城市化进程中失地农民就业问题探析

1、城市化进程中失地农民就业问题探析2011年5月城市化进程中失地农民就业问题探析摘要： 随着工业化和城市化进程的加快， 我国失地农民急剧增加， 失地农民失业 比例增加，就业问题堪忧。 而就业恰为民生之本， 扩大就业是我国当前和今后长 期重大而艰巨的任务， 也是解决失地农民问题的根本方法。 本文试图从分析失地 农民就业问题的原因入手， 在三个方面进行了一些研究和探讨： 一是描述了我国 失地农民的历史演进与现状， 二是分析了失地农民就业问题产生的原因， 包括法 律、政策、社会、失地农民自身等方面存在的问题，并在此基础上提出了解决失 地农民就业问题的一些对策和措施。关键词： 城市化进程；失地农民；就业

2、问题一、失地农民产生的背景（一）失地农民的界定失地农民是指在城市化进程中， 土地被依法征收后， 农业户口的家庭人均耕 种面积少于 0.3 亩的农民统称为失地农民。 农民失去土地后， 既有别于农民， 又 不同于城市居民，成为一个边缘群体，这些“农民”有可能在户籍身份上转化成 了城镇“居民”，但是由于身份转化的时间很短并且没有真正享受到“市民” 的待遇，所以，无论是存城市人看来，还是他们自己看来都还是农民，因此我们 给其一个特殊称谓失地农民。（二）我国失地农民的历史演进与现状农民失地的问题早就存在， 1949 年新中国成立后，城市建设、基础设施建 设都征用了大量的农地。 但是，由于当时实行的是集体

3、经营土地方式， 没有产生 大量的失地农民。 1978 年改革开放以后，随着我国城镇化进程不断加快，在 20 世纪 80 年代中期、 90 年代初曾发生过两次“圈地热” ，失地农民问题就已经产 生，但在政府计划安置下，农民失地的问题和矛盾没有激化。直到 2000 年以后 发生了第三次大规模“圈地热” ，城镇扩张、工业区等以前所未有的速度急剧膨 胀，加之大量的基础设施建设， 越来越多的土地以种种合法的或非法的、 公开或 隐蔽的形式变为城镇建设用地， 导致了大量的农民失去土地并形成一个新的社会 群体。按照现代农业理论，每征 1 亩地，造成 1. 5个失地农民。根据这个比例，全 国失地农民目前全国失地

4、农民已近 5000 万人，而且正以每年 200 万人的幅度增 加，这是一个庞大的群体，如果不能保证其基本生活，将会造成社会不稳定。二、失地农民就业问题产生的原因（一）法律方面的不足1、土地补偿方面的法律规定相冲突 在我国存在着下行法与上行法相冲突的现象。 宪法中明文规定我国的土 地实行公有制，一种是国有，一种是农民集体所有。国家根据公共利益的需要， 可以依照法律的规定对土地实行征用。 这里的土地应该是集体所有的土地。 而土 地管理法 规定：任何单位和个人进行建设需要使用土地的， 必须依法申请使用 国有土地。 这样一来，要用农村集体所有土地的任何单位和个人， 即使用土地的 目的不是公共利益，也必

5、须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地， 与宪法的精神相出入， 导致在实践中一些商业性的项目用地也必须由政府低 价统一征收后转卖给商家， 使农民的利益受到损失， 低价的征收给农民很少的补 偿，给失地农民的生活带来困难，给就业保障运行带来困难。2、就业平等方面的法律规定相矛盾 我国逐步建立了以宪法为核心以劳动法为基本法律的保障农民工平 等就业权的立法体系。 中国政府及有关部门制定了一系列的政策， 颁发了一系列 的行政规章和政令， 加大了监察力度。 应该说保障农民工平等就业权还是有法可 依。的但是很多地方为了保护本地区的权利依然制定了一系列与法律相悖的政 策，造成了就业歧视，使失地农民的就

6、业更加困难。（二）政策方面的缺失1、征地补偿标准偏低 地方政府征地补偿杂乱无章，在失地农民补偿方面方面没有一个统一的标 准，造成失地农民在费用补偿方面出现严重的偏差。一方面，补偿费用过低，给 农民生活造成严重的生活危机和就业压力。 另一方面，补偿得用过高， 造成农民 就业意愿下降。2、征地安置政策不健全 各地对失地农民普遍采取的是一次性货币安置的方式， 即失地农民在一次性 全额领取安置补助费后， 自主择业， 自行解决养老医疗失业等社会保险待遇。 这 种经济补偿机制是必要的， 目前显然也发挥了积极的作用， 应该坚持下去并逐步 得到改进， 也应认识到现行的经济补偿机制是低水平不全面的， 难以完成所

