国内外自然灾害应急管理运行机制的比较

1、国内外自然灾害应急管理运行机制的比较2003 年的“非典 ”催生了我国应急管理体系的建立，国家从组织机构入手， 逐步在应急管理预案、 体制、机制和法制上完善， 形成了一套具有中国特色的 “一 案三制 ”应急管理模式。一、我国自然灾害应急管理运行机制的内容及其存在的问题（一）监测预警机制 主要通过检测、预报和灾情警告来实现。（二）快速响应机制 要在第一时间在事发现场采取果断措施， 及时控制灾区局势； 实时监视灾情 的发展，最大限度地控制灾情扩大、减轻灾害损失，有效实施应急处置。（三）指挥联动机制1、建立完善综合应急响应指挥系统，提高部门协调联动水平 （1）要形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转

2、高效的应急联动系统。（2）建立完善社会应急动员长效机制，组织社会力量联合抗灾（ 3）应向社会公众推广普及应急管理实践中更简单、 可行、有效的基本经验 和一般做法，实施多渠道、多频次的滚动报道， 引导社会公众自觉参与到应急管 理工作中。（四）信息发布与疏导机制 信息发布应当及时、准确、客观、全面，信息疏导机制的建立首先要求建立 现代化的通信系统，还要建立及时的信息报告制度、透明的信息披露制度。（五）应急资源保障机制应急资源保障包括：应急人力资源（即应急队伍）保障、应急物资与装备保 障、应急通信保障、以及资金保障。自然灾害一旦发生， 启动应急管理程序后， 短时间内可能需要大量高素质的 专业救灾人员

3、、 相关部门的专业人员、 就在物资和资金。 为确保应急救灾的实效 性，灾害发生前的平日就需对该类物资、 人才进行储备， 否则短时间内内难以满 足就在工作的需要。（六）社会动员与参与机制 通过宣传、政策工具，广泛宣传防灾减灾、应对危机的尝试和避险、自救技 能，广泛发动社会各部门、各企事业单位、各群众团体和基层组织，积极做好突 发事件的防范和应对准备。 应对灾害的社会动员机制深化和完善， 提高民间组织 参与的积极性和动员效率。（七）灾后恢复重建机制 我国灾后恢复重建工作坚持“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助户籍， 辅之以国家必要的救济和扶持”的救灾工作方针， 灾后恢复重建的工作程序和 内容包括（

4、 1）组织核查灾情 （2）开展灾情评估 （3）制定恢复重建工作方案 （4） 落实资金（ 5）恢复和重建项目开工（ 6）卫生防疫（ 7）社会秩序恢复保障（ 8） 恢复重建评估等。其重建项目包括：（1）住房灾后重建（ 2）公共设施灾后重建（ 3）基础设施 灾后重建（ 4）社会事业灾后重建灾后重建二、我国自然灾害应急管理运行机制存在的问题存在着明显的以行政主导为主、 政治动员能力强的特点， 同时，把重心放在 了应急管理的救济上， 不注重平时应急的预防和预警工作， 也就是说风险管理的 意识还有待加强。从目前我国的应急管理机制的运行状态来看， 存在以下问题：（ 1）各地政府 应急办的机构设置和职责划分混

5、乱， 职能发挥受限；（ 2）突发事件指挥部与同级 的应急办之间的职责不清、关系不顺； （3）常态管理部门缺失，常态管理力度严 重不足；（4）社会组织能力低下，社会参与性差（ 5）在信息发布的及时透明、 应急对外交流合作的高效对等上，我国还有一条很长的路要走。三、国外自然灾害应急管理的主要做法及特点（一）以日本为例日本在灾害应对方面有宝贵的经验， 日本是一个灾害频繁发生的国家， 特别 是地震灾害。为了有效地应对各种自然灾害，日本建立了一套以内阁府为中枢， 通过中央防灾会议决策在，中央、都（道、府、县） 、市（町、村）三级应急组 织管理体系。日本从灾害预防、 灾害应急以及灾害恢复和重建三个方面入手

6、， 建立了较为 完善的灾害应急体系，下面我们从这三个方面介绍其主要的应急机制：在灾害预防上， 为了准确的利用预警信息， 日本气象厅建立了一个连接国家 和地方政府灾害管理机构和媒体组织的在线系统， 灾害管理组织也开发建立了一 个专门用于灾害的无线通信网络： 中央防灾无线网络连接国家组织； 消防防灾无 线网络连接全国各地的消防组织； 都道府县和市町村防灾无线网络连接地方灾害 管理和居民。在灾害应急对策上，中央政府每天 24 小时在内阁情报中心收集灾害信息， 在发生大规模灾害时， 由各个独立的中央省厅机关负责人组成的指定的应急响应 队立即汇集到首相官邸的危机管理中心， 以掌握和分析灾情信息， 并报告

