探索街道社区社会管理体制改革以内蒙古包头市青山区为例

1、社会建设探索街道社区社会管理体制改革以内蒙古包头市青山区为例李 冈摘 要 社区作为城镇的基层和基础，在新形势下，如何推进街道社区社会管理体制改革，创 新社区管理模式，有效地发挥其对群众的服务功能，需要我们按照“以人为本、服务 优先、多方参与、共同治理、统筹兼顾”的原则，不断创新思路，改进方法，努力探 索一条适应形势发展需要的街道社区社会管理的新路子。关键词 街道社区；社会管理；体制改革中图分类号 D63文献标识码 A近年来，随着经济社会快速发展，社区居民展以来，青山区主动适应城市化进程和加快社会主体意识逐步增强，物质文化需求不断提升，对 街道社区的服务要求也越来越高。然而，社区承 担的服务和管

2、理任务越来越重，基层社会管理和 服务工作相对滞后，现行的街道社区管理体制、 工作模式已不适应社区建设的需要，加强社区管 理和服务创新工作迫在眉睫。青山区作为内蒙古包头市的中心城区之一， 经济基础雄厚，人文环境一流，社会工作扎实， 区域优势显著。2011 年，青山区被包头市确定 为“精街道、强社区”改革试点地区。为了能够 探索出可供其他地区参考的宝贵经验，青山区坚 持“试点先行、稳步推进”的原则，于 2012 年 1 月， 在包头市率先启动了街道社区社会管理体制改革 工作。2013 年 3 月， 青山区所辖 8 个街道社区 社会管理体制改革工作已全面铺开。试点工作开管理转型的要求，积极探索，深入

3、实践，扎实推 进街道社区社会管理体制改革，构建起了“精街 道、强社区、促服务”的社区管理服务新格局， 基本实现了社区治理多元高效、行政服务便民利 民、居民自治广泛参与的效果。试点改革工作得 到了上级党委、政府的充分肯定和群众的一致好 评，现正在申报“全国社区管理和服务创新实验 区”。一、原有街道社区社会管理体制存在的问题改革前，青山区原有的街道社区管理体制机 制主要存在以下三个方面的问题。一是街道办事处职能错位。改革前，街道办 事处的工作几乎涉及到政治、经济、社会生活的作者简介 李冈，中央民族大学管理学院博士研究生，中共包头市青山区委常委、区委办公室主任。方方面面，街道办事处工作职能与社区重复

4、，同 时承担行政管理和服务居民职能，诸多不同的工 作任务集于一身，办事环节多、节奏慢、效率低， 存在政社不分、政企不分、政事不分等现象。二是社区居委会职能越位。长期以来，街道 办事处凭借其对社区居委会人、财、物的控制， 将政府职能延伸到社区居委会，导致社区居委会 偏重行政职能，过于注重计生、治安等管理工作， 演变成了政府各职能部门的“腿”，承担起了本 不应承担，也无权实施的行政性职能，严重影响 了社区居委会自治功能的发挥。三是城市基层社会管理缺位。过去由于社区 居委会无职、无权、无资金，管理力量薄弱，造 成了基层的责任大、任务多，并且工作人员没有 经过专门培训，业务知识参差不齐，缺乏工作方 法

5、和思路，工作质量相对较低，导致服务不能及 时跟进，许多工作得不到有效落实，社会管理职 能出现了缺失。二、街道社区社会管理体制改革的基本做法针对原有街道社区社会管理体制出现的问 题，青山区严格按照“精街道、强社区、促服务” 的总体思路，通过精简街道机构、分流工作人员、 下沉服务职能，对社区区域、组织机构、职能职 责、社工人员等四个要素重新划分和定位，将更 多的人、财、物等资源投入到社区，着力构建起 了基层组织建设和社区管理新体系。一是重新调整社区规模。 改革前， 街道按 1500 至 3000 户不等对社区进行划分。 改革后， 本着有利于社区资源整合，强化社区办公与活动 功能，方便居民办事的原则

6、，按照不低于 3000 户的标准，对社区规模进行了合理调整与划分， 调整后的社区户数最少达到 3000 户左右，最大的达到 6000 7000 户。目前，已将全部改革的68 个社区合并为 47 个， 共减少社区 21 个， 进一步扩大了社区规模。同时，对全区 47 个社区“两室”用房也进行了重新整合，扩充了社区办 公活动场所。目前，社区“两室”用房平均面积 达 488 平方米，12 个社区达到 800 平方米以上，2 个社区达到 1500 平方米以上。 二是重新设置组织机构。改革前，街道党工委和办事处分别作为青山区委和区政府的派出机 构，直接下设社区党组织和居委会。改革后，把 街道原来内设的

