中国户籍制度改革研究报告

1、中国户籍制度改革研究报告磊20095894曾宇帆20095857沈骞20095869李伟20095877邵立志20095863孙翔20095882李文鑫200958徐徵200958财政学09-2班小组成员:一、中国户籍制度的现状分析中国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的中华人民共和国户口登记条例 为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配

2、套、组织严密的体系。（一）我国户籍制度的变迁中国户籍管理制度的变化大致可划分为3个阶段：第一阶段，1958年以前，属于自由迁徙期；第二阶段，1958年至1978年，为严格控制期；第三阶段，1978年以后，半开放期。1951年7月16日，公安部颁布了城市户口管理暂行条例，是新中国全国城市统一户口管理制度开始形成的标志。1953年4月3日，政务院决定进行全国人口普查，并发布了为准备普选进行全国人口调查登记的指示和全国人口调查登记办法，在全国城乡分别实行了两种目的不尽相同的户籍管理制度，城市户籍制度偏重于维护社会治安， 农村户籍制度主要在于掌握人口数量状况。1955年6月9日，国务院发出关于建立经常

3、户口登记制度的指示，明确提出全国户口登记由内务部和县级以上人民委员会的民政部门主管。1956年2月，国务院发出指示，要求把内务部和各级民政部门管理的农村户口登记、统计工 作移交给各级公安机关，至此，全国城乡户籍管理机构得到了统一。1958年1月 9日，中华人民共和国户口登记条例颁布。该条例是全国城乡统一户籍制度正式形成的重要标志，也是当代中国户籍制度发展史上重要的里程碑。1977年11月8日，国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定，提出对从农村迁往市镇（含矿区、林区等），由农业人口转为非农业人 口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。1984年10月，国务院发出关于农民进入集镇落户

4、问题的通知，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集 镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，统计为非农业人口，口粮自理。1985年7月13日，公安部颁布了关于城镇暂住人口管理的暂行规定，决定对流动人口实行 暂住证、寄住证和旅客住宿登记证相结合的登记管理办法。1985年9月6日，全国人大常委会颁布实施中华人民共和国居民身份证条例。居民身份制度的实施，加强了对流动人口的管理，严密了户口登记管理制度，也为人口管理的现代化打下了良好的基础。1992年8月，公安部发出通知，决定实行当地有效城镇户口制度。实行当地有 效城镇户口制度的范围是小城镇、经济特区、经济开发区

5、、高新技术产业开发区；对象是外商亲属、投资办厂人员、被征地的农民；办法是实行“蓝印户口”。1995年7月1同，经国务院批准的小城镇户籍管理制度改革试点方案正式出台。1997年6月10日，国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案。据此方案，已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。1998年8月底，国务院下发文件，批转了公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见，作出了四项改革：施行婴儿落户随父随母自愿的政策； 放宽夫妻分居问题的户口政策；男性超过60周岁身边无子女的公民，可以在其子女所在的城市落户；在城市投资、举办实业、购买商品房的公民及其共同

6、居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，己居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。同时，允许因“农嫁城”而办理市区 户口，条件是：结婚满15周年以上；配偶年龄满 40周岁以上；配偶系市区内久居 （连续20年 以上）居民；随配偶在市区实际生活 10年以上；在市区有居住条件。2001年3月30日，国务院 在批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见中，明确指出全面推进小城镇户籍管理制度改革。根据意见的要求，2001年10月，全国开始推进小城镇户籍制度改革工作，广大农民在小城镇基本实现了迁徙自由，但农民进入大中城市的迁移门槛仍然很高。从2006年1

7、0月1R起，小城镇户籍管理制度改革从试点走向全面实施。（二）我国户籍制度的弊端中国现行的户籍制度，以旧时的计划经济为背景，以人为划分人们之间的等级差异，强化个人差别待遇为特点，与现代构建和谐社会的要求已经不相适应。12我们今天在社会生活里于户籍方面遭遇到的诸多困扰，意味着这个现行制度已经暴露出越来越多的问题。具体来说，体现在几个方面：1、配置失衡一一对我国市场经济发展中城乡劳动力的分割导致了人力资源的配置失衡。流动是市场经济的本质特点，市场经济要根据供求变动，利润趋向来对生产资源作最优 配置，在法制允许的范围内以市场供求关系变化为轴心去追求利益的最大化。这种经济运行的内在机理势必要求资金、物料

