对浙江下山移民工作的调研与思考

1、对浙江下山移民工作的调研与思考文/ /浙江省发展和改革委员会课题调研组编者按：为了建立健全下山移民长效机制，真正实现“迁得下，稳得住，富得 起”，促进欠发达地区的跨越式发展，最近省发改委对1111个市、7 7个县（市、区） 作了深入的调查研究，并与基层乡镇、下山移民进行了面对面和富有成效的交 流、座谈。经过调研考察，对全省下山移民取得的成绩、经验和存在的问题有 了更清醒的把握，对进一步做好下山移民工作有了一定的认识。19841984年，青田县山口镇一部分居住在高山上的群众自发沿江沿路投亲 靠友，举家搬迁下山，不仅改善了生产生活条件，而且开阔了眼界，走上了致 富道路。之后，全省的下山移民随着农村

2、改革的不断深入和农村劳动力转移步 伐的加快而由小到大，逐步加快，经历了一个由近到远、逐步向中心村、中心 镇迁移的过程，经历了一个从自发分散迁移，逐步向有组织、由政府主导，按 照统筹城乡发展的要求进行的过程。特别是 19961996年以来，各级地方政府把引导 农民下山作为加快脱贫、欠发达乡镇奔小康的重要举措摆上议事日程，坚持“群 众自愿、政府引导”的原则，积极引导地质灾害点、高山边远山区和革命老区 等交通不便、信息不灵、自然条件差的山区农民搬迁下山。据统计，自20002000年实施“百乡扶贫攻坚计划”和“欠发达乡镇奔小康工程”以来，全省共建立下 山移民小区（点）11471147个，累计搬迁山区农

3、户8.368.36万户、28.8628.86万人。当前， 全省下山移民正从过去的分散搬迁向整村整乡搬迁转变，从过去的沿交通干线、中心村移村建村向县城和中心镇移村建居建区转变，从过去的下山后就业以务 农为主向从事二、三产业转变。一、下山移民的基本经验 总结这几年来浙江下山移民工作，各地都普遍做到“三个结合”，即 坚持政府引导与农民自愿相结合，坚持自力更生与适当补助相结合，坚持全面规划与分步实施相结合。具体来讲，主要是抓住以下几个关键环节：1.1.统筹发展规划，增强下山移民工作的科学性。下山移民工作是一项 长期、艰巨的任务，移民的对象不同，具有多样性、梯度性、复杂性，各地的 条件也不同，既要立足当

4、前移得下，又要面向未来稳得住，富得起，统筹规划 显得十分重要。青田县从19931993年起就高起点制定下山脱贫总体规划，规划既立 足于解决当前下山脱贫的紧迫问题，又兼顾今后的发展生产、城市化建设的深 层次问题。第一步从19931993年到20002000年，规划3030个行政村210210个自然村4 4万人 下山脱贫；第二步从20012001年到20102010年，把全县最贫困、自然条件最差的 150150 个行政村80568056户、2900129001人分步搬迁下山。同时编制了扶贫小区规划，从有利 于下山农民的脱贫和强镇战略的实施、促进区域经济发展的角度考虑，选择地 理条件相对优越、辐射面

5、广、贫困人口又相对集中的沿江沿路的1111个乡镇创办扶贫小区。余姚市在20012001年底实施整体移民集中安置试点与梯度生态移民试点 的基础上，着手制订了山区人口“内聚外迁”五年规划：一是规模移民集中安 置规划。充分考虑移民承受能力、人口流向及生活、就业、就学便利等因素， 在城区选择地价适中、基础设施配套较好和就业吸纳能力较强的区块，规划了 2 2个共300300余亩面积的首批移民多层住宅新村，计划安置移民25002500户、90009000人。二是梯度生态移民规划。对自然条件和人居环境较差，在册户数2020户左右的自然村，实施以迁村并点为主要内容的梯度生态移民，计划用五年时间，山区自 然村由

6、原来的469469个减少到300300个以下，鼓励和促进山区人口向中心村或较大 规模村转移。两年来已整体搬迁自然村6666个，梯度转移山区群众10631063户、315931592.2. 制定优惠政策，激发下山移民的积极性。从各地的实践看，优惠政 策包括资金补助是最受到下山移民欢迎的载体。总的看来，优惠政策主要集中 在四个方面：第一是规费方面的减免。温州市政府为鼓励下山脱贫，免缴水利建设 基金，其他行政事业性收费按规定程序报批减免，全额返还城镇建设配套费， 用于移民所在地城镇配套费建设。温州市各个欠发达县对下山移民户在搬迁、 建设、房产证件领取过程中，规划建设、土地、财政、工商、林业、水利等规