7、有的 工作。大量的实证调查揭示， 这种补偿在结果上无法恢复被安置者以前的收入和 生活水平， 并没有根本解决失地农民的就业问题。 而由于安置责任不明确， 安置 费过低，大量被征地农民面临失地又失业的困境， 预防和缓解失地农民贫困问题 的最好办法，是重新审视征地安置工作的政策目标和手段。（三）社会方面的排斥社会排斥概念最初由法国学者勒内勒努瓦于 1974年首次提出。最初的含 义是指经济领域中的互相排斥现象，但现在社会排斥己经极大地超越了经济领 域，泛指社会生活各个方面的排斥。 一些学者指出， 社会排斥是个人生活居住在 一个社会中，没有以这个社会的公民身份参与正常活动的状态。 社会成员在消费、 生产

8、、政治社会互动的参与不足、 不参与都可能被认为是社会排斥的存在。 曾群 等学者将社会排斥归纳为五个方面： 经济排斥、政治排斥、 社会关系排斥或社会 孤立、文化排斥、福利制度排斥。社会排斥虽然是贫困问题研究领域的一个重要理论， 但同时也为我们认识当 前中国失地农民再就业困难的制度成因提供了极其有用的理论工具。 实证调查的 结果显示，失地农民在上述五个方面都受到较明显的社会排斥。 从社会排斥与失 地农民再就业的关系看， 再教育资源不足、 创业扶持政策缺位、 信贷排斥和空间 区隔等方面的社会排斥，极大地加剧了失地农民的再就业困难。（四）失地农民自身的因素 1、从心理上看，失地农民的思想观念依然比较保

9、守由于受传统农业社会长期在生产水平和生活水平上的制约和影响， 使得失地 农民在思想上保持着农耕意识和保守风格， 难以树立社会变革时期应有的开拓进 取精神。首先，就业观念差。 农民失去土地后其生活习惯思想观念还停留在农民原有 的层次上， 仍存在只要有土地就有饭吃， 就有保障， 失去了土地就等于失去了生 存的权利，只能依靠政府，依靠村里补助救济，认为就业仍然是村和集体的事， 通过自主创业自谋职业和通过其它途径实现就业的意识较差。 其次，社会保障观 念淡薄，失地农民对参加社会保险没有充分的认识。 第三，失地农民同样缺乏自 主创业的热情，这些问题在经济条件差的农村表现的尤为突出。 2、从失地农民的就业

10、能力上看，失地农民的就业技能相对落后我国失地农民绝大部分选择了货币安置的方式， 因有限的货币补偿费不能满 足以后生存发展所需，所以在非农领域走“自我雇佣、自主择业”的非正规就业 之路，就成为失地农民的必然选择。 随着市场经济的发展和经济方式的转变， 特 别是加快城市化进程的要求， 社会各方面对劳动力素质要求越来越高。 与此相对 照，失地农民在就业方面明显处于劣势地位。 职业素质低下直接影响了农民的就 业。3、从年龄结构上看，普遍存在着年龄偏大的问题目前农村正向老年社会人转变， 失地农民也普遍存在着年龄偏大的问题。 今 后该怎样寻求生活的出路， 不少人显得焦急和无奈， 特别是中老年、 病残人等弱

11、 势群体失去土地之后， 生活更成为问题。 年龄偏大的失地农民， 中年以上的人学 习新知识更加困难，实现转移就业也就很困难。三、构建失地农民就业保障机制的措施 从一定意义上说，农民失去土地，从农村走向城市，是历史的进步。但在这 个过程中， 决不能以牺牲农民的利益来降低工业化和城镇化的成本， 必须给予他 们基本的就业保障，使他们也能够享受“国民待遇” 。重点应该做好以下几个方 面的环节。（一）完善法律政策，保障失地农民应有权利1、严格征地范围，完善征地程序征地制度改革的关键， 是必须明确界定公共征地的内容和范围。 要站在维护 农民利益的立场上， 严格界定国家为了公共利益的征地范围， 控制征地规模，