7、7 9 个科室调整合并为现在的4 个，即党政综合办公室、区域工作联络科、社 区事务监管科、综治司法信访科。在社区，建立 了“一委一站一居”三方联动新型社区管理模式。 “一委”即社区党委 ；“一站”即社区管理服务 站，下设综合办公室、社区服务组、社区管理组、 社区保障组、社区综治组等 5 个工作组 ；“一居” 即社区居委会，下设人民调解、治安保卫、公共 卫生、计划生育、群众文化等 5 个工作委员会， 组织机构设置更加全面、科学、合理。三是重新定位工作职能。改革前，街道承担 着大量的社会职能，具体任务都落到居委会来完 成，居委会就是街道的“腿”。改革后，大批公 共管理和服务职能下沉到社区，街道主要

8、行使统 筹规划、资源协调、监督管理、指导服务和综合 治理的职能。社区党委成为社区的领导核心，主 要负责各种组织建设和统筹安排社区各项工作。 社区管理服务站全面承接原来由社区居委会承担 的政府延伸到社区的公共管理与服务职能，主要 负责社会保障、社会救助、社会治安、城市管理、 劳动就业、医疗卫生、计划生育、社会统计等与 居民密切相关的具体工作。社区居委会回归本位， 主要负责组织开展居民自治活动，实现了自我管 理、自我教育、自我监督和自我服务。目前，街 道和社区职能划分清楚，作用发挥充分，实现了 从“管理”为主向“服务”为主的转变。四是重新确定岗位人员。 改革前， 所有的 机关工作人员全部集中在街道

9、，社区居委会人 员 5 7 名不等。 改革后， 随着街道机构的精 简，将年纪轻、文化高、素质好的街道人员分流下沉充实到社区工作站，配强社区工作力量，达 到 16 18 人。目前，街道领导职数由原来的平均 8 人减少到 4 人， 工作人员由原来的平均 47人调整为现在的 16 人左右，三分之二以上的机 关干部下沉到各社区党委和管理服务站，原行政 或事业编制、职级和工资待遇不变。各社区党委 和管理服务站设书记、站长各 1 名，高配副科级， 由区委选派，组织部管理。五是重新核算划拨经费。改革前，社区工作 经费每年按照 2000 户以下 2 万元、2000 户以上3 万元的标准划拨，经费直接对街道，再

10、由街道 统一分配。改革后，社区工作经费按照每年每户 不低于 35 元、社区服务经费按照每年每户不低于 50 元的标准进行核算，社区年平均管理服务和党建经费由 20 万元增长到 50 万元。同时，将居委会主任、副主任工资标准分别提高到 2000 元、1800 元，管理服务站工作人员还享受每人 每月 500 元的绩效工资。目前，社区经费由民政 局会同组织、财政、人社等部门核定，列入财政 预算，并逐步建立“社财区管”的财政拨付使用 机制。六是重新设置统筹协调部门。改革前，社区建设由民政局下设的股级单位“基层政权和社区 建设科”负责，工作力量薄弱，统筹协调力度不 够，机关各职能部门和相关单位不能形成整

11、体合 力。改革后，区委、区政府在民政局重新设置为“城 乡社区建设领导小组办公室”（简称区社区办）， 办公室主任高配副科级，主要负责拟定城乡社区 建设工作的政策、发展规划和年度工作计划并组 织实施，指导、协调、推进城乡社区基础设施建设， 对相关职能部门进入社区的工作进行审核、督查、 考核，总结推广社区建设工作经验，进一步加大 了工作力度。三、街道社区社会管理体制改革的主要成效街道社区社会管理体制改革工作开展以来， 青山区通过强化基层党建、整合社区资源、下移 管理重心、延伸服务功能、推进基层民主等措施， 构建了社区党委领导、社区管理服务站承载、社 区居委会自治的新型社区管理体制，党的建设得 到了加