7、给首相。 根据灾害损失的程度， 政府可能建立重大灾害对策总部 （防灾担当大臣担任总指 挥）或经济灾害对策总部（首相担任总指挥） 。另外，由防灾担当大臣领导的政 府调查团会被派遣，或者现场灾害对策总部也可以随时组建起来。在灾害恢复重建中， 日本特别重视灾害受害者的生活保障制度。 它具体包括 灾害恢复项目， 灾害救济贷款、 灾害补偿和保险、 税收减免、税收转移和发行债、 “极端严重灾害 ”的认定、重建计划的救援、对受灾哲提供生计恢复援助。综上，日本应急管理机制的特点有： 1形成了以首相为核心的全政府管理组织体制，该体制包括首相着急的中 央防灾会议与安全保障会议以及负责协调与实施具体措施的内阁官房。

8、 这种统一 归口管理的方式，不但有利于整合人、财、物等资源，而且彻底改变了过去各省 厅在危机处理中各自为政、相互保留所获情报、纵向分割行政的局面。2政府、地方、民众多层次的防灾制度体系。日本政府应急机构的职权划 分十分清晰。 日本通过法律途径明确多级政府间建立的应急责任， 有利于发挥各 级政府的主动性、 多级快速应对危机； 有利于形成强有力的危机响应机制， 防止 行政不作为与依赖现象的发生。3完善的法律体系。主要包括灾害管理基本法体系、灾害预防法体系、灾 害应急法律体系和灾害恢复、重建及其财政金融法律体系。（二）以美国为例美国是当代应急体制建设的典型代表。 目前，美国形成了以联邦应急计划为 法

9、律基础，总统直接领导，联邦应急事务管理总署等核心机构协同运作的危机管 理体系。纵观该体制， 应对突发事件的措施主要有美国国家突发事件管理系统及 国家应急预案。国家突发事件管理系统（ NIMS ）是一个应急管理方法的模板性文件，该系 统将近年来行之有效的突发事件管理经验进行整合，形成一套全面的结构框架， 为全国的突发事件管理部门提供应对各类危机的现成机制，使得全国各级政府、 私营及非政府组织在危机预防、 应急准备、事故处置、事后恢复等方面协调一致、 通力合作。国家应急预案 （NRF）是针对各种紧急情况作出应急反应的行动指南，专为政 府执行部门、私营机构、非政府组织领导人和从事应急管理的实际工作人

10、员制定。 该预案突出 “未雨绸缪，防患未然 ”的理念，把应急管理划分为四个阶段， 即缓解、 准备、响应、恢复。第一，缓解阶段。通过建设防洪、防震、排污、减噪等防护 工程和设施， 鼓励国民、企业等积极参加各项保险， 把灾害损失降到最低。 第二， 准备阶段。该阶段通过制订应急预案，定期开展突发事件的应急培训、演练，建 立应急通信信息系统， 起到预防在先， 提前准备的作用， 大大提高了突发事件的 预测、预报效率，增强防灾能力。第三，响应阶段。应急事件发生后，由联邦政 府、州政府和地方政府的应急运行调度中心连续监控潜在灾害和紧急事件， 并尽 早启动区域运作中心。第四，恢复阶段。突发事件结束后，由联邦和

11、州政府相关 机构与灾区办公室共同确定最佳减缓措施， 尽可能修复或重建受损的设施。 行动 结束后，联邦协调官负责就突发事件具体问题做出总结报告， 并提交国土安全部 管理层，供日后参考。美国突发事件应急机制的特点可以归结为： （ 1）组织机构完备，职能明确。（2）极其重视预警系统建设。在各个领域内都设立了与本领域相适应的预警系 统。（ 3）应急管理法律法规不仅完善，而且详尽。 （ 4）应急处置物资和技术系统 支撑强大。（三）综合概括国外国外自然灾害应急管理的主要做法及特点1、建立专门的灾害应急管理机构（1）美国的灾害应急管理机构形成了以联邦应急计划为法律基础， 总统直接领导， 联邦应急事务管理总署

