核准制、备案制改革调研

1、核准制、备案制改革调研文/杨农钟岚lL, 推棱准备案檄摹进投资体制改革是建立和完善社会主义市场经济体制的重要内容 .国务院关于投资体制改革的决定颁布实施以来我国经济发展和宏观调控的实践证明 ,投资体制改革不仅顺应了时势的变化 ,而且对处于重大战略机遇期的中国经济持续稳定发展和新形势下的宏观经济调控提供了体制上的支持 .这项改革不仅得到了企业的广泛支持 ,社会总体评价也是良好的 .为了及时总结核准制和备案制的改革成效 ,我们选取了部分企业投资项目进行了典型调研 ,在数据分析和对比的基础上重点对核准制改革的成败得失进行了较为客观的评估 ,并对下一步改革的政策取向提供了初步的分析和建议 . 体制转轨

2、投资项目审批制和核准制.备案制的比较长期以来 ,在传统计划经济体制下政府对投资项目实行高度集中的审批制投资管理模式,即政府在审批投资项目时更多地站在企业所有者的角度 .审查项目的市场前景 ,经济效益 ,技术方案和资金来源等 , 项目开工前其项目建议书 ,可行性研究报告和开工报告须分别经政府批准后方可实施 .在这种审批制度下,企业投资决策权是不完整的 ,政府配置资源取代了市场配置资源的基础性作用 .按照完善社会主义市场经济体制的要求 ,改革传统审批制度 ,对企业投资项目分别不同情况实行核准制和备案制既是政府的自我革命 ”,也是现代企业制度改革催生的产物 .在新的投资管理制度下 ,政府仅对企业投资

3、的重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准 ,其它绝大部分企业投资项目 , 无论规模大小 ,均实行备案制 .而备案只是一种告知”企.业在自主决策的前提下依法办理环境保护 , 土地使用 ,资源利用 ,安全生产 ,城市规划等相关法律手续 ,这也是世界上各市场经济国家通行的模式 . 根据我们对部分企业投资项目调研的情况分析 , 相对于传统审批制度 ,核准制实施以来 ,项目前期工作的程序有所简化 ,时间跨度有所缩短 ,前期费用有所降低 ;备案制的效果更加明显 ,企业普遍反映 ,备案制在很大程度上降低了企业的投资成本 ,显着改善了企业的投资环境 .尽管政府和企业从各自的角度有一些不同的评价 ,

4、从总体上看 ,核准制和备案制的实施,不仅落实了企业投资决策的自主权 ,而且使政府的管制手段和宏观调控的协调运用 ”游刃有余 ”,基本实现了 ”微观活 ,宏观稳 ”的政策目标 .第一 ,政府和企业的双向互动行为更加规范,透明.在投资项目核准制和备案制的体制框架下 ,企业根据市场前景的预期和市场竞争的考量确定可行的投资方向和规模 ,政府则根据特定时期的宏观经济发展战略确定相应的产业政策 ,发展规划 ,环境和资源利用及宏观调控政策 ,引导社会资金投向 .政府的意图广而告之而且越来越清晰 ,政府行为的可预见性为企业的投资决策提供了稳定的参数 .第二 ,政府宏观调控的空间和能力扩大.在传统审批制的投资体

5、制下 ,我们经历了多轮 ”一放就乱 ,乱了就收 ,一收就死 ”的政策调控的困惑 ,宏观经济的巨大波动损害了经济发展的可持续性和稳定性 .而我国现阶段的经济增长仍然是在持续的投资扩张下实现的 ,政府调控的精确性和适时性是既要保护投资人的投资欲望又要把握好节奏 ,调整好步伐 ,核准制和备案制的实施为政策运用提供了灵活性和运作空间 .如针对部分行业产能过剩和低水平扩张现象 ,国家坚持以市场为导向 ,综合运用组合拳式的多种调控手段 ,提高并严格市场准入标准 .引导市场投资方向 ,有序推进产能过剩行业的结构调整 ,显示了政府的信心和决心 .第三 .企业投资欲望持续增强.在新的投资体制模式下 ,企业的投资

