第四章公共事业管理的原则、目标和职能

1、第四章 公共事业管理的原则、目标和职能内容简介 :公共事业管理主体对公共事业的管理，是依据一定原则，从一定的目标出发，通过发挥一定的职能来达到目的的。从公共事业管理的过程看，公共事业管理的 原则是公共事业管理基本特性在公共事业管理过程中的具体体现，反映着公共事 业管理的本质要求，对公共事业管理目标的确定和实现起着保证作用。不同时期 或不同的公共事业管理机构的目标是不同的，但正确的公共事业管理目标本质上 都立足于客观环境的需要，体现着公共事业管理的发展方向。公共事业管理的职 能根本上决定于主体的组织特性，虽然具体的公共事业管理主体在不同的管理过 程中所发挥的职能不同，但总体上，公共事业管理主体在

2、实施公共事业管理过程 中的基本职能是相对一致的。教学目标 :通过本章的教学，使学生了解公共事业管理的四个基本原则，把握公共事业 管理的目标内涵、分类和基本作用，明确公共事业管理的四个基本职能。 教学重点 ：1. 公共事业管理原则2. 公共事业管理目标3. 公共事业管理职能教学难点 ：1. 公共事业管理原则的价值2. 公共事业管理目标的划分3. 公共事业管理职能的内容课时数： 6 基本概念：公共事业管理原则、公共事业管理目标、公共事业管理职能 （3 个）第一节 公共事业管理的基本原则在管理过程中，原则是管理主体行为必须遵循的行为准则。公共事业管理的 基本原则即公共事业管理主体活动的基本准则，它影

3、响着公共事业管理主体如何 决定公共事业管理的目标，也制约着公共事业管理组织职能的发挥和管理方式的 择选，以及如何处理管理过程中出现的种种矛盾等。公共事业管理的基本原则是 公共事业管理过程中的决定性的因素。公共事业管理是以政府为核心的公共组织 凭借公共权力，采取一定的方式对公共事业进行调节控制的过程，管理的目的是 为促进社会整体利益和协调发展，公共性是其最本质的特征。公共事业管理的基 本原则，就是要根据管理过程的基本特点以及整个公共事业管理过程和技术的最 新发展趋势，围绕公共性的基本要求从不同的侧面规范和引导管理主体的行为， 保证公共事业管理实现管理目标，并达到公共事业管理的最终目的。公共事业管

4、理的基本原则主要有以下几条：一、公众为本原则所谓以公众为本，就是公共事业管理必须以公共的事业为本，也即以全体社 会公众的共同利益为本。这是公共事业管理公共性本质特征最集中的反映，也是 贯穿公共事业管理全过程的基本要求。这一基本原则有以下规定：一是必须以维护和提高公众利益为管理的出发点，也作为管理的归宿。从管 理过程看，公共事业管理通常是针对所出现的社会问题，即由于社会多数成员所 期望的现象与实际现象产生了偏差而提出来的问题，确立管理的目标展开管理的 在社会中，由社会成员所提出的问题是很多的，在这些问题中，哪些反映的是个 别成员的要求，哪些是社会多数成员提出的问题，或者哪些虽然是个别成员所提 出

5、但却反映了较为普遍的要求，哪些虽然是一定数量的社会成员提出但却没有反 映出社会的共同要求，等等，是极为复杂的，这就需要管理主体以公众利益的基本要求为准绳，来认真分析和辨别，使真正的需要解决的社会问题进入公共事业 管理的范畴，并以维护和提高公共利益为目的，来确立管理目标展开管理。这一 规定主要涉及公共事业管理中的社会问题的提出管理和目标确定。二是必须以公众的特点和需要水平为依据进行管理。公共事业管理目标确定 后，公共事业管理还必须靠一定的管理措施、手段和设施等将管理主体与对象联 结起来，使被管理者发挥能动作用并积极参与得管理过程中来，从而实现管理目 标。在这一过程中，被管理者即公众能否发挥出其主

6、观能动性，相当程度上就与 管理措施、手段等是否适应公众的特点和需要密切相关。三是以维护和提高公众的利益为基本要求激励管理者的积极性。作为公共事 业管理主体的组织和机构，其实际的运行和效能的发挥，必须依靠管理人员来完 成，管理效果的取得首先跟管理人员的工作效能有关。管理人员的工作效能既与 其本身的知识水平和能力有关，也与其价值取向等所决定的工作态度有关。激励 管理人员工作积极性的手段来看，既有物质的也有精神的，而让管理人员尤其是 从事具体管理工作的低层管理人员明确公共事业管理的基本价值，将所从事的工 作与以维护和提高公众利益相连，必将极大地促进其积极性的发挥。二、服务原 则公共事业管理就其性质而

7、言，基本上是一种狭义的社会事务管理，或说是以 管理狭义社会事务的方式来对公共事业进行统筹管理，就其内容而言，主要是围 绕社会中大量存在的问题，通过提供公共产品和服务，以提高公众生活质量，增 进社会共同利益。因此，虽然管理中不可避免地存在一些需以强制管制的方式进 行管理的内容或事项，如对公用事业的价格管理、对环境资源的管理，以及人口 管理等，但本质上仍然是在为社会公众进行服务。这样可以说，公共事业管理中 虽然在形式上有管制和服务，但本质上非管制的，立足点是在服务上，根本目的 是为社会提供服务。这是公共管理发展中最重要的特征。我们认为，公共组织承 担着管制管理与服务管理两大任务，但其立足点还是在服