7、 费都予以适度减免或全免；供电、供水、交通、卫生、电信、广电等配套设施 的投入，基本上按成本价收取。遂昌县按照能减则减、能免则免的精神，共有 1212项规费给予优惠或减免，人均达 60006000元左右，激励村民自发搬迁。第二是土地方面的优惠。安吉县规定对乡镇定点下山移民的农户，由 政府无偿提供建房基地，所需生产用地，由迁居地政府和村组织负责，帮助其 从就近农民或村集体中承包和租用。宁波市各县市对下山移民后退宅还耕土地 整理面积以每亩2 2万至3.33.3万元不等的价格实行补偿，并规定了补贴到各农户 的具体比例。余姚市采取“政府调控、市场运作，谁整理、谁受益和土地整理 折抵指标商品化”的办法，

8、统一实施移民旧村土地整理和置换工作，既解决移 民新村建设用地指标，又推进移民安置和集体经济的发展壮大。青田县政策规 定扶贫小区土地出让金及配套设施费的全额、 土地征用税的50%g50%g还乡镇用于扶 贫小区三通一平建设，下山脱贫的农民在小区内建房土地出让优惠20%20%第三是对农民的直接补助。各地在农民梯度转移时，强调以农民为主、 政府适当补助的原则，坚持“政府能基本承受，移民能基本接受”的原则，改 以往的暗补为明补，起到了很好的作用。温州市从 20002000年以来，省、市、县财 政用于扶持下山脱贫的资金共达 61006100万元，为加快下山移民力度，从 20052005年 开始每年安排10

9、001000万元的专项资金，用于下山脱贫补助。余姚为扶持贫困户移 民下山，对贫困户移民下山拆除旧房的，由市安排专项资金给予每户 1000010000元 的补助，梯度移民至山区中心村或人口相对集中行政村的，给予每户 80008000元的 补助，对山区整体迁移到移民新村的，根据实际购房户数，给予每户 70007000元的 补助，专项用于移民新村公共基础设施建设，大大减轻农民下山的经济负担。3.3. 注重科学选址，推进移民小区有序建设。下山移民到哪里是政府和 农民共同关心的核心问题。选址科学，不仅能吸引更多的农民下山，也有利于 当地政府更加有效开展工作。温州市结合块状经济发展、生态环境保护和行政 区

10、划调整，采取“梯度和整体移民相结合，分散移民和集中安置相结合”的办 法，分别在县城、中心镇、中心村规划建设一批“布局合理、规模适度、功能 完善、环境优美”的下山脱贫小区、点。一是依托城区和中心集镇的民工之家， 如在两市三区实施的“安心工程”，现已建成 2121万多平方米，解决了约4 4万人 的居住问题；二是依托普通集镇的下山脱贫小区，如平阳县山门镇利用溪滩杂 地103103亩，分三期建设下山脱贫小区，现已安置 437437户17551755人；三是依托中心 村的下山脱贫点，如文成县周壤乡在乡政府所在地村建设下山脱贫点，使周边 高山上的自然村100100多户农民迁移下山；四是投亲靠友式的分散安置

11、，取得理 想的效果。嘉兴市在安置三峡移民时坚持“六不安置”原则，即人均耕地面积 不到全县市区人均水平的村不安置，交通不便、水、电设施不完备、远离集镇 的村不安置，村级班子不团结、矛盾和问题较多的村不安置，村级集体经济薄 弱、属于贫困村的不安置，从而为移民的生活生产创造了良好的条件。仙居县 针对移民的不同经济状况，充分考虑移民经济实力的差异，合理安排不同层次 的移民：对于经济条件好的移民，安排他们到位置好的小区落户；对于有经商 能力和经商意识强的移民，则安排在适合从事各种商业活动的商业区落户；对 于经济比较困难的农户，安排在地价便宜的住宅区落户，确保他们安居下来。4.4. 切实保障权益，解除下山