6、行为从找政府寻租获得资源转变为找市场获取发展核准制和备案制盼实施不仅落实了企业投资决策的自 l 主权.而且使政府的管制手段和宏观调控的协调运用 游刃有余”,基本实现了微观活 ,宏观稳的政策目标的机遇摆脱了体制性的束缚 ,市场竞争的本能充分释放 ,而投资扩张又是获取市场份额的必要手段 .近年来我国国内市场竞争呈现白热化趋势国际竞争国内化国内竞争国际化国际跨国公司纷纷抢滩中国市场 ,我国企业也已开始实施国际化的经营战略 ,迈出了国际化的步伐 ,无论是技术研发的产品创新还是扩大规模的产能扩张都需要企业获得稳定的融资能力和支撑持续的投资能力 .在这种形势下我国企业市场取向的投资需求还将持续若干年并将成

7、为自主性投资的主导力量 .2003 年以来 ,我国年度全社会固定资产投资均保持 25%左右的增幅 2006 年虽略有下降但投资对国民经济增长的贡献率仍接近 5O%.体制磨合核准制在实施过程中存在的问题任何一项重大的体制改革方案的出台都会经历一定的社会认同期和磨合阶段涉及面甚广的投资体制改革也不例外 .多年的计划经济体制使我们习惯于审批制的惯性运行利益和权力的调整也使一些人和少数政府部门难以适应新体制运行过程中的磨合和社会公众对新体制的过高期望也形成了一定的落差 .调研过程中企业普遍反映在核准制下由于项目前期工作涉及的相关部门的前置程序并没有发生大的变化实际的前期工作任务量并没有实质性减少少数准

8、入条件严格的项目甚至出现排队等待核准的现象 , 企业在推进和运作具体项目过程中仍然面临着诸多问题应当引起重视需要积极研究并加以解决 .第一项目前期工作的不确定性增加.投资体制改革的目标之一就是要实现投资主体的多元化格局国家运用产业政策和制定行业规划来指导各类投资主体开展项目前期工作,核准制的顺利实施必须建立在和国家宏观经济发展战略相一致的产业政策和发展规划的基础之上同时,还要和土地利用总体规划,资源开发及环境保护政策相协调.但由于现有的产业政策指导性和连续性不够发展规划的权威性和约束力不强企业在投资项目和投资方向的选择上无所适从特别是审批制改为核准制后一道核准取代了原有的 3 道分阶段审批导致

9、项目投资商投入了大量前期费用之后而最终能否通过政府核准心中没底这在一定程度上使民营资本进入更多投资领域增加了风险也是和国家鼓励和引导社会投资进入相关投资领域的政策相悖.同时对项目核准机关而言倒逼机制对其形成强大压力 ,企业命悬一线政府 ”进退两难 ”,甚至发生对同样完成核准前置程序但带有重复建设倾向的多个项目难以取舍的窘况 .第二项目前期费用和投资成本居高不下.项目前期费用是投资成本的重要组成部分根据典型调查的数据分析核准制下的项目前期费用相对审批制虽有所降低 (少数项目因国家产业政策 ,环境保护和土地利用政策调整及市场外部环境的变化前期费用反而有所增加 )但前期费用的构成上却发生了相当大的变

10、化相关法规性评审如环境影响评价 ,水资源论证,地质灾害危害性评估 ,水土保持和防洪评估等费用明显增加据初步估算这类法规性评审费用占前期费用的比例达 7O%以上 .由于现阶段部分承担技术性论证的咨询机构隶属于行政主管部门行业垄断使其占有大量政府资源和公共信息项目业主在进行项目论证时 ,为顺利通过相关部门审查 ,不得不委托主管部门下属的专业评审机构开展有关评审工作 .其它具有相同资质的中介服务机构则因不公平竞争的市场环境而难以分享这块蛋糕 ”很.多技术含量不高 ,成本支出也很少的评审收费甚至超过了编制可研的费用 .对相关技术论证工作组织专家审查和评估本无可非议这也是提高政府决策水平的重要手段 .但