8、务上。进一步言之，公共事业管理必须遵循服务原则，究其原因，一是现代公共事 业管理是市场经济条件下的管理，而市场经济的核心在于尊重行为主体基本权利 尤其是自利权利，通过提供一定的环境或条件，让行为主体合乎规范的自利行为 在实现自身利益的同时增进整个社会利益，因而公共事业管理主体必须顺应管理 对象的意志和愿望来实施职能行为，为他们愿望的满足提供必要的条件；二是公 共事业的内容的社会性要求管理的方式方法合乎社会事务本身的规律，要求提供 条件充分发挥社会权力的作用，让社会自我管理和自我服务，达到国家与社会的 良性互动。这一服务原则主要制约和影响公共事业管理的基本理念和态度，在实际管理 过程中有如下规定

9、：第一、宏观层面，公共事业管理主体必须清楚的认识到现代公共事业管理本 质上是服务而非管制，服务是公共事业管理的内核和基础，因此，宏观公共事业 管理最主要的是通过制定相关的政策和法规等，为社会或公众提供的公共产品和 服务创造良好的条件。相应的，政策和规章的制定要集中在大力增强公共管理机 构的公共服务职能，发展和完善有关的公共设施方面。第二、公共事业管理中存在着管制的形式，但在根本上管制是服从于服务的， 即管制是为了公众的基本生活质量和根本利益。因此，履行带有管制职能的公共 事业管理机构在管理过程中必须树立管理就是服务的理念，将通过必要的措施将 这一理念落实到管理过程中，即不是从管理主体的角度考虑

10、如何管制被管理者， 而是站在社会与民众的立场，要求公共事业管理的主体，特别是政府如何为公众 服务。第三、中低层的公共事业管理机构面向社会，为公众提供优质的公共产品和 服务是其最基本的职能，因而在这里，管理就是服务有最明确的体现，也是最基 本的要求。这一原则要求中低层公共事业管理机构要以提供更好的服务为目标， 采取一切措施，使公众更加容易获得公共服务，增强公共服务对公众需求的反应 力。三、社会效益优先原则公共事业管理是通过提供优质足量的公共产品和服务来保证公众的基本生活 质量，和促进社会公共利益的发展的，优质足量涉及效率，而保证公众的基本生 活质量和促进社会公共利益则涉及到公平即社会效益，就此而

11、论，公共事业管理 是在公共事业这一特定领域中有效地增进与公平地分配社会公共利益，效率与公 平是公共事业管理的必须认真考虑的两个基本目标。效率强调的是公共事业管理过程中的投入要素与实际之间的关系，公平则强 调公共事业管理的实际结果与公共事业管理的本质和最终目的的关系。一般来说， 在公共事业管理过程中必须效率与公平两者并重，且两者之间也是内在的联系在 一起的。因为，提高效率是为了有更多更好的公共产品和服务，而要真正保证公 平并有高质量的公平只有以提高效率为基础。但在现实中，往往会出现两者矛盾 和冲突的情况，甚至只能首先顾及一者。由于增进公共利益最终还是为了分配给 社会的每一个成员，且公共事业管理本

12、质上是一种涉及社会公众基本生活质量的 管理，是以政府为核心的公共组织的管理，而在现代市场经济条件下，政府的政 策机制以及非政府组织的基本职责主要解决公平问题。所以，在公共事业管理中， 必须社会效益为先，首先要解决公平问题。社会效益优先涉及到公共事业管理中 的管理战略，以及结果的评价等。主要有以下规定：第一、在结果管理与过程管理相统一的基础上，重视结果管理。从管理过程 的角度看，公共事业管理其基本内容社会问题的管理，一般包含三项内容，即问 题提出中的管理；问题解决的过程管理和问题解决的结果管理。这其中，过程管 理更多地强调效率，而结果管理更多地突出公平。社会效益优先，就要求在管理 过程中不仅要围

13、绕如何实现这个目标去协调资源管理，关注管理过程，更必须考 虑目标确定的合理性以及实际分配的公平性管理，也就是必须重视结果管理，更 多地突出公平。第二、在内部管理与外部管理相结合的基础上，重视外部管理。公共事业管 理面向社会，解决关系到社会公众基本生活的公共问题。显然，强调公共利益， 重视结果管理，突出公平等等，整个公共事业管理也就必须围绕公共组织对外实 施管理展开。企业管理理论主要研究企业内部问题，而在传统的政府管理研究中， 围绕提高 “行政效率 ”，通常把注意力放在政府的内部管理上。 当然，为了实现公共 事业管理的目标，加强公共组织内部的管理是必要的，在一定程度上也应该先行， 但是，加强内部

14、管理的最终归宿还是为了更好地进行外部管理，即对社会公共事 业的管理。正因为如此，现代公共事业管理的一个重要特点，就是强调以外部管 理为目标的战略管理。第三、必须在对公共事业管理的评价中，将社会效益作为绩效评估标准的最 重要的内容。我们在第一章中已经指出，公共事业管理具有自己的绩效评价标准， 即公平与效率的统一并重在公平，具体的评估指标通常是行为的合法性、公众舆 论好坏、减少各种冲突的程度、公共项目的实施与效果、公共产品的数量及其消 耗程度等等。这是公共事业管理中社会效益优先在评价中的具体要求和体现。 四、市场化原则前面的有关部分中我们已多次强调，公众对社会事务管理和公共服务的要求 日益提高和范

15、围越来越宽，是当今公共事业发展的基本趋势，这就意味着仅靠公 共财政难以承担整个公共事业并提供高质量的公共服务。同时，随着当今世界民 主的发展，正确处理国家权力与社会权力的关系，让社会在力所能及的范围内自 己进行管理，是形成国家与社会良性互动的基本要求。再者，从公共事业管理自 身来看，由于公共事业所包含的社会事务的层次、范围等的不同，公共事业管理 本身也是分层次的，这就决定了公共事业管理中的分层管理及管理与实施的分离， 决定了可以引进市场化来解决问题。因此，公共产品和服务的市场化是当今公共 事业管理的一个基本发展方向，也是公共事业管理的一个基本原则。这一原则主要涉及公共事业管理的基本理念，以及政

