部门求稳怕乱， 城市政府也没 有推进改革的压力；三是改革

10、的深层次问题还缺乏相应的配套政策， 比如人员安置问题、资产处置，以及市场规范、行业监管等政策还需 要进一步完善；四是价费机制没有建立起来， 直接阻碍了改革的进程。（二）围绕难点、重点问题搞突破，为推动全省市政公用事业改 革提供政策保障去年初，山东省建设厅会同省直 8 个部门组成调研组， 开展了市 政公用事业改革调研。省政府分管领导和省建设厅主要领导亲自带 队，多方面听取意见， 通过认真调查基本摸清了全省市政公用事业单 位资产、人员构成等基本情况，掌握了丰富的第一手资料。在调研过 程中，了解到改革的难点问题是“人到那里去、钱从那里来” ，改革 的重点是为行业准确定位、为改革提供保障。在此基础上，

11、形成了调 研报告，并代省政府起草了 山东省人民政府关于加快城市市政公用 事业改革的意见。省政府于 8 月 25 日以鲁政发 200374 号文件正 式印发。意见共有八个部分，二十六条，明确了改革的指导思想、目 标要求和具体政策措施， 总体上是要通过抓好管理体制、 动运作模式 和经营方式三项改革，建立三种机制，即：按市场化要求理顺管理体 制，建立规范科学的政府监管机制；打破垄断，彻底放开城市市政公 用事业投融资市场、经营市场和作业市场，建立市场化运作机制；加 快推进事业单位改企转制和企业制度创新， 建立富有活力的企业经营 机制。生产性、经营性、企事业单位要在 1 年内完成改制，管理性、 作业性事

12、业单位要在 2 年内完成改革，力争用 3 年左右的时间建立起 统一开放、竞争有序的城市市政公用事业市场体系。在制定意见中，为加快市政公用事业改革，在确立改革总体 框架的同时，在可操作性上下了很大功夫。特别是在事关人员安置、 资产处置、政府投入、价费改革等重大问题上，他们本着积极稳妥的 原则，多方面征求意见，有针对性地提出了许多务实的、也很优惠的 政策。具体要求是：1 、切实做好改制企事业单位人员的安置工作解决好职工的后顾 之忧。人员安置是企事业单位改制面临的一个比较复杂和敏感的问 题，要解决好这一问题， 政策必须有突破， 否则改革会陷入僵局。意 见中明确，改制后的企业，原则上应全部接收原单位职

13、工。在此基 础上，优惠安置老职工，合理补偿中间层次，重新对等新职工。妥善 安置老职工，主要的政策有：对工作年限已满 25 年且距国家规定的 退休年龄不足 10 年的人员，本人提出订立至退休合同的，单位应与 其签订至退休的合同； 对改制前连续工龄满 20年且 5年内（含5年） 达到退休年龄的职工， 可以实行内部离岗退养托管， 并按事业单位退 休的有关规定计发基本待遇； 基本养老金计发办法按照企业职工基本 养老保险的规定执行， 如低于原事业单位标准， 可采用加发补贴的办 法解决。合理补偿中间层次的职工，主要的政策有：可根据事业单位 与企业单位职工退休待遇差额情况， 为原事业单位转为企业的职工建 立补充养老保险， 经费可一次性从原事业经费支出或从国有净资产中