12、强，政府服务实现了前移，社区自治取得 了实效，居民群众得到了实惠。一是社区党委领导核心作用充分发挥， 区域统筹更加强化。改革 前， 社 区 党 委 书 记 由 社区居委会主任兼任。 改 革 后， 社 区 党 委 书 记 由 区 委 选 派 任 用 的 优秀副科级干部担任， 管 理 服 务 站 站 长 及 居 委会主任担任副书记， 从 领 导 形 式 上 强 化 了 社 区 党 建 工 作 力 量。 社 区 党 委 定 期 召 开 会 议， 将 社 区 管 理 服 务 站、 社 区 居 委 会 纳 入 社 区 党 委 领 导， 共 同 讨 论 研 究 社 区 内 的 重大事务。扩大社区党建工作覆

13、盖面，成立了以社 区党委为核心、由社区单位党组织组成的非建制 性社区联合党委，推动党组织在商业街区、居民 楼栋、专业协会、特色团体以及流动党员、复转 军人、大学毕业生集中的地方逐步实现全覆盖。 拓展社区党建工作领域，构建了区域化党建工作 的“大网格”。比如，乌素图建华社区党委依托 辖区内高等院校、驻地部队多的优势，建立了社 区、校区、营区“三区联动”共建机制，推动了 社区党委在服务群众、服务社会中的积极作用。 同时，创新载体，丰富内容，通过建设“区域党 员服务中心”，积极开展“党代表访谈室”、“党 员中心户”、“党员走百家”等主题实践活动，畅 通了社情民意反馈渠道，增强了社区党组织的凝 聚力和

14、战斗力。二是政府职能延伸、办事程序简化，服务更 加便捷高效。改革前，居民要办理相关事务，都 要经过社区居委会、办事处、政府职能部门三级 以上层面才能审批办结。改革后，社区管理服务 站建立了“一站式”服务大厅，设立了综合办公 室、社区受理、社区服务、社区管理和社区保障 等 5 个工作窗口，通过“菜单”的形式直接为社 区居民办理有关就业服务、社会保障、社会救助、 社会治安、医疗卫生、计划生育等 12 类 82 项政 府公共管理和服务事宜，减少了原来办事的环节， 由原来的三级审批变为区职能部门、管理服务站 的两级审批。同时，青山区以打造“信息化社区” 为目标，利用 3G 网络技术，在全市率先建成了

15、社会管理创新信息化平台，平台包括“一库三系 统”（即社区人口信息数据库和社会矛盾联动化 解系统、社区政务服务预审系统、基础地理信息 系统），将民政、公安、计生、社保、就业等部 门及社区资源进一步整合，在社区实现了互联互 通和资源共享，为社区居民提供了高效快捷的服 务。此外，按照“服务精细化”的要求，社区建 立了分户包片制、委托代办制、首问负责制、一 次性告知制、服务承诺制、限时办结制和责任追究制等便民制度，满足居民群众多层次、个性化 的服务需求，做到“大事不出街道、小事不出社 区”，得到了社区居民的一致认可。三是社区管理实现网格化，服务更加周到细 致。改革后，将每 400 户居民划分为一个社区

16、网 格，每个网格配备 1 名社工管理员，并实行 AB 角制度， 既承担社区管理服务站分配的工作任 务，又承担网格内居民事务的管理服务职责。每 两个网格即每 800 户配备 1 名社区居委会干部， 形成了双重服务的大小网格，使每户居民享受到 了“2+1”“双保姆”式的服务（“2”是指 2 名网格管理员，包括 1 名社工和 1 名居委会主任 ；“1” 是指社区居民）。社区管理服务站对网格进行“定 人、定岗、定责”管理，实行“社区有网、网中 有格、人尽其责”的管理服务模式，对网格管理 员实施动态监管。所有网格员全部入户直接与社 区居民零距离接触，会同社区居委会，认真做好 “入户记录”，建立住户基础信

17、息卡和全员人口 信息卡，实现一栋一卷、一片一档，做到了“四 清”，即家庭情况清、人员类别清、区域设施清、 隐患矛盾清，对所辖居民基本情况了如指掌。同 时，社区还为每名网格管理员量身定做印有联系 、专业特长等详细服务信息的“服务名片”， 发放到重点服务人群手中，使服务延伸到了 8 小 时之外，居民有事可随时联系到网格管理员。网 格化管理在为居民打造方便快捷的服务生活圈的 同时，对于快速化解社区矛盾纠纷方面的作用尤 为突显。社区居民普遍反映，网格化管理，拉近 了政府与人民群众的距离，畅通了社情民意，提 高了办事效率。四是社区居委会回归自治，社区建设更加和 谐。改革前，居委会承接了过多的政府行政服务

