关于长沙集约节约用地情况的调研报告

1、关于长沙集约节约用地情况的调研报告长沙市人均耕地 0.68 亩，远低于全国 1.41 亩的人均水 平，比世界粮农组织划定的人均 0.8 亩的警戒线少了 0.14 亩。近年来，随着长沙经济的快速发展，建设用地的需求量 不断增大，土地供需矛盾日趋尖锐。而国家对土地的调控越 来越严，近几年下达长沙的农用地转用计划不到需求量的三 分之一，可供开垦的荒地越来越少，耕地占补平衡的任务十 分艰巨。因此，如何破解资源保障难题，走出一条集约节约 利用资源的新路子，促进长沙经济平稳较快发展，是长沙市 国土资源部门学习实践科学发展观的首要任务。按照学习实 践科学发展观活动中学习调研阶段的有关安排， 2009 年 4

2、 月 中旬我局组织对长沙市节约集约用地情况进行了调研，现将 有关情况汇报如下：一、长沙市土地集约节约利用的主要成效多年来，长沙市委、市政府对集约节约利用土地高度重 视，先后从五个方面进行了一系列颇有成效的实践和探索， 使得全市集约节约利用土地的思路日趋清晰，集约节约利用 水平也不断提高。（一）在农民安置中积极探索节约集约用地 随着城市化、工业化的不断推进，城市郊区农村土地被 大量征用，同时产生了大量需要安置的农民。如何在有限的 土地上安置好失地农民并使其安居乐业，是我们必须解答的 课题。我市经过多年的探索与实践，把农民安置纳入城市规 划，改变 “一户一宅 ” 的粗放用地方式和 “从天到地 ”

3、的建 筑传统， 采取公寓式安置模式， 将生活安置与生产安置分离， 农民安置房与城市住宅并轨，由村统一建设高层住宅安置 楼，集约利用生活安置用地， 节约出来的大量土地建设市场， 解决生产经营问题。岳麓区咸嘉新村将 670 亩生活、生产安置用地中的 200 亩作为生活安置用地，以集体补贴形式兴建多层公寓房 700 多套，安置面积7.2万川，安置拆迁农户541户，人均居住 面积达40川。余下的470亩作为生产安置用地，由村集体 统建统管，所得的土地收入大部分返还安置小区，用于基础 设施建设和发展壮大集体经济，较好地解决了失地农民的后 顾之忧。雨花区莲湖村共有集体土地 2433 亩，农业人口 687

4、户 2255 人，按政策核定生活安置地 196.72 亩，生产安置地 238.04 亩，原有企业用地 36.07 亩。经村民会议表决，在 57亩土地上建两栋30层、建筑总面积达13万川的高楼进行 安置，每个村民可分配建筑面积60 m2，承担450元/川基础正负零以上的房屋建设费用，其余资金由村集体经济组织补贴。依照拆迁安置政策以每户 “有天有地 ” 的传统安置方 式计算，人均占地 80 m2，需要住宅建设用地 310亩。而建 设30层高楼，人均60 m建筑，住房建设用地只需 80亩， 节约 230 亩可用于生产， 节约比例达到 74%。节约后的土地， 按当地现行 200 万元亩的地价，可以获

5、4.6 亿的收益。村 里成立股份制的莲湖经贸公司，经营开发节约的 140 亩生活 安置用地和 238.04 亩生产安置用地，他们将其中 150 亩土 地兴建莲湖汽配大市场，建成后村集体预计平均每年可获得 租金 600 万元，并享有 21000 m 商业门面的所有权。仅此一 项，村民每人每年可分得利润 2700 元。目前，莲湖重型机 械交易市场正在筹备开业，第二期高层安置楼约 43000 m 的 商场正在招商洽谈之中，按 10-15 元 / m 的月租金，每年可 以获得 700 万元左右的效益。（二）在城市建设中积极探索集约节约用地一是在旧城改造中节约集约用地。新河三角洲位于湘江 和浏阳河交汇处

6、，长沙市中心城区北端老工矿区。这里道路 狭窄，房屋破烂，是长沙市贫困人口密集、人居条件恶劣、 水患严重的旧城区。我市 2004 年决定对该区域进行统一规 划建设。但是，由于该区域平均海拔 32 米，而湘江和浏阳 河防洪堤高程在海拔 38 米以上，使三角洲形成四周高、中 间低的低洼地形，平面开发方案不能很好地解决交通组织和投资平衡等难题。在新河三角洲规划编制反复论证中，我市确定实行人车竖向分流的节地模式。在原地面海拔 32 米标 高形成快速便捷的机动车交通系统，在 38 米标高以下架空 两层形成静态交通系统，在标高约 38 米平台层形成步行和 非机动车交通系统和绿地率高于50%、舒适宜人的立体绿