16、府公共事业管理的方式 方法，和整个公共事业管理体制的构建。这一公共事业市场化的原则在公共事业 管理中的具体规定主要是：第一、必须正确树立公共事业管理市场化的观念，以此为取向，采取必要的 措施调整公共事业管理主体系统尤其是政府管理系统。如，通过职能转移缩小公 共事业管理机构的规模，以减轻财政负担；通过公共事业管理中决策与实施层的 分离，缩小政府规模，提高公共服务质量，等等。第二、在具体操作上，对能够进行经营性投资、开展市场竞争的领域，如出 版发行、大众娱乐项目及体育活动，以及原就有营利性的传统的公用事业等，交 给社会资本经营，对不完全适宜市场化经营的领域，可交民营企业承包。而另一 些不适宜市场化

17、的公共服务领域如博物馆、图书馆等，也可引入效益、效率机制 进行管理。从而，通过管理理念和管理职能输出方式市场化的改革，完善整个公 共事业的管理。第二节 公共事业管理的目标公共事业管理的目标是公共事业管理主体从所认识到的客观需求出发，根据 公共事业管理的基本原则所决定的管理活动要达到的结果。从公共事业管理过程 来看，这既是管理活动的出发点，也是评价管理主体系统行为的标准。 一、公共事业管理目标的基本内涵和特征不同公共事业管理主体或不同的管理过程的目标的具体内容是不相同的，越 是具体的目标也就各有特点，且变化也越快。这样，也就决定了在认识公共事业 管理目标时，不仅要认识其一般内涵，同时还必须从结构

18、的角度来对公共事业管 理的目标进行分析。1、公共事业管理目标的基本内涵 人或者组织行为都具有一定的目的，而把目的具体化，变成可掌握、可衡量、 可操作的东西，就是目标。在社会中，人或组织的活动都是在一定的环境中，在 个人特定的思想基础上或组织所具有的理想上出发来进行的。因此，完整的说， 目标是指人或组织在一定的时间和空间范围内，在一定条件下，依据一定的价值 观所确立的所需达到的预期结果。目标是管理活动中最基本的要素。所谓管理目 标，就是管理者在一定的条件下，依据一定的价值观所确立的管理活动所要达到 的预期结果。管理目标既是管理活动的出发点，也是管理活动的归宿，同时也是 衡量管理活动绩效的标准。公

19、共事业管理是管理的重要领域，因此，公共事业管理目标就是公共事业管 理人员或机构通过管理所要达到的预期结果。就公共事业管理者而言，管理目标 是检查和控制管理活动的标准，就公共事业管理的被管理者既公众而言，管理目 标既是自己行动的指南，也是监督和评价公共事业管理者的依据。公共事业管理的目标作为主体对客体认识和反映的结果，既受到一定社会经 济发展水平和社会经济体制的制约，也要反映公共事业及其管理主体的共性，即 维持和发展社会共同利益和保证社会公众的基本生活质量是公共组织的基本责 任。因此，尽管不同的国家或社会公共事业管理的目标不会完全一致一般来说， 如果撇开具体的管理主体或管理过程，在现代社会，公共

20、事业管理的目标，就是 通过提供必须的公共服务和产品，以及进行必要的监督管理，维持并不断提高社 会的公共生活的基本秩序和基本质量，促进社会公共事业的发展和社会的整体协 调进步。这就是公共事业管理目标的共性。一般来说，满足符合社会发展水平要 求，符合公共事业管理主体系统的客观可能性和成熟水平的目标，就是合理而正确的公共事业管理目标但是，具体的公共事业管理目标，毕竟是不同的公共事业管理主体具体的管 理需求来确定的，而不同的管理主体所处的管理环境不同，不同国家或地区，以 及同一国家或地区不同的发展阶段的具体情况也不会完全相同，因此，公共事业 管理的目标是各具个性的。进一步看，具体的公共事业管理目标的基

21、本内涵在结 构上应包含这样一些要素：第一、目的与目标。目标是目的的具体化，公共事业管理目标即公共事业管 理目的的具体化。一般来说，管理目的侧重于质的规定性，管理目标则侧重于量 的规定性，而对一个管理过程而言，一个管理目的要化解为许多具体的目标，而 相关的管理目标则通过具体量的指标服务并体现出某一管理目的。就管理目标而 论，公共事业管理目标是必然是质与量的统一。在质上，它要体现出目的的基本 属性，这一属性为公共事业管理确定了活动方向、性质、途径等方面，也决定了 公共事业管理活动的范围；在量上，它要通过量化指标和评价标准等，客观上为 公共事业管理手段的选择和公共事业管理效果的评价提供可能。第二、目

22、标与手段。作为目的的具体化，公共事业管理目的管理目标不但要 考虑预期结果，而且还要考虑如何达到这一预期结果。也就是说，公共事业管理 的目标具有两重内容，一是预期结果，二是要指示达到这一预期结果所应采取的 基本的管理手段。2、公共事业管理目标的特征就具体内涵而言，公共事业管理作为以保障社会公众基本生活质量，维护和 提供社会公共利益的管理，其基本目的和性质必然反映在其目标上，因而公共性 和社会性应该是公共事业管理最鲜明的特征。但通常，对管理目标的特征的分析， 更主要的是从管理的角度即协调控制一个事务运行的角度出发，来对管理目标在 整个管理过程中所体现出的特点进行的。就此而论，一般管理目标的特点在公

