积极应对机场非法干扰行为维护民用航空安全.doc

1、积极应对机场非法干扰行为维护民用航空安全 【摘要】因航班延误、取消所引发的旅客冲击跑道、霸机占机等非法干扰行为在我国频频发生，严重扰乱了机场秩序和社会公共利益。为了维护我国民航安全，必须深入探讨发生在机场上的非法干扰行为，采取有效措施予以积极应对。对危害民用航空安全的行为给予严厉制止和处罚。同时，航空公司当提高航班正常率，完善大面积航班延误预警和应急机制，规范航班延误后的服务工作，从源头上遏制此类事件的再次发生。 【关键词】航班延误；机场；非法干扰行为 近年来，全国各大机场接连发生多起由于旅客不满航班延误、冲击跑道、霸机占机等恶性突发事件，其行为性质不断升级，影响越来越恶劣，后果越来越严重，这

2、不仅给航空公司的正常运营带来巨大损失，也严重阻碍了我国民航业的发展。 一、事件评析及行为定性 航班延误、取消是自航空运输业诞生以来就一直存在的难题，它不仅给旅客出行造成诸多不便，也严重影响航空公司的信誉和竞争力，损害其经济利益。诚然，在航班延误的情况下，乘客有权得到相应的赔偿，但这种“合理诉求”必须通过合法的渠道和手段提出和解决。如果旅客采取极端手段行使这种权利，危害了社会公共利益和他人的合法权益，这是法律所不能容忍的。 对于全国各大机场发生的多起恶性突发事件，笔者认为其性质是属于严重破坏机场运营安全的非法干扰行为，存在巨大的潜在危害性。对于发生在机场的非法干扰民用航空安全的行为，我国法律和国

3、际公约早已明文禁止。 我国民用航空安全保卫条例规定：“机场内禁止攀（钻）越、损毁机场防护围栏及其他安全防护设施；随意穿越航空器跑道、滑行道；强行登、占航空器及扰乱机场秩序的其他行为。”违反上述规定的，由民航公安机关依照治安管理处罚法有关规定予以处罚。对于情节严重，构成犯罪的，我国刑法规定：“聚众扰乱民用航空站或其他公共场所秩序，聚众堵塞交通或者破坏交通秩序，抗拒、阻碍国家治安管理工作人员依法执行职务，情节严重的，对首要分子，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制。” 考虑到用于国际民用航空服务的机场上非法暴利行为损害全世界人民对民用航空安全的信心，扰乱各国民用航空的安全与正常经营，国际民航组织制定了

4、制止在用于国际民用航空的机场发生的非法暴力行为以补充1971年9月23日订于蒙特利尔的制止危害民用航空安全的非法行为的公约的议定书（简称蒙特利尔议定书）。该公约规定：“任何人使用任何装置、物质或武器非法并故意在为国际民用航空服务的机场上，对任何人实施导致或可能导致其严重伤害或死亡的暴利行为；或破坏或严重损坏为国际民用航空服务的机场的设施或降停在机场的飞机，或妨碍机场的营运，如果该行为危害或可能危害机场的安全的即构成犯罪。” 二、发生在机场上的非法干扰行为的特点 随着国际国内航空运输的发展，非法干扰的危害性日益凸现，特别是美国“9?11”事件更是给全世界人民敲响警钟，国际社会和各国政府越来越关注

5、民航安全，并加大打击非法干扰行为的力度。 对于危害民用航空安全的非法干扰行为目前可以分为三类：第一类是触犯国际航空运输刑事公约和国内刑法的行为。例如，实施或者企图实施劫持、爆炸航空器等。第二类是可能危及飞行安全的行为。例如，未经许可进入驾驶舱、企图打开驾驶舱门；殴打机组人员等。第三类是扰乱秩序行为。例如，寻衅滋事、殴打乘客；冲击机场、强行登占航空器等。1本文所要讨论的发生在机场上的非法干扰行为则属于第三类扰乱机场秩序的行为。此类非法干扰行为较前两类行为的区别体现在以下几个方面： （一）事发原因特定 发生在机场上的非法干扰行为多数是由于航班延误、取消所引起的。由于航空公司未能在事发后的第一时间与

6、旅客进行有效的沟通，告知旅客航班延误、取消的原因，并指导旅客耐心等待或者转乘其他航班，提供其他必要的服务。在后续赔偿事宜的商讨上，航空公司没有妥善处理部分旅客的需求，导致其不满航空公司的处理方式和服务态度，从而使矛盾激化，爆发肢体上的冲突。 （二）事发地点特定 此类非法干扰行为发生在机场内部，包括机场候机楼大厅、停机坪和滑行跑道等。即使是旅客“霸机”，也发生在停放于机场内的航空器上，该航空器处于未飞行状态。这一特点是发生在机场上的非法干扰行为区别于前两类行为的最显著的特征。 通常我们认为传统的危害民用航空安全的行为多发生在飞行中的航空器内或针对航空器本身。但随着航空器大型化的实现和航空运输大众