7、化系统，通过竖向分离实现交通组织效率和绿化效率的最大 化。三角洲地区改造范围 147.16 公顷，人口 28270 人，老 企业152个，需拆迁房屋46.68万川。通过效益分析，按传 统方式改造，公共设施需要政府财政出资，投入产出无法平 衡。人车分流方案与原平面设计方案相比， 总建筑面积由 300 多万平方米增至近 600 万平方米，容积率由 2.0 增至 2.8 ， 开发强度提高了 40%，相当于节约土地 58.62 公顷。以 300 万元 / 亩计算，土地增值 26.49 亿元，且可节约工程投资 2.23 亿元，绿地率由 30%提高到 50%以上。去年 7 月 24 日，北京 北辰实业股份

8、有限公司、北京城建投资发展股份有限公司联 合摘牌，以 92 亿元竞得新河三角洲 1177.8 亩经营性用地。 从实践看，不但实现了空间资源的有效整合和土地的集约利 用，而且使土地资产的价值得以充分显现。该项目被国土资 源部和科技部列为 “ 十一五 ” 科技创新课题。中国城市规划 设计研究院总规划师杨保军评价这一模式说：“ 解决了我国 多年来想解决而未解决的问题，这是我国城市发展的一个方 向，值得在全国各地推广 ”。2008 年 7 月，国土资源部在长 沙召开了全国节地型城市发展模式现场会，对这种节地模式 给予了充分肯定。二是在新城区建设中集约节约用地。为进一步推行三角 洲模式的节地理念， 20

9、07 年 7 月，国土资源部（国土资函 , 2007? 544 号）批准在我市黎托片区实行节约集约用地试 点。黎托位于长沙城东南部，地处城郊结合部，可以就城市 国有土地和农村集体土地进行综合性整合，实行综合组合， 人车分流，探索控制外延扩张的节约集约用地新路子。该试 点项目规划总面积为 15.22 平方公里，项目需征收集体土地 1113.74 公顷，其中农用地 891.97 公顷，建设用地 221.77 公顷，涉及 13 个村， 24863 人。该项目位于长沙市主城区东 部的雨花区黎托乡， 西至京珠高速公路， 东北以浏阳河为界， 南至湘府东路，武广高铁和沪昆线贯穿南北。该片区最低标 高为 33

10、 米，最高标高为 42 米，根据其自然高差大，公路、 铁路聚集等特点，我市拟采用高铁站场立体组合，地下、半 地下空间综合利用，人车分流，农民集中安置，中小学复合 利用，市政设施和公共服务设施下地等方式，构建城市立体 分层建设的节约集约用地新模式。根据长沙市城市总体规 划的人均建设用地指标，经统计，黎托片可居住 18.4 万 人，通过上述节地模式，实际规划可居住 37.4 万人，若按 人均建设用地指标 82.83 平方米计算，共需用地 30.98 平方公里，可节约城市建设用地 15.76 平方公里。为此，通过上述节地模式，优化了土地利用空间结构，增加了10%的绿地率，解决了交通堵塞和办公、生活便

11、捷等问题，从而营造了 高质量的人地和谐的新城环境，经测算其城市建设投资也不 会增加。该项目已完成规划设计，于 2009 年元月 7 日通过 部务会审查。下步打算于 2009 年 4 月份前完成农用地转用、 征收审批， 2009 年 5 月至 2012 年完成片区征地拆迁工作， 2009 年 6月至 2013 年 12月完成片区基础设施开发建设， 2011 年 3 月至 2014 年 12 月实施土地招拍挂供应。三是在道路基础设施建设中节约集约用地。为缓解日益 紧张的用地矛盾，我们在城市建设的内涵挖潜上下功夫。 2008 年我们对全市待建道路进行重新优化，减折横断面设 计，调整绿化带，科学设置人

12、行道和非机动车道，在不降低 通行能力的情况下压缩路幅，共节约城市建设用地 449 亩， 等于储备了价值 9 亿元的土地。在推进滨江新城、橘子洲提 质改造等工程建设时，对一些道路的路幅按上述办法进行了 调整。枫林路由 46 米降到 36 米， 6.3 公里路就节约土地 75 亩。书院路等 6 条主干道 33.3 公里，压缩路幅后节约土地 约 450 亩。劳动路过江隧道从双洞单层通行改成单洞双层， 预计可以节约投资 5 亿元， 工期提前 11 个月， 拆迁面积由 6 万平方米减少为零。（三）在开发园区建设中积极探索节约集约用地 长沙市现有国家和省级开发园区 9 个。为了充分利用开 发园区有限的土地

