探索国内行政机关的内部法律关系

1、探索国内行政机关的内部法律关系摘要行政机关内部法律关系纷繁复杂， 主要包括行政机构内部劳 动人事争议中的法律关系和行政机关之间纠纷解决中的法律关系。 理清行政机关内部法律关系， 对于更好的解决行政纠纷， 完善我国行 政机关纠纷解决机制起了推波助澜的作用。 关键词行政机关； 内部法律关系；纠纷解决机制我国正处于社会转型的特殊历史时期， 且这个转型期还将持续很长一段时间。 在一元的社会结构向多 元化的社会结构转变过程中， 社会主体的多元化将导致利益的多元化， 加之社会主体权利意识的日渐增强， 令社会纠纷日益增多， 且纠纷的 形式将日益复杂。 司法因其自身难以克服的局限性使得诉讼这 一纠纷解决方式并

2、不能成为万全之策。 行政机关解决纠纷机制 因直接、快捷、专业性强、成本较低等优点逐渐为国家、社会、当事 人所青睐。 我国行政机关解决纠纷机制有行政调解、 行政裁决、 行政仲裁、行政复议、行政信访等多种形态，可以解决多种行政纠纷 问题。 在行政纠纷的多种形式中，行政机关的内部纠纷占了很 大一部分。 我国行政机关机构复杂，人员众多，其中的内部人 事关系和行政机关之间的权限争议，是此种行政纠纷的两种表现。 本文拟从这两种行政纠纷入手， 对行政机关的内部法律关系进行梳理， 以期对我国行政纠纷解决机制的完善有所裨益。 一、行政机构 内部劳动人事争议中的法律关系剖析行政机关的内部法律关系， 首先 要先界定

3、行政机关内部行为的性质。 行政机关内部行为是指行 政机关对其所属机构及其工作人员所实施的不直接涉及相对人权益的有关组织、指挥、协调、监督等行为行政法学界对于行政机构内部行为是否属于行政行为， 有两种观点一种是否定说， 其理由 是内部行为只影响政府内部， 其得失问题， 通过承担内部行政纪律 处分的方式解决，不在行政诉讼之列，不属于行政行为的范畴；内 部行为是基于行政隶属关系而为， 内部隶属关系不是法律关系， 而是 组织关系。 另一种是肯定说，称其为内部行政行为。 其主 要理由是该种行为也是为法律所规定的， 因此是产生法律效果的行为。 笔者认同否定说， 因为对予行政行为概念的界定是以行政诉讼制度为

4、 其产生的背景并为行政诉讼制度服务为目的的， 对于不宜由司法审查 的内部行为应当排除在行政行为之外， 不能称其为行政行为； 在概念 指称上，也不能界定为内部行政行为。 根据行为的性质也可以 把行政机关内部行为分为两类第一类是工作性质的， 如上级机关对下 级机关或行政首长对所属机构人员工作上的指示、命令、批准、批复 等，以及行政机关的内部工作安排、计划、制度等；第二类是人事性 质的，指行政机关对工作人员的奖惩、任免、考核、调动、工资、福 利待遇等。 第一类内部行为由于不涉及具体相对人的权益，行 政机关之外的公民、 法人或其他组织与之没有直接利害关系， 故不能 称为行政行为。 第二类内部行为则不同

5、，它直接涉及国家公务 员的权益， 公务员在其实施具体行政行为时， 它完全是代表行政机关 而为，是行政机关的化身，而在行政机关对其实施监督任免、考核、 调动、决定工资、福利待遇等行为时， 它是作为行政机关的相对一方， 与行政机关发生法律关系。 这类法律关系介于第一类内部行政 法律关系与外部行政法律关系之间， 甚至更多的接近于外部行政法律关系，例如行政机关辞退、开除公务员，给其人身权、财产权导致的 影响几乎与行政机关吊销外部相对人从事某种职业、工作的许可证、 执照相同。 所以，内部人事管理行为和外部具体行政行为一样， 都可能侵害到相关公民的合法权益， 只不过作为内部管理关系的对象 是具有特殊身份的