12、 等核心机构协同运作的危机管理体系。联邦应急事务管理总署是联邦政府处置紧急事务最高管理机构， 集成了从中 央到地想，建立了一个综合军、警、消防、医疗、民间救难组织等单位的一体化指挥、调度体系，一遇到重大灾害即可迅速动员一切资源， 最大限度地降低损失。 除此之外，还有加州政府应急服务办公室、洛杉矶应急准备局等。2、重视灾害管理法制建设和减灾计划的制定 国外政府不但有比较完善的法律法规体系， 还有非常具体的自然灾害应急计 划，以作为灾害应急管理的具体指导纲领。如美国有联邦应急计划 、日本有 防灾基本计划、土耳其有紧急灾害救援组织有其计划方针 ，新西兰有国 家民房计划，在这些计划中详细规定了灾前应采

13、取的各种预防措施， 减灾工程， 灾后应采取的措施， 使得整个国家的防灾工作有计划， 按步骤，有条不紊的进行。3、建立统一的灾害信息系统20 世纪 80年代以来，全球逐步建立了若干个以灾害信息服务、灾害应急事 务处理为目标的灾害信息系统，主要有（ 1）由加拿大应急管理署主持的全球危 机和应急管理网络；（ 2）由美国联邦应急管理署主持的全球应急管理系统； （3） 由联合国国际减灾十年办公室主持的国际灾害信息资源网络等等。 这些信息系统 大都已经开始工作， 在灾害信息共享、 协助各国政府制定减灾决策、 对国民进行 防灾教育、处理紧急灾情等方面，发挥了十分重要的作用。4、灾害应急管理机制逐步完善 发达

14、国家的应对灾害的危机预警机制、 资源储备与调动机制、 危机化解机制、 社会参与机制正趋于完备。5、危机防范与应对的意识和能力培养经常化、制度化、法定化 从国外的情况来看，日常的情景训练和危及应对演习，对于提高危机管理效 率、保持社会心理健康、 减少危机带来的损失、 提高政府的威信等都具有不可估 量的作用。此类演习不应当是偶然的，而应单经常化、制度化，并有危机管理立 法加以规范。国外自然应急管理机制对我国的借鉴和启示6、建立完善统一的、专门的灾害应急管理机构，完善管理机制 要尽快进行灾害管理资源的整合， 政府始终要发挥主导作用， 构建全社会统 一的灾害管理、指挥、协调机制，实现由单一减灾向综合减

15、灾的转变，形成灾害 应急管理的合力。7、制定灾害管理基本发货灾害紧急状态法，健全法制和规划建设由于我国灾害问题的复杂性、 群发性，迫切需要制定全国性的的灾害管理的 基本法律， 并完善现有的法律法规， 是立法工作适应于我国目前和未来的灾害管 理需要。例如制定综合的 灾害管理基本办法 ；制定国家的减灾总体规划等等。8、建立全国性统一的灾害信息系统我国应建立全国性的统一的灾害数据库。 以遥感、 遥测数值记录、 自动传输 为基础，建立空、地、人的立体监测网和综合信息处理系统。 继续深入推进应急体系建设（1）认真规划和推进应急平台建设 （2）扎实抓好应急预案体系的完善和演练工作（3）全面构建国家应急物资

16、与装备保障系统（4）深入开展面向全社会的宣传教育厅建立了一个连接国家和地方政府灾害管理机构和媒体组织的在线系统， 灾害 管理组织也开发建立了一个专门用于灾害的无线通信网络： 中央防灾无线网络连 接国家组织； 消防防灾无线网络连接全国各地的消防组织； 都道府县和市町村防 灾无线网络连接地方灾害管理和居民。在灾害应急对策上，中央政府每天 24 小时在内阁情报中心收集灾害信息， 在发生大规模灾害时， 由各个独立的中央省厅机关负责人组成的指定的应急响应 队立即汇集到首相官邸的危机管理中心， 以掌握和分析灾情信息， 并报告给首相。 根据灾害损失的程度， 政府可能建立重大灾害对策总部 （防灾担当大臣担任总指 挥）或经济灾害对策总部（首相担任总指挥） 。另外，由防灾担当大臣领导的政 府调查团会被派遣，或者现场灾害对策总部也可以随时组建起来。在灾害恢复重建中， 日本特别重视灾害受害者的生活保障制度。 它具体包括 灾害恢复项目，灾害救济贷款、灾害补偿和保险、 税收减免、税收转移和发行债、 “极端严重灾害 ”的认定、重建计划的救援、对受灾哲提供生计恢复援助。综上，日本应急管理机制的特点有： 1形成了以首相为核心的全政府管理组织体制，该体制包括首相着急的中 央防灾会议与安全保障会议以及负责协调与实施具