8、、劳动力的自由合理流动，要与完善的劳动力市场相匹配。 一方面，由于中国区域经济发展不均衡，大城市的拓展及东南沿海地区的经济发展需要大量的劳动力来补充，而我国现行户籍制度本质上却与这种市场经济运行的基本要求相矛盾，将流动人口排斥在他们所工作和生活的城市之外，使城市劳动力市场被人为地分割为正式市场和非正式市场，导致了对于流动人员普遍的就业限制，直接恶化了流动人员立足城市的制度环境，使大量外来劳动力的就业活动转入“地下”，成为打“黑工”，建立的劳动关系不具合法性，同时政府无法通过加强管理来规范劳动力市场。另一方面，农民向城市流动并非一种盲目流动，而是理性人的自然选择，是“人往高处走I水往低处流”这一

9、自然规律的体现。在资源配置的空间和地域等级体系中，个人变动或迁移自己的户籍所在地是改变自己获益状况的重要手段，同时也是获得上升流动机会的重要途径。市场经济的发展，必然会引起区域间、行业间利益（收入水平）的差异，基于对收益和成本的合理计算，在比较利益的驱动之下，人口的流动可以说是势不可挡的，人们必然要流向收益大条件好的地方和部门，而且差异越大其流动性也越大。根据第五次人口普查数据显示，全国现住地与户口登”记地不一致的有14439人，扣除市区内人户分离的 2332万人，全国流动人口 12107万人，接近全总国人口的十 分之一。是什么力量驱使人们如此大规模迁移呢？关于这一点，目前流行一种“推一拉理论

10、”，是原住地的推力和迁入地的拉力共同作用的结果。迁I、自然资 3、农村劳动力过剩；4、收入水平降低，等等。该理论认为，迁移者选择迁移的过程， 出地的消极因素起着推力作用，把迁移者推出原住地，这些消极因素主要包括： 源的枯竭；2、农业生产成本的增加；其中主要包括：1较多的就业机会；2、较高的收4、较好的受教育条件，等等。在人口迁移中，乡一城迁入地的积极因素对迁移者起拉力作用， 入水平；3、较好的文化和公共设施； 迁移一般较为普遍。 关于这种迁移的原因，刘易斯 （W. A. Lewis）提出了一种二元发展理论， 认为在发展中国家存在着传统的农业部门和现代工业部门并存的现象，由于传统部门的生产所依赖

11、的资源是非再生性的， 经济效益增长缓慢，随着人口的增长，将出现零值劳动；相反, 现代部门的规模在不断扩大， 对劳动力的需求将增长， 从而为传统部门的劳动力转换提供了 重要渠道。在市场经济背景下， 农村人口向城市的流动和城市之问的人口流动，其实质是追求收入回报最大化的人力资本投资过程，是市场资源的一种配置方式。因此，从市场经济的基本要求出发，户籍管理制度必须根据市场主导的城镇化的要求，即必须以实现人力资源的市场化配置为目标，进行户籍制度的改革和创新。2、制度性障碍一一阻碍、延缓了我国城镇化与农村人口重心转移。实现建设社会主义新农村这一宏伟目标， 关键在广大农村地区，而要全面繁荣农村经济, 实现农

12、村全面小康，就必须加快农村城镇化进程。所谓“城镇化” ，就是乡村人口向城镇人 口转化，以及人们的生活方式由乡村型转向城市型的一种现象， 是随着工业化而发生的经济和人口分布重心向城镇转移， 城镇数量和城镇人口迅速增加，及其在国家经济和社会生活中的作用逐渐强化的历史过程。推进城镇化主要是为了解决农村人口和劳动力数量过剩的问 题。一国的城镇化， 在根本上受制于两个因素，即工业化和制度安排：工业化通过非农产业就业人口的聚集促进城镇化， 而制度安排则通过对各种经济社会运行规则的制定和执行来影 响城镇化。农村人口的转化需要从两个层次上实现：一是将农业剩余劳动力由农村就业转移到城镇就j业，二是将农村富余人口