23、共事业管理目标中有集中的体现，主要表现为以下几点：第一、公共事业管理目标是整体性和可分性的统一。应该说整体性和可分性 是一般管理过程都具有的特点，但公共事业管理目标的整体性和可分性及其统一 显然更为明显。一方面，公共事业管理与企业管理等相比，具有更为明显的层次 性，公共事业管理也就必须根据公共事业管理机构的各个职能部门和不同层次， 划分成分目标，使管理目标更加显著的针对性和激励性，使公共事业管理更易为 社会公众所接受；另一方面，公共事业管理的对象即公共事业相对对于社会整体 而言，是不可分割的，同时在现实中，公共事业的范围十分庞大，建立一个公共 事业的体系需要大量投入，相应的，公共事业中的某些内

24、容必须达到一定的规模 后才能以一个整体体现出应有的效益。因此，公共事业管理目标必须全面考虑各 方面的制约因素，综合反映各层次的具体要求，组织协调好各层次各方面的管理 这样，公共事业管理目标的可分性并不否定其整体性，而且必须最终统一于全体 性。从社会整体发展的要求来看，公共事业管理的具体指标和分目标存在着统一 的原则和统一的内容，没有这种统一，就不能形成一个目标整体，也不能引导各 项管理措施发挥同向作用。公共事业管理目标具有整体性和可分性的高度统一。第二、公共事业管理目标是先进性和可行性的统一。一般来说，一个管理目 标之所以对被管理者具有激励作用，主要取决于管理目标的效价即它的价值或先 进性如何

25、，以及人们通过自己的努力所能获得成功的概率的大小。正确的管理目 标必须具有可行性和现实性，即一方面管理目标显示出与被管理对象密切相关的 良好的发展方向，另方面是管理目标能具体化或定量化，是人们通过努力可以达 到的。公共事业管理目标正具有这一先进性和可行性的统一。所谓先进性，是指 公共事业管理目标在基本点上是公共事业管理主体对未来发展状态的判断，它所 要求和包含的是通过公共事业管理活动，来实现社会的良性发展，提高社会公众 的生活质量，增强社会综合服务能力，即公共事业管理的目标本身通常既反映时 代的精神，又正确预测其发展趋势，体现出先进性。所谓可行性即可达成性或现 实性，是指公共事业管理目标一经确

26、定，内在地要求根据不同的管理层次转化为 更为具体的目标，通过组织成员的活动而转化为现实。因此，正确的公共事业管 理目标来源于现实，又高于现实，是现实和未来的统一，是先进性和可行性的统 一。第三、公共事业管理目标是原则性和灵活性的统一。从理论上说，在确定公 共事业管理目标时，不能出现相互矛盾的现象，而且，管理目标一旦制定，由于 属于方向的范畴，体现出整个管理活动过程的方向性，就应该具有权威性，原则 上不能更改。但从实际情况来看，公共事业管理目标却要能改变，因为公共事业 管理目标是对未来的发展状态的描述，而随着管理活动向前发展以及各种偶然因 素的影响，管理目标实际上又不可能达到非常精确，也不可能永

27、远不变，必要的 调整和修改甚至重新制定是不可避免的。加之，制定公共事业管理目标要考虑各 种因素和要求，从目标的整体性出发，必须要使各种因素和要求达到高度的统一， 但实际上各种因素和要求之间存在着矛盾，这些矛盾是发展变化的，管理主体对 这些矛盾及其发展的认识也是发展的，这也就决定了公共事业管理目标本身存在 矛盾的一面，这种矛盾性使得在实际公共事业管理中容易顾此失彼，甚至可能采 取完全相悖的措施，因而必须适时进调整。所以，公共事业管理目标本质上就应 是原则性和灵活性的统一。这种统一决定了在公共事业目标的制定和实现中，一 定要从实际出发，统筹兼顾，适当安排，力争使各种矛盾得到满意的解决。第四、公共事

28、业管理目标是明确性与模糊性的统一。任何管理目标都有一定 的时间限制，都需要明确。对于公共事业管理目标来说，也就要力求简要明确地 进行表达，指标尽量定量化，即必须说明在什么时间或时期内，采取什么管理措 施，达到什么预想目标，否则就难以在实际中具体实施。但是，对于公共事业管 理目标特别是中长期目标来说，由于其复杂的程度，以及人们的认识和技术手段的有限，有时在文字描述或数量化方面并不一定能做到十分精确，实际上也没有必要做到具体的量化和精确，允许有一定程度的伸缩性或弹性，具在一定的模糊性。因此，公共事业管理目标总体上是明确性与模糊性的统一。这就决定了在制 定公共事业管理的中长期目标，甚至在制定某些较为

29、具体的公共事业管理目标时， 只描述一个基本方向，或规定一个允许幅度，不但不失其明确性和科学性，而且 可能更具可行性和操作性。二、公共事业管理目标的分类在现实中，针对不同的管理对象和不同的管理过程有不同的公共事业管理目 标，或者一个公共事业管理总目标可以分解为若干个子目标，从而形成一个公共 事业管理的目标体系。对这一个目标体系，可以依据不同的标准划分不同的类型。 不同标准划分出的不同类型，从不同的侧面展现出公共事业管理目标不同的特点。1、以实施时间的长短为标准进行划分以实施时间为标准对公共事业管理的目标进行划分是比较常用的一种划分方式，因为公共事业管理目标总是在一定的时间范围内想要达到或实现的目