6、公务员。因为行政机构内部劳动人事争议中的主体是行政机关和公务员。 因此，行政机构内部劳动人事争 议中的法律关系主要是行政机构和公务员之间的劳动人事纠纷关系。 关于行政机构和公务员之间的劳动人事纠纷的处理， 目前公务员法 只规定了可以复核和申诉。 我国行诉法第 12条第三款规定， 人 民法院不受理行政机关对行政机关工作人员的奖惩、 任免等决定提起 的诉讼。 但如果这类行政行为影响公务员作为公民的基本权利， 人民法院应该受理。 即行政机关对内部劳动人事纠纷的处理结 果只要不涉及相对人作为公民的基本权利和地位， 相对人就不能向法 院请求司法救济。 法律面前人人平等。 公务员不能因为其 双重的身份而否

7、定其作为普通公民所享有的权利。 为受到某些 内部行政行为侵害的公务员提供司法救济是平等原则的要求。 对行政行为的研究着眼于对外部相对人的合法权益进行司法救济， 对 内部行为的研究则应当着眼于对公务员的合法权益进行司法保障。 传统的行政诉讼理论着重于对外部相对人进行司法救济的研究， 而对 于同样具有公民身份的公务员权利的司法保障则较少论及。 事 实上，公民经法律程序进入国家公务员队伍以后， 其原来的身份及其 法律地位并不因此而丧失； 公务员无论担任多高的行政职务， 他仍然不失为一个公民， 其作为公民的法律权利义务依然存在。目前，部分行政法学者也认识到内部行政法律关系中， 如果行政机关的内部 管理

8、行为涉及到工作人员的基本权利， 严重损害公务员的权益， 应该 被纳入行政诉讼的范围。对公务员实施开除或辞退等有关公务员基础身份的处分， 对被处分人的权益构成极大的影响， 这类行政行 为也应当接受司法审查。将行政机关的部分内部行为纳入行政诉讼受案范围，很有必要。二、行政机关之间的纠纷解决中的法律关系行政机关之间的纠纷主要表现为权限冲突。 我国行政 法律体系本不是很完善，行政机关的权限与职责规定有的非常笼统、 不明确，有的相互矛盾、不严谨，有的甚至没有规定，导致行政执法 体系比较混乱， 加上行政执法人员的素质参差不齐， 实践中发生权限 争议便屡见不鲜。 行政机关之间的权力争议既可能发生在国务 院的

9、各部委之间或同一地方政府的不同部门之间； 也可能发生在不同 地方但同级别政府的不同部门之间； 还可能发生在上级政府部门与下 级政府或下级政府部门之间； 甚至可能发生在国务院与地方政府之间 以及上下级地方政府之间。 这些争议既包括积极的权力争议， 即主张只有自己或与自己同性质的机关才有某项权力， 而否认对方有 某项权力； 也包括消极的权力争议， 即否认自己具有某项权力这种权 力可能难以带来利益却徒添责任， 现实中部门之间的许多踢皮球现象 就属于这种权力争议。 发生在行政机关之间的这些争议不仅可 能导致行政系统内部的纠纷， 而且往往使行政决定之间互相矛盾， 直 接影响行政相对人的权益。 有些权力争

10、议虽不直接影响相对人的权益，却直接影响公共利益。 我国行政机关之间权限争议现 象的大量存在导致行政系统内部纠纷不断， 影响行政机关的威信和行 政相对人的权益。目前，由于缺乏制度化、 规范化的解决渠道，这些争议难以及时有效的解决。 我国现行法律法规对行政机关 之间尤其是各级政府部门之间的权力分割并不明确， 对争议的解决机 制更是涉及甚少。 宪法、国务院组织法、地方各级 人民代表大会和地方各级人民政府组织法、 民族区域自治法以 及两个特别行政区基本法等，只是粗线条地规定了各级政府的职 责权力，对政府各部门的权力并未涉及，对部门之间、部门与下级政 府之间权力争议的解决机制、机构和程序等少有规定。相关