13、由农村居住转移到城镇居住。也就是通过非农产业的集 聚和发展，带动农村多余的劳动力和人口转移到城镇，相应减轻农村自然资源的负载率，并使转移的农村人口和劳动力逐步与农业脱离关系。在相当长的一段时间内， 城乡二元户籍制度的存在，加深了城乡二元经济的对立。我国过去几十年的做法是， 将农业提供的工业原料从农村集中到城市，而将农村劳动力阻挡在城镇之外。结果工业发展确实比较快，但是城镇化进程却严重滞后。即使目前非农产业增加值在国内生产总值中所占比重己达85%左右，世界上也没有承认我国已经实现了工业化，我们自己也不认为我国已经实现了工业化。究其 原因，就在于我国非农产业远远没有吸纳和消化过剩农业劳动力，表明我

14、国非农产业的发展还很不充分。2001年，我国城镇人口占总人口的比重仅为37. 7%，农村人口比重仍然高达62. 3%。一方面，一批农村集镇和一些中小城市周围乡镇企业迅速发展，农村剩余劳动力 大量向城镇集聚，但户籍制度的限制，使他们始终以农民身份从事非农产业，并不能成为完全意义上的城市产业工人而实现向非农产业的真正转移。另一方面，城市国营经济和集体经济也得到迅速发展， 但不允许向农村招收工人，而只能优先安排城镇待业青年。这样，使这两部分人及其随从人口不能及时转为城镇人口，严重地阻碍了城镇化的发展。没有城镇化， 不可能从根本上解决农村人口过剩的问题。世界城市化发展经验已经表明，城市建设和发展的根本

15、环节在于改革和管理，在于把城市空间和城市功能载体作为资源和商品，面向市场， 用市场经济手段对城市中的各种形态的资源进行集聚、重组和营运，而不是简单的采取限制人口进城的方法。第五次全国人口普查资料显示，全国至少有10%的人口户籍身份与他们所从事的非农职业、居住地的实际情况不一致。这些久离户口所在地、 普查登记时居住在城镇的人口，不少已经是名副其实的城镇常住人口。从法律上讲，他们虽然作为农村剩余劳动力已完全或不完全转移到二、三产业，但作为农村剩余人口却并没有由农民转换为市民，就因为在制度安排下他们仍然是农业户口。3、角色错位一一现实生活中职业与身份的分离产生社会实体性农民与制度设置性农民的角 色错

16、位。身份是与社会位置相一致的权力、责任和社会预期等一系列因素的集合。“身份认同的困惑”，就是指这几个方面的模糊，结果必然是导致无所适从。当前我国的农民群体在城市 社区的身份则是处于这样一种“困惑”之中。农民首先是一种社会实体性存在。作为社会实体性的农民是指一种农业生产经营性职业以及与此相适应的一种乡村社会生活方式的统一。 从“职业”的角度看，农民主要以劳动力分布的产业差别为标准的，广义的农民包括在第一是与特定在制度设置下对农民与非农民界 农民就是有农业户口或其他农民 大量农民长年在城市打工或在乡镇企产业从事种植、养殖（农、林、牧、渔业）以及副业等生产经营活动的人，狭义的农民仅指种 植业农民。农

17、民同时也是一种制度设置性存在。农民与非农民作为一种制度设置，社会规范对人们的社会关系及其权利义务的规定相联系的， 定的标准就是作为社会规范的户籍制度等身份性制度规定： 固定身份的人。一方面许多农民离开土地从事工商业，“农业从事工商业生产，他们已经不是农民了，或者至少在他们打工期间暂时已经不是农民了， 但是我们仍然要把他们称为农民，因为他们有农业户口，这些有农业户口的人，被称为民工与“农民企业家”等等；另一方面，在农村生产与生活的国有农场职工、军垦场 职工，他们从事的是农业生产经营活动，但是我们并不把他们称为农民。此类对农民界定的分歧反映了作为社会 “社会实体”意义上的农民与作为“制度设置”意义

18、上的农民相分离的 事实。制度安排的惯性使改变了生活场所和职业的农民仍然游离于城市体制之外，他们虽常年外出，但又“移而不迁”；虽进入了城市，加入了产业工人的队伍之中，但又不被城市社 会所认同，仍然保留着制度限定的农民身份，造成了城市外来人口的生活地缘边界、工作职业边界与社会网络边界的背离，使得大量的农村人口在城市里处于非城非乡、进退失据的尴尬状态。因为在我国现行的户籍管理体制背景下，农民流动群体实际上属于非制度化的迁移者，即他们的迁移行为并未得到权威制度的认可。尽管他们已经在城市居住、生活、工作或经营，似乎身份对正常的生活和工作并没有过多影响，但是，他们摆脱不了自己身份合法化的困扰，不能融入城市