30、的，因而总能够在时间要素问题上对它进行划分。以实施时间为标准，可以将公共事业管理最高层次的是长远目标，中期目标，短期目标，具体活动目标，以及介于其 中的中长期目标，中短期目标和当前目标。第一、长远目标。指与公共事业管理组织的根本宗旨、价值观或者是组织的 根本利益、整体利益相联系的总体发展目标，是比较原则和抽象的目标，通常更 多的表现为一种质的规定性或相对较为笼统的量的规定。从实施的时间看，这样 的目标规划通常要十年以上才能完成。第二、中期目标。指围绕长远目标而制定的较长期努力方向和指标。通常， 中期目标不完全包含实现组织的长远目标的内容，但可以在一个或几个方面实现 长远目标，或者为彻底实现长远

31、目标奠定良好的基础和准备条件。从实施时间来看，中期目标通常以五年左右为期限第三、中长期目标。介于长期和中期目标之间的目标。第四、短期目标。是公共事业管理机构根据总目标的要求，结合某一时期所 处的环境和主客观条件的实际而制定的必须在短期内变成现实的努力目标。从实 施时间来看，短期目标的实现期限通常以一年为准，因而短期目标又可称为年度 工作计划。短期目标是比较具体的规划，具有比较强的可操作性，内容主要是当 年计划实施哪些项目，要完成哪些任务，达到哪些指标等。第五、中短期目标。指介于中期和短期目标之间的公共事业管理目标。第六、具体目标。就是操作目标，即某一次具体的公共事业管理活动所预期 实现的目的和

32、打算。任何公共事业管理活动都应有明确的目标，如达提供什么公 共产品和服务，公共产品的数量有多少，质量达到什么标准，公共服务以什么方 式、在什么时候提供，等等，以及提供这些公共产品或服务要达到什么效果，产 生什么样的社会影响，与社会公众的关系改善到何种程度等。这些目标就构成公 共事业管理活动的具体目标，它往往是针对比较具体的问题而提出的。第七、当前目标。指介于短期目标和具体目标之间的目标。当前目标主要根 据当前时期的工作重点来确定，实施期限一般为一个月或一个季度，也有以半年 为期的。当前目标是在当前时期能很快变成现实的工作打算，具有一定的紧迫性。 当前目标的实施的必要过程是将目标尽快地分解为具体

33、目标并予以实施。可见，公共事业管理目标是一个由长期目标、中长期目标、中期目标、中短 期目标、短期目标、当前目标、具体目标组成一个目标体系。在这一个目标体系 中，实施时间越长的目标越侧重于质的规定性、越抽象而笼统，通常是指示公共 事业管理的方向和范围，以及一定的管理方式；而实施时间越短的目标越侧重于 量的规定性，在量的聚集中体现质的规定性，并且具有比较直接的可操作性。在这一目标体系中，实施时间长的目标对实施时间短的目标起着规定和引导 方向的作用，实施时间短的目标是围绕实施时间长目标来制定和展开的，而实施 时间长的目标则必须通过实施时间短的目标而具体化并最终变成现实。因此，在 公共事业管理活动中最

34、基础也是最重要性的工作就是要制定一套合理、可行的目 标体系，同时，还要重视把长期的目标分解成短期目标，并将目标具体化，变成 实际的可操作可评估的管理行为。2、以性质为标准进行划分公共事业管理目标总体上都有质和量的要求，是质和量的统一，但是，由于 目标的层次或侧重点不同，或由于条件的限制，通常会在质或量上有侧重，表现 为以质或量为主的目标。因此，以性质为标准，可以把公共事业管理目标分为定 性目标和定量目标两种形式。第一、定性目标。即指公共事业管理中那些不能或不必要用数字或数据来表 示，只能从性质上说明公共事业管理活动应达到的基本要求的目标。定性目标的 基本特点是侧重于质的阐述，如公共事业管理中的

35、长期目标、中长期目标，以及 一些具体目标中的难以量化的目标，如关于提供公共服务质量的目标，关于提高 管理人员服务态度的指标等等。第二、定量目标。即指公共事业管理中那些能够而且必须用数字或数据来表 示的目标，通过对数字或数据的比较分析，得出公共事业管理活动的基本特征和 应达到的基本要求。在公共事业管理中，定量目标占有相当大的比重，这一方面 是因为公共事业管理是面对社会公共事业的管理，最终必须以一定的公共产品或 服务落实到公众，因而长期的、中长期的定性的目标必须转化为具体的可操作的 目标，另一方面是现代公共事业本质上是大众为主体的事业，是为大众服务的事 业，而只有将管理目标量化为可操作的目标，也才

36、能便以公众公正客观的对管理 主体的行为的合法性、公共项目的实施与效果、公共产品的数量及其消耗程度等 等做出评估，而管理主体也才能具体真实的了解到公众舆论的好坏、以及通过管 理减少各种冲突的程度，因而在现代公共事业管理具有尽可能将管理目标数量化，进行目标管理的发展趋势。定量目标的基本特点是从量的角度进行阐述，如各种 短期的、具体的和当前的公共事业管理目标，以及专门的涉及公共事业管理合格 率的指标、提供公共产品的数量和公共服务数量（次数） 、公共产品的等级、公共 投入的经费等的目标。在公共事业管理过程中，定性和定量目标是有区别的，也各有特点和用途。 在公共事业管理的实际过程中，依据现实公共事业管理

37、的内容、特点以及公共事 业管理的实际水平，往往是将定性的管理目标和定量的管理目标结合起来使用， 即定性的目标尽可能做到具体化，而定量的目标尽可能准确、客观、公平、公正 和实事求是，体现出定性目标的所规定的基本方向和基本要求。3、以层次为标准进行划分公共事业管理是在公共组织系统中进行的管理活动，而公共组织系统是由性 质不完全相同的层次不同的公共组织的构成的。不同层次的公共组织，由于其职 责权利的不同，决定了各自所承担的目标也必然会不同。因此，以层次为标准对 公共事业管理目标体系进行划分，可以展现出不同层次目标的基本内涵和特点。 以此为标准进行划分，可以将公共事业管理的目标分为高层目标、中层目标和