12、移民后顾之忧。农民下山后，正确处置旧宅和原生产用地，在移民地拥有生产资料，以确保农民享受“国民待遇”是一 个重要的课题。宁波在加大动迁力度的同时，建立了专门的服务机构和服务窗 口，进行宣传，接受咨询，开展培训，做到指导进村、拆迁到场、服务到人， 解决移民后顾之忧。余姚为切实保障农民权益，实行“六个公开”，即抓好移 民的统一公开安置，实行安置政策公开，办事程序公开，审核结果公开，安置 结果公开，移民资金使用管理公开，接受社会各界全程监督。还组织山区乡镇 在城区建立外出人口中介服务组织，开展劳务中介、旧房中介、就学联系、审 批办证、计划生育等服务工作，帮助山区群众解决移民下山中碰到的难题。在 保护

13、农民权益方面，各地普遍实行“三不变”政策，即对山区移民原有的集体 经济组织成员身份不变，集体资产享有权不变，土地承包权、林木收益权和自 留山使用权不变。切实保障移民落户权益，同等享受有关公共基础（服务）设 施，移民下山转为城镇居民户口的农户，其就业、子女入学、社会保障等方面 享受与安置地城镇居民的同等待遇。5.5.加强素质培训，提高下山移民就业能力。对于广大下山的农民来说， 下山移民意味着重新创业，提高农民就业能力，掌握一门致富的技术、寻找一 条致富的门路，是让他们搬得下、稳得住、富得起的必备条件。各地纷纷把职 业培训作为下山移民工作的长效机制来抓，政府买单，实行免费培训。衢州各 地对下山移民

14、的培训、输出实行“三优先”，即优先安排计划、优先安排补助、 优先推荐就业。在培训方向上突出非农就业技能培训，如衢江区20042004年专门在乌溪江库区困难群众移民小区开展“送岗位、送培训、送服务”活动，组织了 1919家企业、4 4个培训学校现场招工、招生，吸引了 10001000多人。据初步统计，近 几年衢州市累计下山移民的4.84.8万人中，参加各类培训人数近2.82.8万人，近2 2万人实现了就业。二、当前存在的问题1.1.规划不到位。目前各地规划编制进展不一，以杭州为例，尚无县（市） 级下山移民总体实施规划，有的乡镇虽有一定的搬迁计划，但受诸多条件的限制，项目工程未能按期实施。临海沿江

15、镇白箬潭村系泥石流控制区，每年台风 季节，镇里组织人员上山转移村民，在镇里租用民房安置村民，但由于缺乏统 一安置规划，无用地指标，移民小区一直无法落实。目前下山移民大多由欠发 达乡镇自行组织实施，导致下山移民规模普遍较小，移民点建设普遍小而散， 基础设施共享率低，有的移民点还建在水库上游，往往造成二次移民。全省各 地不同程度上都存在“盲目安营扎寨，随意定点”的现象。2.2.土地日益紧张。下山脱贫目前遭遇的最大的瓶颈是土地问题。浙江 省关于实施欠发达乡镇奔小康工程的通知明确规定，省里每年安排一 批建设用地计划指标，专项用于脱贫小区建设，不占用县（市、区）年度指标。 但在实际操作中由于各项建设用地

16、均十分紧张，专项用于移民安置的土地指标 落实十分困难。如仙居20052005年安置移民小区用地需700700亩，市里下达给该县农 转用用地指标仅210210亩，即使全部用地指标给移民小区也无济于事。泰顺县每 年下山脱贫用地需要300300亩，而该县的建设用地指标仅 600-700600-700亩，可用于下 山脱贫点建设只有100100亩，远远不能满足建设需求。农民新村（点）往往是规 划在交通便利的公路沿线附近，一般都在农保田范围，农保田置换为建设用地 难度非常大，虽然有土地整理、退宅还田后建设用地指标的折抵使用，但必须 要等退宅还田项目经批准后方给予使用，难解燃眉之急。严格的土地政策使得 下山

17、脱贫农户建房用地尤为紧张，下山脱贫小区（点）的建设规模受到了极大影响，延缓了下山脱贫工作的进度3.3. 地方财力难以支撑。下山移民的主要任务集中在相对欠发达县及乡镇，这些县或乡镇本身财政非常薄弱，据统计，20042004年全省211211个欠发达乡镇平均每个乡镇预算内财政收入为135135万元，可支配收入为206206万元，财政支出 为286286万元，仅够维持日常工作，移民小区建设的巨额投入使一些地方政府感 到力不从心。据江山市、常山县等地测算，创建一个县级下山脱贫安置小区， 政府投入每户平均至少1010万元，创建一个乡级下山脱贫小区 或安置点，每户 也需要3 3万元以上。台州市在20022