13、资源，提高投入产出效率，我市根据国务 院和省政府的要求，采取鼓励建设多层厂房和引进能在多层 标准厂房生产的工业项目，采取严格审定工业项目的投资强 度、建筑密度和建筑容积率等一系列措施，取得明显成效。国家级长沙经济技术开发区提高项目入区准入标准，规 定每平方公里投资强度不低于 20 亿元，产出不低于 40 亿元， 建筑面积不低于80万川；对总投资额在20万美元以下的外 资项目和投资额在 200 万元以下的内资项目，进园区配套孵 化，待项目成熟后视发展情况供地。目前，园区每平方公里 GDP达到36亿元，每平方公里税收达 2亿元。隆平高科技园是国务院批准的国家级长沙高新区的构 成部分，既是地域位置离

14、长沙市中心区最近的一个园区，也 堪称全省土地供应压力最大的园区。 园区内有 4 所科研院校、 21 家科研院所等驻园单位占用大部分土地， 剩下的少量产业 用地常年有几十个项目等待用地。对这个园区来说，土地就 像沙漠中的水一样珍贵。在此情况下，隆平高科技园决定筹 资建设高层厂房，厂房建成后，由科技园出租给企业使用。 其建设的工业厂房最高达 28 层，最低控制在 6 层以上。其 中位于京珠高速公路东侧、名为 “金丹科技创业大厦 ”的两栋高层工业厂房，一栋已经完工，另一栋正在建设之中。项 目总投资 2.8 亿元，建 26 层，高 99 米。容积率 6.7 ，总建 筑面积11.1万川。2004年、20

15、05年到园区投资建设的 11 家中小企业，建筑面积11.09万川，和“金丹科技创业大厦” 建筑面积相当，但是前者占地 349.8 亩，后者占地仅 24.72 亩，后者是前者的 7%，相当于为园区节省土地 325 亩。在隆 平高科技园，正在建设的高层厂房不止一家。“ 景达生物 ”主要生产血吸虫疫苗和丙肝疫苗，投资 1.8 亿元，占地 80 亩，主体工程为 7 栋 6 层标准厂房，现已动工建设。此外， 园区孵化器项目 “广发隆平 ” ，原设计方案是 5 栋单层厂房， 通过园区组织考察外地先进的总部工业园，迅速转变了用地 观念，几次修改设计方案，拟追加投资 3000 万元，改建 2 栋 11 层的高

16、层工业厂房。隆平高科技园鼓励、引导企业大 力发展高层工业厂房，以零增地招商、技改来提高工业用地 集约水平。（四）在新农村建设中积极推进节约集约用地在新农村建设中，我们同样按照 “ 两型社会 ” 建设的要 求，开展农村土地开发整理。 通过归并零散地块、 平整土地、 改良土壤，加强道路、沟渠等配套设施建设，分片有序地推 进田水路林村的综合整治，以增加有效耕地面积，改善农业 生产条件。今年我们投入 8.5 亿元，启动土地整理项目 48 个，整理总规模为 20 多万亩。其中，投入 1.9 亿元用于大 河西先导区范围内的两个万亩片的土地综合整理。通过土地 整理，今年全市将新增耕地 20550 亩，有效发

17、挥各项资金的 综合效益，提高耕地质量，增加稳产、高产田比重，为长沙 的“ 两型社会 ”建设探索了一条新路。二、土地集约节约利用中存在的主要问题随着土地节约集约利用措施不断推进，经营性用地招标 拍卖挂牌出让制度逐步推行和工业园区用地“双控制度”的 实行 , 使得全市土地节约集约利用的意识不断强化，土地节 约集约利用水平有所提高。但由于经济高速发展和经济利益 的驱动，造成了一些单位或个人对土地资源占有欲望的极度 膨胀，土地集约节约利用仍存在一些突出的问题：（一）集约节约用地共识仍未形成。 节约集约用地目前 很大程度上还停留在文件上和试点区上，尚未成为全社会的 共识，尚未成为企业和个人的自觉行为。没

18、有用地者的自觉 遵守、主动参与，节约集约用地只能是各级政府及国土资源 部门一厢情愿的事。（二）集约节约利用总体水平仍然偏低。 我市土地集约 节约利用水平在全省各市州中居较高水平，但是和国内发达 城市相比，我市集约利用水平还存在着较大的差距。以单位建成区土地 GDP产出为例，长沙仅分别为上海、深圳、武汉的 43%、 30.2%和 61.4%。就长沙市而言，集约用地水平也极 不平衡，2005年，芙蓉区单位建设用地二、三产业GDP为731.10 万元 / 公顷，用地产出率最高；其次是雨花区，用地 产出率为 454.86 万元 / 公顷；宁乡县用地产出率只有 38.91 万元 / 公顷，为全市最低水平

