中院判例行政协议属于行政复议的受案范围

1、中院判例 行政协议属于行政复议的受案范围裁判要旨：国有土地使用权出让合同由土地行政管理部 门与土地使用者签订，适用国家土地管理法律、行政法规和 部门规章对其进行规范、调整，并由土地行政管理部门对合 同的履行进行监督管理，是一种比较典型的行政合同。行政 合同属于行政行为的一种，当事人认为行政行为侵犯其合法 权益有权申请行政复议。安徽省六安市中级人民法院行政判 决书（ 2017 ）皖 15 行终 81 号上诉人（一审被告） 六安市国 土资源局，住所地安徽省六安市梅山南路政务中心五楼，组 织机构代码 00322498 2 。法定代表人李修俊，该局局长。 委托代理人张俊，该局政策法规与执法监察科科长。

2、委托代 理人李力，安徽金六州律师事务所律师。被上诉人（一审原 告）六安市锦润房地产开发有限公司。法定代表人朱军芳， 该公司总经理。委托代理人刘伟，该公司员工。委托代理人 储彪，北京圣运律师事务所律师。 六安市锦润房地产开发有限公司（以下简称景润公司）诉六 安市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政复议决定一 案，安徽省六安市裕安区人民法院于 2016 年 8 月 29 日作出 （2016 ）皖 1503 行初 29 号行政判决，宣判后市国土局不 服，向本院提起上诉。 本院依法组成合议庭于 2016 年 11 月 1 日公开开庭审理了本案，上诉人市国土局的委托代理人张俊、李力，被上诉人景润公司的

3、委托代理人刘伟、褚彪均到 庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 六安市国土资源局于 2016 年 2 月 18 日作出六国土资复 （2016 ） 1 号行政复议决定书 ，决定对锦润公司的复议 申请予以驳回。锦润公司一审诉称，原告因与国土局土地行 政合同纠纷一案，于 2015 年 5 月向被告提起行政复议。被 告作出的国土资复（ 2015 ）2 号行政复议决定书对实体 审理后，却以不属于行政复议范围为由对原告的复议申请决 定不予以受理。原告对该决定不服，向法院提起行政诉讼， 经（ 2015 ）六裕行初字第 00023 号行政判决书 ，判决撤 销上述复议决定书，并责令被告在 60 日内对原告的申请重

4、新作出决定。2016 年 2月 19 日，原告收到六国土资复 （2016 ） 1 号行政复议决定书 ，被告以原告的复议申请不属于其法 定职责为由，作出了驳回复议申请的复议决定。原告不服该 行政复议决定，认为依法属于被告职责，请求撤销被告的行 政复议决定并重新作出。市国土局一审辩称，一、原告的相 关诉请不属于行政复议的范围。双方签订的土地出让合同是 平等主体间的民事行为，争议属于民事纠纷，不符合行政复 议的范围； 二、原告已处分其实体权利， 无权主张解除合同， 且会严重损害国家和他人的合法权益；三、被告重新作出的 行政复议决定合法。综上，请依法驳回原告的诉讼请求。一 审法院认定， 2011 年

5、6 月 29 日自然人徐惠竞买取得裕安区 新安镇编号（ 2011-59 ）地块的国有土地使用权， 2011 年 7 月8 日锦润公司（法定代表人徐惠）与六安市裕安区国土资 源局签订了国有建设用地使用权出让合同 。 2015 年 5 月 26 日，原告锦润公司以六安市裕安区国土资源局违反国家明 令禁止的“毛地”出让属违规供地为由，向市国土局申请行政 复议，请求中止双方签订的 国有建设用地使用权出让合同 返还土地出让金 760 万元，赔偿直接经济损失 1660.6 万元。 2015 年 8 月 18 日市国土局经审理作出六国土资复（ 2015 ） 2 号行政复议决定书 ，对原告的复议申请不予受理。

6、锦润 公司对决定不服，提起行政诉讼，一审法院作出（ 2015 ）六 裕行初字第 00023 号行政判决书判决：一、撤销被告市 国土局 2015 年 8 月 18 日作出的国土资复 （2015 ）2 号行 政复议决定书 ；二、责令被告市国土局在 60 日内对原告复 议申请重新作出决定。 市国土局收到行政判决书后， 于 2016 年2 月18日重新作出六国土资复（ 2016 ）1号行政复议 决定书，决定认为六安市锦润房地产开发有限公司的行政 复议申请不属于其法定职责，驳回原告的行政复议申请。一 审法院认为，行政复议法第六条第一项规定“认为行 政机关的其它具体行政行为侵犯其合法权益的”。 本案中，

7、裕 安区国土资源局与六安锦润房产公司签订国有建设用地使 用权出让合同 ，属于行政合同。被告市国土局作为上级行 政机关对行政合同签订过程中涉及公共利益的行政管理行 为负有审查责任。原告锦润公司认为裕安区国土资源局违规 进行“毛地”出让，侵犯其权益，向市国土局申请行政复议， 符合法律规定，属于行政复议范围。案经审判委员会讨论决 定，依照中华人民共和国行政诉讼法第七十二条、 中 华人民共和国行政复议法 第三十一条第一款的规定， 判决： 一、撤销被告六安市国土资源局 2016 年 2 月 18 日作出国土 资复（ 2016 ） 1 号行政复议决定书 ；二、责令被告六安 市国土资源局在 60 日内对原告