38、基 层目标。第一、高层目标。指公共事业管理决策层的具有战略性、综合性、预见性的 目标。在现代公共事业管理主体系统中，政府是核心，也是决策层，因而高层目 标通常也就是政府公共事业管理目标。高层目标的功能偏重于决策方面，涉及到 有关整个公共事业发展的重大问题的决策，因此，高层目标的范围广、变量大、 时间长，具有战略意义。第二、中层目标。指公共事业管理中层依据高层目标所制定的具有指导性、 协调性和一定的经营性的目标。在公共事业管理主体系统中，地方政府和一些大 型的非政府组织等是中间层，因而中层目标也就是地方政府的公共事业管理目标，以及大型的非政府组织从事于公共服务或一些大型的从事准公共产品生产和公共

39、 服务企业的管理目标。中层目标较之高层目标，范围相对较窄、变量相对较小、 时间相对较短。第三、基层目标。指公共事业管理基层根据高层和中层管理目标而制订的具 有执行性、操作性、基础性的目标。基层目标的最大特点是具有执行性或可操作 性，因而它对公共事业管理工作的指导也就较为具体或直接。基层目标较之高层 和中层目标来说，范围窄、变量小、时间短。从层次来看，公共事业管理目标体系是由高层目标、中层目标和基层目标构 成一个目标链，其中上一级目标是下一级目标确立的依据，而一级目标是上一级 目标的体现和保证。但是，区分高层目标、中层目标和基层目标具有相对性，如 整个公共事业管理系统有高层、中层和基层之分，而在

40、一个地区、在一个具体的 公共事业管理机构的公共事业管理目标系统中也有高层、中层和基层之分。这一 层次划分必须依据具体的目标内容、性质、范围和条件等因素来确定。4、以内容为标准进行划分不同的公共事业管理工作具有不同的内容，也相应的具有不同的管理要求， 因而不同的管理目标。以内容为标准进行划分，公共事业管理的目标可以分为一 般管理目标、具体工作目标和领导工作管理目标等三种。第一、一般管理目标。一般管理目标也可称为要素管理目标，指对以公共事 业管理过程中要素为专门的管理对象进行管理的目标。从公共事业管理的要素构 成来看，通常有对人的管理目标、对物（公共产品、公共财产等）的管理目标、 对财（公共经费的

41、筹措和支出）的管理目标、对时间的管理目标、对信息（公共 组织管理过程中的信息，以及公共信息等）的管理目标等。第二、具体工作目标。指公共事业管理中某一类或某项具体工作在一定时空 范围内应达到的预期结果，如教育事业管理目标、卫生事业管理目标、文化事业 管理目标、科学事业管理目标，以及公共事业管理目标等等。第三、领导工作管理目标。指公共事业管理机构中的领导层为了实现组织的 目标而在组织中进行管理活动所要达到的预期结果，如合理的公共事业管理领导 班子结构、建立和健全公共事业管理系统、公共事业管理工作的科学化和民主化、 公共事业管理领导人员素质培养和提高等等目标。从内容上对公共事业管理目标进行划分，也就

42、是以管理对象为依据进行划分。 这一划分的特点是能较好地展现管理对象的基本特点和需求对管理活动的要求， 能更有针对性的专门的对公共事业中的某一领域、或某一要素进行规划和发展。 当然，现实中的公共事业是相互联系和相互制约的，因而不能片面、孤立地注重 某一类或某种要素的管理目标。三、公共事业管理目标的基本作用公共事业管理目标作为在一定条件下管理主体依据一定的价值观对客观需求 的反应，作为对公共事业未来发展的预期和具体设计，一经产生，就对整个公共 事业管理具有其特定的作用。这些作用主要表现为以下几个方面：1、导向作用公共事业管理目标的导向作用，是指公共事业管理目标能引导公共事业管理 活动朝着既定的方向

43、前进。这一导向作用的内在机制在于，公共事业管理过程是 公共组织成员为实现预定目标的活动过程，从根本上说，管理的效能等于目标方 向与工作效率的乘积，因而公共事业管理目标的方向是否正确，决定了管理的效 能。从管理的进程来看，管理目标是整个管理的起点，也是管理活动的归宿，因 而随着公共事业管理目标的确立，公共事业管理的活动方向也就随之确定，而在 具体的管理过程中，整个公共事业管理也必然是以目标为依据，规划活动的基本 程序，采取相应的管理措施和方法，同时，也以预定的标准规范着人们的行为， 控制和调节人们的认识、情感和意志，从而保持了整个公共事业管理的活动的目 的性与稳定性。实际上，从行为科学的观点看，

44、人的行为可分为目标导向行为和目标行为即 制定目标的行为，整个管理过程就是目标导向行为和目标行为的循环交替、逐步 深入的过程，因而任何管理过程必然是通过目标导向来最终到达目标本身的过程 公共事业管理的过程也就是一个目标导向过程。就此而论，公共事业管理目标必 须具有正确性和明确性，一方面保证公共事业管理朝着正确的即符合提高社会公 共利益的方向进行，另方面能使公共事业管理人员乃至公众清晰地明了目标的实 质内涵，自觉地履行自己的职责，促进整个管理达到预定的目的。2、激励作用公共事业管理目标的激励作用是指公共事业管理目标具有激发管理者与被管 理者内在积极性的一种驱动作用。激励即激发和鼓励。从行为学的角度