12、 尽 量不多占用农民的土地， 尤其是要严格界定公益性和经营性建设用地， 把国家征 地严格限定在“公共利益”之内。 根据国际经验和我国实际情况， 国家征地的范 围应限定在国防军事、国家政府机关及公益性事业研究单位用地，能源、交通、 公共设施用地，重点工程、公益及福利事业用地，水利、环保及其它公认或法院 裁定的公共利益用地等。 在公共利益之外的用地， 不能动用国家的征地权力。 特 别是要将商业、 旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地， 以及工业用地和各类开发 区、园区等用地退出国家征地范围， 使它们在土地利用总体规划和农地转用年度 计划的控制下， 逐步通过公开的市场交易取得土地使用权。 同时，在征地过

13、程中 要严格征地程序， 充分尊重农民的土地权利和民主权利。 一是地方政府应改革行 政思维方式，转变政府职能。 必须高度重视在城镇化的同时给农民带来的负面影 响，改变把土地作为财政“提款机”、 低征高卖的做法。 土地征用不仅要考虑降 低征地成本、扩大招商引资、增加财政收入，更要考虑失地农民的生存和发展。 把主要工作放到土地监督管理和失地农民利益保障上， 让农民真正享受到城镇化 带来的好处。二是在征地过程中，要严格征地程序。必须让农民有参与权、知情 权、谈判权和监督权，保证征地的透明度。在提出用地申请时，先要进行公告， 让农民和农民集体组织对其合理性和合法性提出质疑； 在批准用地后， 要再次公 告

14、，并就赔偿等问题与土地权利人进行协商， 若有争议可以申诉和申请仲裁。 为 此，可以探索建立专门的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地纠纷。2、提高征地补偿标准，建立合理补偿机制 为了切实保护农民利益， 征地补偿必须在确认农民集体土地财产权利的基础 上，制定合理科学的补偿标准， 以土地的市场价值为依据， 按市场经济规律进行 补偿。要充分考虑到失地农民的基本生活、就业、住房和社会保障等问题，从制 度上做长远安排。 一般应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。 除了要 考虑土地被征用前的价值之外， 还应考虑土地的区位、 市场供求、 经济发展及政 府宏观政策等因素， 体现被征土地的生产资料功能和社会保

15、障功能； 不仅补偿被 征土地现有价值和损失， 而且还考虑农民再就业成本、 物价上涨引起的风险成本 以及土地可预见的未来价值和潜在收益。 当然，由于各地发展不平衡， 征地补偿 标准可以因地制宜，区别对待，确保农民生活水平不降低和有较稳定的生活来源， 使农民得到公正、公平、合理的补偿。除了制定科学合理的补偿标准外，还必须 改革不合理的征用土地收益分配制度。 目前一些地方土地补偿款的分配混乱， 弄 虚作假， 暗箱操作和寻租现象普遍， 土地的巨额增值收益， 大部分被开发商和地 方政府获取， 到农民手中往往只有很少一部分。 这样的分配格局， 是土地违法屡 禁不止、土地要素价格扭曲乃至经济发展模式转变缓慢

16、的重要原因。 应坚持征地 收益分配向失地农民倾斜的原则， 让失地农民拿大头、 政府得中头、 集体拿小头， 即失地农民占 70%左右，地方政府占 25%左右，村级组织占 5%左右。这样不仅可 以有效地解决征地产生的种种矛盾， 保护失地农民的利益， 而且是对农民土地承 包经营权以及由此产生的各种经济权益的尊重和保护， 也能够有效地减少中间交 易成本，遏制“寻租”现象，和谐干群关系。同时，要加强对农村集体内部征地 补偿费使用的监管， 制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法， 集体 经济组织要公开补偿费的收支和分配情况， 接受群众监督。 要加快清理征地补偿 安置费工作，凡补偿费用不到位、 安置