18、 职能，没有时间真正去做居民自治的事。改革后， 政府的行政事务职能由社区管理服务站承接，居 委会有了更多的时间和精力专门开展居民自治工 作，把主要精力放到“自我教育”、“自我管理”、“自 我监督”和“自我服务”上，充分发挥了在维护社会稳定、化解社会矛盾方面的积极作用，最大 限度地增加了和谐因素、减少了不和谐因素。目 前，试点社区都已经召开了居民代表大会，制订 了社区居民自治章程和社区居民公约，选举成立 了各类议事委员会、监督委员会等社区自治组织， 社区内日常事务由居民议事委员会组织解决，工 作开展由监督委员会监督，使居民真正成为了社 区的主人。同时，社区居委会还根据居民需求， 完善了人民调解、

19、治安保卫、公共卫生、计划生 育、群众文化等 5 大委员会和其他组织设置。各 居委会结合社区实际，成立了老年人托管组、残 疾人保健组等各类社区服务小组，组建了文艺表 演、义务宣传、义务巡逻等社区志愿者队伍，丰 富了社区居民的精神文化生活，提高了社区居民 对社区的认同感和归属感。四、街道社区社会管理体制改革的启示青山区在开展街道社区社会管理体制试点改 革中，之所以能够取得一定成效，主要得益于以下五个方面。一是必须充分发挥党组织在社区建设和管理 中的领导核心作用。社区是城镇的基层和基础， 具有不可替代的重要作用。抓好社区建设，首先 要建设坚强的党组织。只有发挥好社区党组织的 领导核心作用，才能保证党

20、的路线方针政策在社 区有效贯彻执行，才能组织起各种资源力量、协 调好各方面利益关系，真正提高引领社会、组织 社会、管理社会、服务社会的能力。青山区的做 法符合中央关于健全党委领导、政府负责、社会 协同、公众参与的社会管理格局的要求，充分抓 住社区党的基层组织这个基础，把社会管理创新 与加强党的组织建设有机地结合起来，强化了社 区党组织总揽全局、整合力量、统筹各方的领导 核心作用，为加强新形势下社区建设和管理提供 了根本保证。二是必须强化政府在社区建设和管理中的公 共服务职能。社区是城镇居民生活的场所，居民 不论职业、单位如何变化，最终都要落脚到社区。 在社会转型、企业转制和政府职能转变时期，越

21、来越多的“单位人”成为“社会人”，大量过去 由政府承担的社会管理和公共服务职能转向社 区，使社区处于“兜底”层面。而街道不直接面 对居民，为居民直接提供的服务相对较少，只有 转变街道职能，精简人员，加强社区力量，配备 与社区职能相匹配的工作人员，积极推动政府社 会管理和公共服务职能下移，才能更好地为广大 居民服务。青山区顺应这一发展趋势，对街道、 社区组织机构和职能重新定位，精简街道的机构， 将三分之二以上年纪轻、文化高、素质好的街道 人员下沉到社区，并配备了专职社区工作人员， 服务社区居民，受到群众广泛认同，为加强新形 势下社区建设和管理探索了有效途径。三是必须充分调动群众在社区建设和管理中

22、 的积极性。居民是社区的主人和建设社区的主体 力量，搞好社区建设离不开居民的广泛参与。青 山区着眼于增强社区居民的归属感和认同感，制 定出台了社区工作联席会、社情民意建言会、社 区重大事项听证会、社区事务评议会等制度，特 别是实行“三报告一评议一监督”，即社区党委 书记、管理服务站站长和居委会主任定期向社区 居民代表大会报告工作，由居民代表对社区党委、 工作站、居委会的工作情况作出评议，将社区各 项工作置于群众的监督之下，社区工作的好坏， 服务质量的高低，完全由居民说了算，真正扩大 了居民的知情权、议事权、自我事务决策权，充 分调动了参与社区事务的积极性，使居民真正成 为社区的主人，为加强新形势下社区建设和管理 奠定了群众基础。四是必须凝聚社会各界在社区建设和管理中 的强大合力。社会管理、公共服务的重点和难点 在社区，城区党政机关的工作重心要放到社