18、002年制定了关于组织实施山区贫困人口下山 脱贫的若干意见，提出的各县（市、区）要制定相应的资金配套政策，确保 每户（3 3人以上，含3 3人）补助费不得少于1 1万元，用于基础设施建设。但大部 分县（市、区）没有按这一指标执行。而移民小区的征地补偿、水电路等基础 设施建设每户至少需要3 35 5万元。瑞安市2424个欠发达乡镇7373个下山移民点， 需要投入基础设施建设资金50005000万元，而财政每年投入下山移民点的建设资金 仅200200万元，远远不能满足建设需要。4.4.搬迁成本居高不下。尽管下山移民强调要以农民自我承担为主，政 府适当补助为辅，但山区农民由于经济基础极端薄弱，平时收

19、入低，单靠他们 的自身力量，根本无法筹集基本的迁建资金。农民搬迁成本高，虽然各级政府 对下山移民有补助资金，农民还是普遍感到资金困难，难以搬下山。据调查，台州下山移民建造二间三层楼至少花费8万元， 衢州市建一个建筑面积9090平方 米的农民房，加上土地征用费约 2 2万元，农民搬迁费用在9 9万元左右，不少贫 困移民难以筹集这笔经费。5.5.农民就业能力比较弱。由于长期交通不便，信息闭塞，文化教育落 后，以及从事农业生产为主的经济生活方式，使得广大山区农民缺乏谋生技能。一部分村民移民下山后，由于无一技之长，难以找到一份合适工作，经济更加 困难，出现返迁现象。6.6.有限资源没有形成合力。为加快

20、欠发达地区发展，政府先后出台了 康庄工程、广电通村工程、农村电网工程、沼气工程、千万农民饮用水工程、 千村示范万村整治等一系列工程，但目前这些工程各成体系，融合难度很大， 给下山移民工作带来一些困难。以康庄工程为例，由于其优惠的扶持政策，有 些分步实施整体搬迁的行政村、自然村，为了享受到康庄工程扶持政策所带来 的眼前实惠，纷纷动工修建通村机耕路。这使得原本可以整体搬迁下山的村留 在了高山深山中，而有的农户虽然康庄工程通到了门口，但仍强烈要求搬迁下 山。7.7.现行政策存在着一定的缺陷性。主要表现在，一是一刀切划定省扶 乡镇与非省扶乡镇的做法欠科学；二是重视整体搬迁而忽略零星搬迁；三是政 策强调

21、农户补助而忽略基础设施建设的投入；四是下山脱贫的用地政策没有明 确体现倾斜；五是各类下山移民补助标准差距较大，如目前省里的下山脱贫补 助政策规定，整村搬迁为每人30003000元，库区搬迁每人56005600元，两者差距较大， 影响了移民积极性。三、进一步做好下山移民工作随着下山移民工作向山区更深处、生活环境更艰苦地区的推进，下山移民工作的难度正在变得越来越大，下山移民任务十分繁重。据统计，全省211211 个欠发达乡镇居住在高山深山的人口还有 44.8844.88万人。而这些农民唯有下山， 彻底改变自己的生存条件，才能可能得到根本上的发展，政府的扶贫才能更多 地投向中期和长期的反贫困项目。各

22、级政府、全社会都要提高对下山移民的认识，统一思想，形成合力1.1. 抓紧制定全省下山移民“十一五”规划。制定全省和各市下山移民“十一五”规划，并纳入到全省和当地的“十一五”规划体系，使工作目标更 加清晰，保障措施更加有力，指导今后五年乃至更长一段时间的移民工作，并 加强与各类专项规划的衔接，实现资源有效整合。2.2. 科学确定下山移民优先顺序。浙江是一个自然灾害频发的地区，台 风、暴雨一发生，那些地质灾害频发地区的移民应该成为下山移民的重中之重。 要通过努力，力争在20072007年本届政府内基本完成欠发达地区县（市、区）地质 灾害频发地区的下山移民，在“十一五”期间，全省范围内基本完成地质灾

23、害 频发地区的下山移民。同时，要继续支持以整村搬迁为主的下山移民工作。全 省下山移民应确定一个基本的优先顺序：地质灾害点下山移民库区移民高 山远山下山移民；整村搬迁分散搬迁。3.3. 多种方式解决用地瓶颈。一是要落实移民安置用地指标。根据欠发达地区整体搬迁规划，20052005-20072007年三年计划建设移民小区347347个，移民点636636 个，平均每年建设移民小区115115个、移民点212212个，大约每年需要安排下山移 民建设用地指标约76007600亩，建议省政府进一步明确专项用于移民小区的建设用 地指标，由省里专项解决。二是将全省以地质灾害频发地区的下山移民小区建 设工程，