11、的条文只有立法法第 86 条，部门规章之间、部门规章与地方政府 规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。至于争议机关如何申请裁决、 国务院裁决程序如何、 有无时限规定等没有明 确。 在行政实践中，行政机关之间权限争议主要有一下几种解 决方式一、 由争议机关的共同上级行政机关解决， 以前一般由各级政 府办公厅室或监察机关等协调解决， 必要时由行政首长出面解决， 现 在主要由各级政府的法制办具体承办或协调解决。 二、通过部 门之间自行协调解决。 我国各级政府尤其是国务院，成立了大 量的部际协调组织， 这种协调组织主要是协商处理齐抓共管事项， 同 时也协商解决部门之间的权限争议。 目前，这两

12、种解决方式由 于制度化、规范化严重不足，既缺乏具体的法律法规依据，又没有相 关的程序保障， 对权限争议的解决往往不及时、 缺乏权威性。 除 上述两种解决方式外， 还有一种间接地解决行政机关权限争议的方式， 即行政诉讼。 在法律对行政机关的权限有明确规定的情形下， 无权行政机关对行政相对人依有权行政机关的行政决定如许可或确 认所为的行为进行处罚或否定， 或者有权行政机关对行政相对人依无 权行政机关的行政决定所为的行为进行处罚或否定， 就可能引发权限 争议；通过行政相对人提起撤销之诉， 法院经审理判决撤销无权行政 机关的行政决定或维持有权行政机关的行政决定， 这种权限争议就被 间接地解决了。 另外

13、，对于消极的权限争议，由行政相对人提 起行政不作为诉讼，也可以在一定程度上得到解决。 不过，由 于我国不是判例法国家， 法院对特定案件的判决不具有推而广之的效 力，这些类型的行政诉讼难以成为常规的、 有效的权限争议解决方式。 况且，一旦发生相关行政机关主动介入引发权限争议的情形， 按现行 规定，法院就不能直接判决行政机关之间的权限争议， 只能逐级上报 至相关上级行政机关解决权限争议，然后才能就讼案作出判决。 这样将使案件久拖不决，影响司法效率和相关权益的维护。 因 此，必须构建新型的诉讼种类才有望解决。 三、结语我国行政 机构内部劳动人事争议和行政机关之间权力争议现象的大量存在以 及得不到及时

14、有效解决的现状， 不仅导致行政系统内部纠纷不断， 影 响行政机关的威信， 更为严重的是， 行政相对人的权益或公共利益常 常成为行政机关之间权力争议的牺牲品。 通过梳理行政机关内 部法律关系，我们可以更为清晰的看出行政机关内部纠纷亟需完善的 几点一方面， 应该通过完善相关法律法规， 明确规定各级政府及其职 能部门的权力，尽可能减少行政机关内部纠纷的发生；另一方面，尽 早把部分内部行为纳入诉讼范围， 并通过采取各种其他措施不断完善 解决行政机关内部纠纷的法律机制，以促进法治政府的早日到来。 鉴于本文旨在梳理行政机关内部法律关系，于此不再赘述。 参 考文献 1 姜明安行政法与行政诉讼法 北京大学出版

15、社 , 高等教育 出版社 ,20052 黄先雄法治视野下的我国行政机关权力之争 河北 法学 ,2006,73 陈小华 内部 行 政行 为 的可 诉性研 究 行政 与 法 ,2001,44 刘晓、樊孝群内部行政行为之法律含义探讨 华中农业 大学学报社会科学版 ,2004,25 闫尔宝论内部行政行为的几个问题 行政法学研究 ,1996,4146 刘章内部行政行为可诉性理论探讨 行 政与法 ,2008,3807 黄先雄论我国行政机关权限争议的法律规制 从几例部门之争说开去 国家行政学院学报 ,2006,2能部门的权力，尽可能减少行政机关内部纠纷的发生；另一方面，尽 早把部分内部行为纳入诉讼范围， 并通过采取各种其他措施不断完善 解决行政机关内部纠纷的法律机制，以促进法治政府的早日到来。 鉴于本文旨在梳理行政机关内部法律关系，于此不再赘述。 参 考文献 1 姜明安行政法与行政诉讼法 北京大学出版社 , 高等教育 出