19、，粗放经营观念在全市仍然普 遍存在。（三）闲置和低效利用土地现象较为突出。过去几年，为了加快城市建设，促进经济发展，各地或多或少实行了以 地融资的政策，开发区为了招商引资等，造成了部分土地的 无效扩张，影响了土地资源利用效率的整体提升。（四）农村建设用地数量大、 利用粗放， 用地浪费严重。 由于历史原因和南方居住的特点，我市农村人均建设用地规 模明显偏大，一户多宅或一家多户的情况较为普遍，农村土 地管理措施的不到位，使农村成为土地利用效率最为低下的 重点环节，节约集约利用问题也最为严重。三、土地集约节约利用的对策和建议长沙目前正处于工业化中级阶段向高级阶段转变的进 程中，随着 “长株潭两型社会

20、综合配套改革实验区”建设 步伐的加快，长沙迎来了新的发展机遇。但经济的发展必须要有土地作为支撑，要做到既保护耕地，又保障经济发展， 节约集约用地是一条永恒的主线。（一）突出规划的引导作用抓好节约集约用地，首先要从建设用地的源头严格把 关，从严控制。要认真审查调整各类相关规划和用地标准， 各类建设规划不能随意确定用地规模，强化土地利用总体规 划的整合控制作用，统筹安排，该调的调，该减的减。各类 建设用地的标准，也要按照节约集约用地的原则重新审改， 超标准用地的，坚决予以核减或不予供地。在新一轮土地利 用总体规划编制中，必须突出耕地保护和节约集约用地的原 则，强化区域、产业、基础设施建设的土地利用

21、空间控制作 用，从严控制建设用地规模，开辟建设用地新空间，将建设 用地的需求转向城市存量用地、未利用地和建设用地的结构 调整上来，提高保障经济发展用地的能力。在控制建设用地 供应总量的同时，加强农用地转用的规模、速度、结构的控 制和引导，合理安排城乡建设用地的数量、节奏和时序，改 善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利 用效率。加强土地利用总体规划的实施管理，规划一经确定，不得擅自修改，如需修改需报原规划批准机关批准，提高规 划的权威。（二）建立节约集约用地指标控制标准 一是全面推进产业用地评估。建立区域用地项目信息库。项目单位通过填报 “工业投资项目基本信息表 ”，详细 反映项

22、目的产业、投资、占地、容积率、生产工艺、能耗、 环保、是否多处占地等情况，作为项目供地联合会审、办理 供地手续及项目后评估的依据。引入产业评估办法和标准。建立工业项目评估指标体系和评分模型及软件，制定长沙工 业项目的用地标准，进一步提高本市工业外资的质量和水 平。根据产业发展需要和执行效果，及时对评估办法和标准 进行完善调整，提高评估方法的实用性和科学性。推进新增 工业项目产业评估工作。通过评估从严控制土地指标，做到 好中选优，确保重点和优质项目落户，既保障发展，又集约 用地。四是建立工业区和工业项目后评估机制。对投资商承 诺的投资强度、产出水平、建筑容积率、生产工艺、建设进 度、综合效益等内

23、容进行跟踪评估，并采取相应的鼓励或限 制措施。二是制订节约集约用地的导向政策。建立区域产业发展 导向目录。区域间在产业上相对分工，防止同质化，以减少 重复建设和恶性竞争。形成存量用地和增量用地的联动政 策。建立存量用地集约利用和增量用地挂钩机制。制订盘活 存量工业用地政策，开展零星工业用地置换，探索用地指标 平移及工业用地储备，推进土地综合整治、劣势企业淘汰等 工作。研究制订开发区前期建设用地、招商引资承诺用地的操作办法，重点解决市级以上工业区、市重大项目的供地问 题。建立集约节约用地的指标评估体系，推进对开发区和区 县的集约用地状况评估，定期督查各区县和开发区集约节约 用地的情况和排名。（三）推进土地资源市场化配置市场机制是节约集约用地的内在动力。要充分运用价格 机制，控制多占地、滥占地和浪费土地行为，推进土地资源 的市场化配置，促进节约集约利用土地。要继续扩大国有土 地有偿使用范围，经营性基础设施用地也要推行有偿使用。 加快修订划拨用地目录，缩小划拨范围，以达到最终并 轨。要稳步推进工业用地的招标拍卖挂牌供应，积极探索和 推行工业用地租赁制度。加快集体建设