17、不落实的， 没有解决好农民社会保障问题 的，不能征地。（二）建立失地农民社会保障体系，保障失地农民就业从理论上说， 失地农民的社会保障制度应该是一个包括养老、 医疗、失业保 险，以及最低生活、住房、就业保障等在内的完整的保障体系，否则就不能实现 与城镇社会保障体系的接轨。 但以目前我国的实际情况看， 一下子建立起非常完 善的社会保障体系是不现实的，只能采取循序渐进的方式。一般应从养老保险、 最低生活保障、医疗保险和就业保障入手，实现最基本的保障。在此基础上，可 以根据当地具体情况，采取灵活多样的保障方式，确保失地农民的基本生活。就业保障是失地农民所有保障的基础， 建立城乡一体化的就业机制是当务

18、之 急。首先，政府可以适当实施保护性就业措施。如企业招用失地农民，并签订一 定期限劳动力合同的可以享受一定补贴； 政府要积极创造就业岗位， 优先安排失 地农民；在征地时， 可同征地单位协商， 在同等条件下尽可能优先考虑被征地农 民；对吸纳失地农民达到一定数量的二、 三产业应给予必要的政策优惠等。 鼓励 失地农民自谋职业， 并在工商城建、 土地、 场所等方面给他们提供相应的优惠政 策。其次，制定城乡统一、平等的劳动力就业政策。取消对农村劳动力进入城镇 就业的不合理限制， 建立统一开放、 竞争有序平等的劳动力市场， 加快建立城乡 互通的劳动力市场信息系统，为失地农民提供迅速、准确、完整的信息，使失

19、地 农民能尽快地找到适合自己的职业。 第三，设立失业农民就业保障金。 可以由以 下几块组成： 每年财政拔款为专项基金； 从经营性建设项目土地出让金中提取一 定比例；社会各界的捐助。（三）强化教育培训，提高失地农民的就业竞争能力长期以来，我国农民由于缺少受教育和培训的机会， 文化素质和劳动技能普 遍很低。农民失去土地后，面临着极大的生活和就业压力。对失地农民的保障， 从一定意义上说， 不是简单地给一定的经济补偿， 让农民搬进新楼就可以了。 解 决失地农民社会保障和长期生活问题， 一个重要的关键是强化就业培训， 做好农 民离土后转向非农产业的准备。 要通过专门的知识和技能教育， 教会农民如何在 城

20、市中生活，实现从农民到市民的平稳过渡，使他们能够在城市找到生活门路。 特别是要解决失地农民的就业难题， 除尽量实现就业安置外， 其根本在于帮助他 们建立全新的就业观念， 鼓励他们积极参加就业培训， 提高劳动技能， 努力通过 劳动力市场寻找就业机会。具体来说，对进城入城镇的失地农民的教育培训保障，主要包含四个方面： 一是失地农民子女的九年制义务教育。 失地农民进城后， 其子女人学应与城镇居 民的子女一视同仁， 享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。 二是对失地农 民的职业技能培训。在对失地农民进行职业技能培训时，要充分利用公共资源， 建立健全布局合理的培训网络， 根据不同的年龄阶段和文化层次进

21、行有针对性的 培训，要让失地农民真正掌握一门非农职业技能， 提高他们的就业能力。 三是把 失地农民的培训工作纳入城镇下岗人员再就业培训体系，把二者有机结合起来， 同时把失地农民纳入城镇劳动力的管理范围， 对城市下岗职工的优惠安置办法应 延伸到失地农民。 此外，对失地农民培训方面的费用， 不能从征地补偿费中扣除， 一般应由政府财政列支， 政府实行免费培训，经济落后地区也可以由政府出大头， 集体和失地农民各出一部分， 保障失地农民都能够得到切实有效的教育和技能培 训。（四）政策上积极扶持失地农民创业就业 1、促进城市农村居民的就业平等就业保障的基础是国家在发展经济中调整产业结构， 扩大就业机会， 增加就 业岗位。就业保障的目标就是最大限度开发人力资源， 促进就业增长， 实现充分 就业。必须大力推行农民就业城市化。 农民就业城市化的含义是农民同城市居民 就业的平等化，要突破千百年来农民厮守家园和 受传统体制观念的束缚和禁锢，使广大农民迈进现代文明的城市生产和生活中。 要像关心城镇下岗职工那样关心支持失地农民的就业与再就业， 逐步清除各种不 利于统筹城乡就业的制度和文化因素。 其中关键的一步是应把失地农民纳入城镇 就业体系， 与城镇居民享有同等待遇。 加大劳务输出力度， 减轻农民对土地的依 赖性。要把劳务费输出作为一项产业来抓，要不断拓宽农村劳动力