19、社会， 无法通过与城市居民的社会交往、人际没有他们所在城市的社区意识，对所生活的城市社区没有归属感和认同感，正是这种不确定性，让他们更难以确定自己在城镇的生活预期。因而不能够有效的激发个人的积极性、创造性和开拓进取的精神。如何根据中国社会发展的实际需求，及时调整制度设置，实现社会实体性农民与制度设置性农民在更高层次上的统一， 使社会实体性农民真正成为农业生产经营者，使从事工商业生产经营的制度设置性农民真正转变成为市民，是我国今后统筹城乡经济社会发展的基本目标和要求，同时也是户籍制度改革的动因之一。4、管理缺位一一户籍管理缺位带来预期目标与实际效果的偏离。户口登记与管理是掌握人口信息、了解人口事

20、件变动情况的重要途径和手段。从国家的制度条文来看，户口的登记管理主要是为了证明公民身份、维护社会治安、保障公民合法权益，以及提供准确的人口信息。但从该制度的实际执行情况来看，可能更偏重于管，而轻视社会性的、法律性的和公益性的服务功能。随着市场经济的发展对人员流动的需求量增大， 传统的二元户籍管理结构，已不能对现有人口进行有效管理。它不仅人为制造了公民初始机会的不均等，也不能真实反映我国人口的地区分布、劳动力的产业构成状况及城市化水平， 造成人口信息统计失真、登记不全，人户分离问题突出，流动人口管理难度加大等许多问 题。至今全国仍有相当数量的“空挂户”“双重户口”和“口袋户口”等等。还有不少是城

21、乡问的“三无游民”，无固定住所、无稳定职业、无合法收入，这些游离于城乡间的游民同 时也给社会带来了极多的不安定因素。包括居民使用的身份证也有不少问题，丢失、损坏、 冒用、涂改、伪造都很普遍。16周岁以下的人口无证可用， 这些都给户籍管理带来很大困难。 我们以基层建制镇的行政社区来加以分析就可以看到，基层户籍管理的体制是派出所一一社区居委会两级管理、公安系统一一基层镇政府两块管理的模式。从整体上看，镇派出所似乎是统一管理全镇的户口，掌握全镇人口事项的变动情况；然而在具体的工作实际中，派出所的功能却更倾向于维护社会治安状况，户口的管理仅仅只是一种可以提供数据帮助的手段而已。社区人口具体的统计与管理

22、其实主要是通过半行政性的基层组织一一社区居委会的协助 完成的。派出所则对这些工作进行核实与认可，因为他们代表的是法律权威的认定。而居委会的工作本身更倾向于城镇社会性的、公益性的民政事务，行政性的任务主要是与国家计划生育政策相关联。派出所不是居委会的上级机关，不能直接领导和监督户口登记和管理方面的工作，居委会也无须对派出所下达的任务精益求精。体制与机构的不统一， 意味着各自追求的目标和执行的方式存在着一定的差异，同时由此导致对户籍管理所提供的人口信息是否具有可靠性的怀疑也就不足为怪了。在全国第五次人口普查中发现，瞒报、 拒报、漏报现象严重，光湖南省应该登记的人口就少了近千万，北京市全市有291万人居住地与户籍所在地分离，浙江奉化市人户分离者达到 200多万，重庆市死亡人口未被注销者统计有13万，中西部地区农村相当一部分人有籍无户，“空壳现象十分突出。可见，通过基层户口登记渠道获得的人口信息，与实际人口相差太远，准确性不能确定。从另一个角度来看，制度安排本身就没有解决好实现这个公益性社会功能的条件。或者说，制度没有从被管理者的实际情况和行为选择的趋向去考虑，而更多的从管理者的本位立场来考虑问题，这样就难免会出现制度的目标预测与实际效果之间存在较大的偏离。互动培养起城市文明所需要的现代思维和意识，这样就会使他们只有乡土意识而出师表两