45、看，人的 行为是在一定动机支配下的行为，动机支配人的行为，而行为又总是指向一定的 目标，由此构成一个完整的激励过程。管理目标就是激发人的动机的诱因。公共 事业管理目标对人的激励作用主要表现为：第一，对被管理者的激励。即制定切实可行的管理目标，可以起到吸引、鼓 励和推动作用，从而使公众能将管理的整体目标转化为自己的个体目标，并为之 做出实际的努力。第二、对管理者的激励。即卓有成效的公共事业管理目标可以提高公共事业 管理者从事管理工作的自觉性，吸引和推动他们为实现管理目标去从事各项管理 活动，也即使处在公共事业管理系统中各个层次、各个部门的管理人员能自觉地 按管理目标的要求去从事管理工作，在组织目

46、标与个体目标统一的进程中，上下 一致，为公众提供更多更好的公共产品和服务，而管理目标的最终实现，本身就 是对公共事业管理工作的一种激励因素。公共事业管理目标所具有的激励作用及 其机理，要求在公共事业管理的过程中，一方面要注意提高管理目标的价值，即 管理目标的先进性，也就是对公众基本生活的保证和公共利益的促进，另一方面 注意提高使管理目标的可行性，即与公众和管理人员自身的关联性和目标的可操 作性，从而提高人们实现目标的可能性。这样，使整体目标与公众及管理人员的 个体目标相统一，最大限度地发挥出管理目标的激励作用。3、控制作用所谓控制，是有意识、有目的地对被管理者所施加的一种主动影响，而公共 事业

47、管理目标对整个管理过程而言就具有这种作用。公共事业管理目标的控制作 用，即公共事业管理目标是衡量公共事业管理过程和结果的标准。其机制是：公 共事业管理的目标通常既有质的规定，更有量上的具体要求，因此，其一旦确立， 就决定了整个管理活动的起点和归宿，对管理过程而言，就规定了管理的方向、 所可能采取的管理措施和手段，也规定了管理要达到的具体的标准。这样，管理 目标就成为管理活动按照预定方向和轨道运行的指示器，成为一种时时可以动态 的对管理进行衡量的工具或手段，从而对整个管理从起点的确立到结果的取得起 到极为重要的保证作用。要充分发挥公共事业管理目标对整个公共事业管理过程的控制作用，首先是 要确立正

48、确的管理目标。其次，主要管理者应强调一般管理人员在组织整体目标 基础上实现自我管理、自我控制的价值，给一般管理人员以一定的自主管理和自 我调节的权力，并建立相应的管理机制。再次，要根据不同的管理目的、对象， 采取不同的目标控制方法。4、协调作用第一，对于公共事业管理机构的领导者来说，通过制订不同层次、不同性质、 不同内容的公共事业管理目标，可以分清公共事业管理工作的主次，抓住主要矛 盾，还可以主动协调公共事业管理机构内管理工作的各个方面的关系，发挥积极因素的作用，克服消极因素的影响第二，对公共事业管理机构的一般管理人员来说，随着有针对性管理目标的 确立，就可以根据各自承担的目标的不同来协调各自

49、的相互关系，做到职责分明、 权责一致。第三，对公共事业管理组织本身来说，管理目标的确定，可以使组织内部各 部门既了解管理的总的要求，又分清各部门、各层次的具体工作，分工合作，协 调一致地进行管理工作。第四，对公共事业管理机构与社会的关系来说，管理目标的确立，管理机构 也就可以主动协调好公共事业管理主体系统间不同公共组织的关系，以及极为重 要的公共事业管理机构与公众的关系。在现代公共事业管理中，基于更加重视组 织外部管理的要求，通过确立相关的管理目标主动协调与社会的关系尤其重要。第三节 公共事业管理的基本职能公共事业管理的职能是指公共事业机构管理公共事业的职责和功能。公共事业管理机构作为一个国家

50、或社会贯彻实施有关公共事业的政策和计划的承担者，其职责和功能直接取决于公共事业管理的目标，但是，公共事业管理机构之所以通过做某一类工作或程序，而不是另一类工作工程序来完成管理目标，根本上是由公共事业管理机构的组织特性决定的。一般来说，公共事业管理机构在实施一 个管理过程中，主要有以下基本职能：一、计划职能计划职能是公共事业管理机构的首要的职能。在现代公共事业管理中，计划 具有重要的意义，也有必须的步骤和基本要求。1、公共事业管理计划职能的基本内涵公共事业管理的计划职能，就是公共事业管理者或管理机构在计划方面所承担的职责和所发挥的作用，而所谓计划，通常是指合理地选择和确定管理目标及 其实现的办法

51、。依此，公共事业管理的计划包括两层含义：一是制定公共事业管 理目标和为实现这一目标而必须做出的种种选择；二是在一定的法律法规范围内， 舍去某些选择，制定公共事业管理主体系统的工作程序。一般来说，由计划职能所决定的计划工作基本上就是决策，即预先决定做什 么、如何做和谁去做。这是一项联结现实与未来的工作，它要求有意识地决定行 为过程，并且将决策建立在目的、知识和判断的基础上，是一个依靠智力做出决 定的过程。2、公共事业管理计划的必要性 公共事业管理计划的必要性主要体现在下述方面： 第一、可以弥补不肯定性和变化带来的问题，使公共事业管理活动沿着既定 的目标进行。在公共事业管理中，并不是所有的外在条件