11、就其本质而言 .审查和评估是为政府决策服务的 ,这部分费用中涉及公共信息服务的费用理应由政府 ”埋单”不.应转嫁到企业和项目业主身上 .第三 .投资诱发新一轮产能波动的风险依然存在.按照目前的核准范围和权限 ,地方政府对国家颁布的政府核准的投资项目目录以外的项目可以自行确定核准权限 .在投资扩张的利益冲动下.为了加快发展 ,多出政绩.多上项目 ,快上项目的欲望导致地方政府的核准职能弱化 .限制了国家宏观调控的实施效果 .中央政府核准投资项目的难度和压力增加 .项目核准机关在执行产业政策和面对地方压力之间难求平衡 ,加之市场环境的变化难以控制和预料 .人算不如天算 ”核.准机关仅凭产业政策指导何

12、能担得起稳定国民经济的重任 .电力工业的投资波动即是一例 .体制创新完善核准制的若干政策建议投资体制改革的推进是实现科学发展观和加强宏观调控的重大举措 .社会各界盼望已久 .期望甚高 ,相对于现代企业制度改革的要求 .企业对投资决策权的落实还不甚满意 ,而相关政府部门的职能转变也未能同步.核准机关处于较为尴尬的境地 .当务之急是要按照国务院关于投资体制改革的决定精神在深化改革中继续加以完善和创新 ,加快新旧体制的转轨 .相关政府部门要协同配合 ,完善配套法规 ,企业也要加强对国家相关政策的研究和了解 .一句话 .相关政府部门和企业要同心协力 ,相互理解 .积极顺应经济发展的规律和创造性地探索体

13、制创新的新路子 .当前要把握好以下原则:一是按照方便企业的原则确立政府和企业的关系 .改革方案的设计要充分考虑到企业的自主决策权 ,企业的投资决策权和政府的管制权要取得一定的平衡 ,公权力的行使不能限制和压制企业的自主决策权 .更不能随意设置审批权限增加企业的核准风险 .二是按照稳定和降低投资成本的原则 .进一步清理和限制前置性程序 .把不该发生的费用降下来 ,不该由企业负担的费用也要减下来 .产业政策要保持相对的稳定性 .提高我国企业的国际竞争力 .三是要按照提高信息透明度的原则 .尽快制定企业核准制统一的操作性规程 .并向社会公布重大的地区发展规划 ,行业发展规划和政策调整方案,公共信息实

14、现无偿提供 .为了减少体制性摩擦 .建议做好以下工作 :第一 .切实转变政府职能 .不断提高政府服务水平.投资体制改革是一项牵动面很广的系统性体制创新.相关政府部门要从大局出发 .该放的权彻底放下去.该管的事坚决管起来 .要进一步提高行业规划和发展规划的编制水平 .保持产业政策的相对稳定性 .建立和完善执行宽限期等制度 .涉及配套改革的法律法规和部门规章也要适应投资体制改革的推进进行必要的修改和调整 .应积极开展相关基础数据的收集 , 整理和及时公布等工作 .逐步简化前期工作中技术论证程序 .扭转政府 ”缺位 ”现状 .第二 .按照深化投资体制改革的要求.进一步规范和完善核准程序 .包括考虑增设临时性的核准前确认手续 ,以降低项目前期工作的政策性和体制性风险;尽快制定企业核准制统一的操作性规程 .减少核准过程中因具体办事人员理解不同而造成的偏差 :根据宏观调控的需要适时调整核准目录和核准权限 :抓紧出台项目申请报告示范文本等 .第三 ,引入竞争机制 ,规范中介服务市场 .专家咨询论证制度要切实发挥作用 . ”可研 ”不能变相为”可批 ”,培育市场主体 .加快中介服务机构和政府部门 ”脱钩