8、六安市锦润房地产开发有限 公司的复议申请作出决定。案件受理费 50 元，由被告市国 土局负担。市国土局上诉称， 1 、一审判决认定的“毛地”出让 问题超出被上诉人复议请求范围，属事实认定错误，违反了 不告不理的审理原则； 2、被上诉人与裕安区国土资源局签 订的土地出让合同属于民事合同，原审判决认定系行政合同 错误； 3、被上诉人已处分了出让土地的实体权益，如解除 合同会严重损害国家及他人的合法权益； 4 、被上诉人已重 新作出复议决定，依法应予维持。请求撤销原判，改判维持 上诉人作出的六国土资复 （2016 ）1号行政复议决定书 ； 本案的一、二审诉讼费用由被上诉人承担。景润公司辩称， 1、被

9、上诉人的申请属于行政复议范围，上诉人应当受理， 本案暂不涉及“毛地”出让等实体处理问题； 2、土地出让合同 属于行政合同； 3、土地出让合同并未全部履行，仅有土地 使用权证，土地没有实际交付； 4 、本案针对的是重新作出的复议决定，一审作出的相应判决正确合法。请求二审法院 驳回上诉人的上诉，维持一审判决。市国土局向一审法院提 交了下列证据材料： 1、裕安区国有建设用地使用权公开出 让公告（裕国土资（ 2011 ）14 号）；2、裕安区国有建设用 地使用权公开出让公告备案表、竞买申请书、国有建设用地 使用权公开出让竞买报价单、徐惠身份证、安徽行政事业单 位资金往来结算票据； 3 、公开出让成交确

10、认书； 4、国有建 设用地使用权出让合同、营业执照、组织机构代码；5、裕国用（ 2012 ）第 C S： 9587 号国有土地使用证。 1-5 号证 据证明：I、裕安区国土资源局将 2011 -59号地块挂牌出让， 原告竞得该地块，并签订国有建设用地使用权出让合同，合 同双方为平等的民事主体； 2、裕安区国土局就该地块的国 有土地使用权这一用益物权的内容进行约定，是民事行为而 不是行使行政职权的行为； 3、原告已领取国有土地使用证， 系合法的土地使用权人。 6 、六安市锦润房地产开发有限公 司股东会决议； 7 、金寨农村商业银行个人借款合同、金寨 农商银行最高额抵（质）字（ 2014 ）第 0

11、065 号最高额抵押 （质押）合同； 8、裕土他项（ 2014 ）204 号土地他项权利 登记申请审批表； 9、裕土他项（ 2015 ）292 号土地他项权 利登记申请审批表。 6-9 号证据证明： 1 、原告以土地使用证 为他人借款提供抵押担保，系行使民事权利的行为； 2、原告在抵押期限届满之前无权主张解除合同，其行为严重损害 国家公共利益和抵押权人的合法权益。 10 、行政复议申请书、 朱军芳身份证、 营业执照、 组织机构代码、 EMS 回执； 11、 行政复议答辩状； 12 、行政复议决定书、行政复议决定书签 收凭证； 13 、（ 2015 ）六裕行初字第 00023 号行政判决书； 1

12、4、六国土资复（ 2016 ） 1 号行政复议决定书； 15 、 EMS 快递单。 10-15 号证据证明被告依据人民法院的生效判决， 依法重新作出复议决定。景润公司向一审法院提交的证据材 料有： 1 、行政复议申请书 ，证明原告曾向被告申请过行 政复议； 2、六国土资复（ 2015 ） 2 号行政复议决定书 证明被告曾对原告的行政复议申请以不是行政案件范围为 由决定不予受理； 3、六安市裕安区人民法院（ 2015 ）六裕 行初字第 00023 号行政判决书 ，证明证据 2 的复议决定 经过人民法院生效判决，是属于行政机关行政复议的范围， 并判令被告在 60 日内重新作出行政复议决定； 4、六

13、国土资 复（ 2016 ）1 号行政复议决定书 ，证明被告以上一次理 由完全相同的理由驳回原告的申请，没有履行自己的法定职 责。上述证据材料均已随案移送本院，二审中上诉人、被上 诉人重审了一审时的质证意见，经审查一审法院对案件事实 和证据的审查认定符合法律规定，本院予以确认。 本院认为，本案当事人争议的焦点是涉案的国有土地使用权 出让合同是否行政合同，以及对该土地出让合同有异议能否 申请行政复议的问题。国有土地使用权出让合同由土地行政 管理部门与土地使用者签订，适用国家土地管理法律、行政 法规和部门规章对其进行规范、调整，并由土地行政管理部 门对合同的履行进行监督管理，是一种比较典型的行政合同。 行政合同属于行政行为的一种，当事人认为行政行为侵犯其 合法权益有权申请行政复议。涉案的国有土地使用权出让 合同由裕安区国土资源局与景润公司签订，景润公司对该 土地出让合同不服，有权向上级行政主管部门申请行政复议。 市国土局认为不属