7、化时代的道路，航空器运载人员日趋复杂化，新型的非法干扰行为也不断攀升，且干扰方式越来越多样化。 （三）多为群体性事件 乘坐一架民航飞机的旅客，一般在百人左右，至少也有几十人，遇到大面积航班延误时，少则几百人、多则上千人，而这样的群体，目的、利益相同，便于集中、利于组织。部分群体在极少数人的煽动下，容易对机场、航空公司采取统一行动。正是因为他们大都有“受害者”和“法不责众”的心理，所以行动起来往往会一哄而上，不计后果。2因此，发生在机场上的非法干扰行为多表现为群体性事件。 通过分析发生在机场上非法干扰行为的特征，有助于我们更清楚地认识此类非法干扰行为。在处理发生在机场上的非法干扰行为时，应注意结

8、合该行为的特征，采取有别于其他两类违法犯罪行为的手段和方法，做到正确的处置，从而有效地保障机场秩序稳定，维护民航安全。 三、航空公司的应对措施及其评价 就发生在机场上的非法干扰行为，航空公司通常采取公力救济和私力救济两种方法。 （一）公力救济 根据我国民用航空安全保卫条例的规定，一旦在机场内发生扰乱机场秩序，危害民用航空安全的违法行为，民航公安机关应当按照治安管理处罚法的相关规定对其进行处罚。因此，在发生此类紧急事件时，航空公司将第一时间请求机场公安机关到达现场进行支援，维护现场秩序，并对带头闹事人员采取强制措施。但实践证明，此种方法在实施过程中存在许多问题。 首先，民用航空安全保卫条例对发生

9、在机场内的非法干扰行为没有单独设立处罚标准，而是要求民航公安机关按照治安管理处罚法的相关规定加以处置。而治安管理处罚法主要是调整一般的违反治安管理的行为，它的处罚规定并不能满足机场安保的特殊需要。 其次，民用航空安全保卫条例对机场内禁止的非法干扰行为设置的处罚过轻，没有威慑力。此类非法干扰行为可能受到的行政处罚为警告、200元以下罚款或15日以下行政拘留。而在实际执行中，对非法干扰行为往往给予警告或者罚款了事。绝大多数受到警告或最高200元行政罚款的旅客对此不屑一顾，完全起不到任何震慑作用。 再者，机场公安机关在面对紧急突发事件时，往往反应迟缓，行事不够果断。当航空公司地勤工作人员与旅客发生口

10、角争执时，机场公安并没有及时上前制止，而是采取在一旁观望的态度，任由航空公司工作人员自行解决，待到事态进一步恶化升级，机场公安才调动警力，派往现场支援。而到达现场的警员缺乏处理紧急事件的经验，无法果断采取行动，对带头闹事人员采取强制措施，控制现场秩序。由此可见，我国民航公安机关在应对机场突发事件时执法不严、不及时，无法有效抑制事态的发展。 （二）私力救济 目前航空公司所采取的私力救济中最主要的一项便是设立航空旅客“黑名单”。顾名思义，航空旅客“黑名单”是指航空公司制定发布的，针对曾经在其航空运输活动中有不良行为记录，并且航空公司有理由相信此种不良行为仍有可能再次发生的旅客，拒绝对该旅客进行运输

11、的规制或制度。3 自2012年7月，春秋航空“黑名单”事件被媒体曝光以来，随之而来便是各种争议及社会各界的广泛关注。航空公司作为使用国家资源、从事社会公共职能的企业是否有权私下制定“黑名单”，从而有选择性地提供服务，将他们认为存在危害民航安全的旅客排除在外呢？旅客“黑名单”又是否合法呢？ 笔者认为，航空旅客“黑名单”在我国国内立法方面存在法律空白，目前尚没有法律对航空器所有人、经营人是否有权对认为有危险的乘客拒绝登机作出明确规定。但是根据国际民航组织防止对民用航空非法干扰行为的保安手册的相关规定，“必须授权经营人拒绝运输被认为对航空器存在潜在威胁的人，登上或进入航空器前拒绝接受筛查的任何人必须

12、被拒绝登机”。该保安手册是国际民用航空公约附件17的具体实施细则。我国是国际民用航空公约的缔约国，也是国际民用航空组织的第一类常任理事国，因此我国有义务完善本国航空立法，使其达到国际标准并走在世界的前列。4 航空旅客“黑名单”并非中国首创，在国外早有一些国家对“黑名单”作出了较为成熟的立法和航空运输总条件的详细规定，例如美国、加拿大、法国等欧美国家。由此可见，旅客“黑名单”也作为一种国际惯例在业内广泛应用。因此，中国民航业接受旅客“黑名单”也是大势所趋，是不可避免的结果。 当前亟待解决的一个问题就是如何在我国法律没有明确规定的情况下，航空公司制定的旅客“黑名单”既能符合民用航空安全的标准，又不