52、或发展趋势都是肯定的 或完全把握的，因此，就需要计划工作，并且首先选择完成某个目标的最优方法。 在整个管理行为过程确立后，也需要通过计划，以使整个公共事业管理机构都能 为完成组织目标而努力工作。即便是外在条件较为肯定或已能明显的看出发展变 化趋势，也同样需要计划。如，根据已经明显的公众需求的变化，公共事业管理 机构必须扩大提供公共产品和服务，但具体何时扩大提供、扩大提供多少，则需 要一个周密而稳妥的计划，等等。第二、使公共事业管理机构的人员将注意力集中于组织目标。对公共事业管 理机构来说，由于所有计划工作都是为了实现组织的目标，因而计划工作具有把 机构管理人员的注意力集中于组织目标的作用。其机

53、理是：由于确定了计划，就 使得组织中的每一个人，包括高层管理人员和一般的从事日常事务的管理人员必 须通过计划工作去考虑未来，甚至为了有利于实现各自根据计划所承担的任务， 不得不考虑定期修改和扩大计划的必要性，从而将整个组织的注意力集中于组织目标，提高管理效率。第三、提高公共事业管理的合理性和效率。在公共事业管理过程中，制定了 切实可行的计划，就使整个组织有了一个共同的目标，清晰的权责，从而更容易 通过明确的努力达到组织的协调，最大限度地消除组织内部的不协调和分散活动， 用均匀的工作流程代替不均匀的工作流程，以深思熟虑的决策代替草率的判断， 大大提高管理的合理性和效率。 第四、有利于公共事业管理

54、活动的控制。对公共事业管理活动进行控制是公共事 业管理的另一项职能，而这一职能与计划是不可分的。因为，未经计划的管理活 动是无法控制的，正是有了计划规定的目标作为尺度，才使上一级管理人员检查 下一级管理人员的工作成为可能。 3、制定公共事业管理计划的步骤 4、公共事业管理计划的种类公共事业管理的计划主要长期计划和短期计划两种形式，但长期和短期是相 对而言的，不同的情况下，同样名称的长期计划或同样名称的短期计划在时间长 短上并不相同，甚至差别较大。一般来说，长期计划是指实施时间在三年或三年以上的计划。长期计划属于 指导管理性计划的计划，主要由高层公共事业管理机构或高层公共事业管理人员 承担制定任

55、务。制定长期计划需要考虑在这样一些因素的基础上来进行：一是要 明确目标，即哪些是需要做的，哪些是可以或必须舍去的；二是对本部门或机构 的运行情况，以及相关的外部情况有必须的了解；三是了解哪些路径最适宜完成 所要确定的目标；四是知道哪些人适宜承担计划任务，并能制定出相应的工作日 程表；五是可以设计出反馈的机制和评估的标准。短期计划是实施年限为一年或更短的计划。短期计划实际上是长期计划的一 部分，是长期计划所制定目标的具体的分解和体现，与社会公共事业关系最为密 切。短期计划的承担者是中、低层管理人员。制定短期计划同样要考虑以上长期 计划制定中的因素，只不过它在时间上更短，更注重实际过程的实施。通常

56、，时 限越短，目标越具体、越细化，在计划上也就越注重实际操作并要求尽快完成。 二、组织职能管理理论认为，组织是一个动态的过程， 是“有意识形成的职务或职位的结构 在公共事业管理中，组织是一项依据一定的计划或目标，组成相关的部门实施必 须的管理工作，是基本的管理职能。1、公共事业管理组织职能的含义公共事业管理的组织职能，是指为了达到公共事业管理的目标，把所必需的 各种业务活动进行组合分类，把监督每一类业务活动所必需的权力授予主管这类 工作的主管人员，规定公共事业管理组织活动中上下左右的协调关系。在公共事业管理中，管理活动是分层次的，因此，根据不同层次的公共事业 管理人员在管理活动中所担负的角色及

57、承担的任务，组织职能实际上有两层含义。 第一层含义是由高级管理人员承担的组织职能，目的是实现公共事业管理的某一 宏观的管理目标，被称为 组织” (Organizing)；第二层含义是指由中、低层管理人 员完成的组织职能，即在具体运行层面上，根据现有资源和约束对宏观管理目标 进行细分，被称为 “重组” ( Reorg an izi ng) 。不过，在实际的管理活动中及至在理论 阐述中，为了方便，通常均以 “组织”来表示。从本质上来说，包括公共事业管理在内的所有组织工作，实际上都是从人类 对合作的需要中产生的，是为了某一特定目标对权力所作的组合过程。因为有了 某种组织结构，有了权力的合理的授予和运

58、用，合作就可能有更高的效率和较低 的成本。因此，通过组织工作所设定的结构，就应当权责分明，使每个人都知道 应该做什么并能做，明确什么样的结果或成果该由谁负责。同时，应当排除由于 工作分配的混乱和多变造成的故障，并能提供反馈和支持组织机构的决策沟通网而且，公共事业管理的组织作为一种形式，它要有一定的管理层次和管理幅 度。所谓管理层次，是指公共组织内部纵向划分的等级数。任何公共组织都必须 有层次的划分，否则难以区分工作任务和职权的轻重。所谓管理幅度，是指一名 上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。管理幅度是衡 量管理工作复杂程度的重要标志，一项工作愈复杂，管理幅度一般也愈宽。公共 组织在现实中，组织层次和管理幅度的确定是在多种因素的影响下直接决定于以 一定标准对对部门的划分，或根据一定的标准对组织结构的建立。一般来说，在 确定了组织结构后，该部门的管理层次与管理幅度成反比关系，即管理层次越多， 管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。可见，对公共事业管理的组织职能而言，作为一项工作，一个过程，它的基 本构成要素是确定组织目标、部门划分和授权。 2、公共事业管理组织工作的基本步骤公共事业管理组织工作作为一个过程，在其运行中是根据自己基本的逻辑， 针对内外因素的变化而不断变化的。这一基本逻辑体现于公共事业管理组织工作 过程中