24、整体打捆作为一个建设工程，列入省级重点建设工程项目，土地指标 戴帽下达。三是对下山移民退宅还耕的折抵指标采取更加灵活的预支政策，专 项用于移民小区建设。建议国土资源管理部门，对列入计划的下山移民农户在 退宅还耕土地整理未验收前，先对新建宅基地进行审批，待土地整理指标出来 后予以扣减，以使下山移民农户搬迁后能及时落实新的宅基地。对原居住条件 差，无土地可整理的个别自然村，应从民生实际出发，给予核批搬迁农户的新宅基地。4.4. 提高补助标准，基本减免下山移民规费。要按照“能免则免、能减则减，能返则返”的原则，减免一切可以减免的规费，减轻移民负担，建房地 基应无偿提供，农户建房涉及的行政事业性收费全

25、免，服务性收费减半收取。 按照“农户自筹为主，政府扶持为辅”的筹资办法，加大下山脱贫建设资金的 筹措力度。省里要进一步提高补助标准，按平均每人补助50005000元计算，下山移民每户（3 3人以上，含3 3人）补助费不低于2 2万元，省里平均每年补助近2.52.5 亿元，财政基本可以承受。8 8、建立政府工作责任制5.5. 建立政府工作责任制。要把下山脱贫工作列入欠发达地区干部目标 考核责任制，作为考核干部政绩优劣的重要标准。要加强对项目执行、政策落 实、资金使用和工作进展等情况的监督检查，对移民小区工程建设项目实行公 开招投标和扶持资金使用公示公告制度。要对各市、县（市、区）的下山移民 情况

26、进行经常性的检查，并按年度考核情况，实行以奖代补。（执笔：钱建鑫 李军）链接：下山移民的五种模式1.1. 自发搬迁模式。分散安置就是一些具备移民条件的群众自发分散移 入具备接收条件的中心城镇和村，生产生活融入当地村民中。分散安置主要有 两种方式。一种是投亲靠友分散安置。就是移民户通过自找或亲戚朋友介绍， 在生产、生活条件较好的村购买旧房或宅基地建造房屋而安置落户。另一种是 梯度移民分散安置。指农村一些条件较好的农户或个体工商户及工人干部家属 等，在城镇购买商品房而安居落户，原居住地的房屋及生产用地变卖或承租给他人的一种方式。但这些方式都是零散搬迁，缺少带动优势2.2.有土集中安置模式。主要是针

27、对工程建设的需要而实施的下山移民， 如水库移民。既要安排宅基地，建农民房，又要安排一定的生产用地，开展农 业生产。上虞市在下山移民工作中，结合移民生产习惯和土地资源的实际情况， 就种植结构调整、生产用地规划、农田水利建设等工作进行广泛探讨和认真研 究，将移民土地划分为口粮田、自留地、蚕桑地和经济作物地四种类型，并对蚕桑基地实行统一规划、统一供苗、统一种植。瑞安市在塘下、仙降等 1010个乡 镇（街道）设3434个下山移民点，安置移民28982898户96889688人，既安排生活用地指 标，又安排人均0.30.3亩以上的生产用地。3.3.无土集中安置模式。采取该种方式的主要是身处高山、深山，生

28、产、 生活条件恶劣的群众，通过外出打工、经商、办企业积累了一定的资金，有稳 定的生活来源，无需田土，自愿在政府引导组织的移民小区或移民点建房，安 居生活。此外，为解决那些在整体搬迁中自身缺乏搬迁能力的特困群体和在外 就业无能力解决固定居舍的农民的居住问题，各地还开展下山脱贫公寓建设试 点工作，政府建房成本价出售，苍南、泰顺、江山等地共建设“下山脱贫公寓” 8 8个，共安置困难群众26002600多人。4.4.整村搬迁模式。是指那些居住环境恶劣、发展潜力有限、地质灾害 等各种原因需要整体搬迁的自然村和行政村，实施整村异地搬迁。整村搬迁是 近几年省里重点支持的类型，整村搬迁既有助于保护自然资源和脆弱的生态环 境，又能加快下山移民步伐。如建德市杨村桥镇毛山村实施整村迁移后，土管 部门