13、会损害旅客的合法权益。我们可以借鉴国外民航法的规定，尽快出台严格的审核监督机制、公开和缜密的程序认定，完善可操作的当事人救济制度作为保障，加快有关立法进程，全面规范航空旅客“黑名单”制度。 四、如何有效应对发生在机场上非法干扰行为 鉴于目前我国对发生在机场上的非法干扰行为所采取的措施存在诸多不足和争议，而此类非法干扰行为业已成为危害我国民用航空安全的新的潜在因素。因此我们必须正视问题，完善我国民用航空法律制度，制定有效的预防和应对此类非法干扰行为的方法。 （一）航空公司应加强与机场公安间的合作，共同应对突发事件 航空公司应当与机场公安间互相配合、紧密协作，保持信息畅通。航空公司一旦发现有航班延

14、误或取消情况，应当及时告知机场公安。此时，机场公安应当提高警惕，派出巡逻民警到达现场，加强巡视，维护好秩序，这样做既可起到监控和威慑作用，又避免了激化矛盾或矛盾转移，形成对立。另外，集中必要的警力备勤，如果一旦发生过激行为或事态发展到非动用警力不足以控制事态的时候，如打砸机场设施，冲击飞行区等，公安机关必须果断及时出动警力。 在处置非法干扰行为人时，应该注意区别对待。在非法干扰事件中，绝大部分旅客都不存在主观恶意，而是受极个别的少数分子的煽动跟着起哄。他们抓住航空公司顾声誉、怕投诉的心理，认为闹一闹航空公司就给解决了，而没有认识到自己行为的违法性。因此，对于大数旅客，不应也不宜深入追究和采取强

15、制制裁的措施；而对少数别有用心，有意制造混乱和个别挑头闹事的顽固不化分子，决不手软和姑息迁就，坚持依法给予治安处罚。 （二）增强行政处罚力度，严厉追究违法乘客的法律责任 我国法律对发生在机场的非法干扰行为处罚力度过轻，往往起不到威慑作用，一些受了处罚的旅客仍不以为然，没有意识到自己行为的严重性，因此必须加重对此类违法行为的处罚力度，提高违法旅客的惩罚成本。“9?11事件”发生后，世界各国都认识到航空安全的重要性，纷纷修改法律加大对危害航空安全行为的处罚力度。我国应借鉴国外的立法经验，在刑法和治安管理处罚法修订时单独规定此类违法行为的条文，并提高此类行为的处罚力度。 司法机关对于旅客违法维权事件

16、务必做到有法必依、执法必严、违法必究。机场公安机关必须严格执法，一旦发生旅客违法维权事件，必须依据法律，发生一起处理一起，发生一人处理一人，决不姑息迁就，彻底消除违法旅客“法不责众”的心理；同时，对于应当立为刑事案件的必须立案，不能以治安处罚代替刑事处罚；对于应当治安处罚的必须处罚，不能仅批评教育了之。对于聚众违法的，必须作为加重情节，对首要分子从重处罚。5 （三）增加追究非法干扰旅客的民事责任 如前所述，旅客冲击跑道、霸机、堵塞登机等非法行为不仅给机场管理及航空公司的运营造成巨大的经济损失，同时也直接损害了其他乘客的经济利益。因此，我们除了要加大处罚力度的同时，还要敢于追究违法维权旅客的民事

17、责任，让违法旅客为其行为付出高额经济代价。 在民法上，航空公司与旅客是平等的民事主体，对于因个别旅客违法行为直接导致航班延误的，航空公司完全可以按照民法上的过错责任原则向违法旅客主张赔偿其直接经济损失（如耗油损失、对其他旅客的延误补偿费、食宿费等）。民事制裁将维护航空公司的正当权益，更重要的是，这将大大提高违法维权旅客的违法成本，对其本人和广大民众真正起到教育、警示作用。 （四）提高航班准点率，完善航班延误或取消的后续服务 目前，我国机场内发生的非法干扰行为的原因多是由于航班延误、取消及航空公司没有正确处理好与旅客之间的关系所引起的。航空公司必须从自身抓起，提高航班准点率，保障旅客的出行时间。

18、只有从源头上抓起，减少航班延误或取消，提高航班计划的科学性，才能根本遏制机场非法干扰行为的再一次发生。 造成航班延误或取消的原因有许多，也很复杂，航班延误或取消在一定程度上是不可避免的。此时，航空公司要做好相应的后续安抚工作，为受此影响的旅客提供满意的善后服务。航空公司要制定有效的航班延误处置预案，提高对延误航班的处置能力。特别是预先知道的延误，在旅客进机场前就通知旅客，让旅客有足够的时间重新安排行程。同时对滞留在机场的旅客提供主动、周到的服务，将有力地减少旅客的抱怨，化解矛盾。6另外，航空公司也应当提高对外公布航班延误真相的速度，让公众正确了解航班延误真相，获得公众的谅解。 航班延误、取消是一个全球性的问题，在中国由于航班延误、取消引发的非法干扰行为更是一项需要民航从业人员长期面对、妥善处置的课题。航班延误在所难免，关键是事后如何处理。航空公司应当努力提高航班正常率，建立面向公众的航班延误预报和通报制度，完善大面积航班延误预警和应急机制，规范航班延误后的服务工作。对于发生在机场上的非法干扰行为必须给予严厉制止和处罚。只有通过社会各界的共同努力，提高航空安全第一的意识，才能创造出一个稳定、和谐的民用航空运输环境。 参考文献：