行政管理学的演进

1、行政管理学的演进行政管理学的演进行政管理学的演进行政管理学的产生时期 姓名：易晶 公共行政学的诞生是同威尔逊的名字联系在一起的。 1887 年，威尔逊在美 国的政治学季刊上发表了他的著名论文行政学研究 ，这篇文章的问世被 认为是公共行政学产生的标志。威尔逊的思想经由古德诺加以系统论证，形成 了被公认的公共行政学传统，并对公共行政学以后的发展产生了深远影响，这 种影响一直持续到 20 世纪 60年代。行政管理学的产生是指 1887 年威尔逊发表行政学之研究一文到科学管 理理论兴起之前（ 1911 年）的一段历史时期。在这一时期里，行政管理学建立 了基本的理论基础，形成了初步的学科体系，产生了比较

2、大的影响，为行政管 理学的进一步发展提供了条件。 一、行政管理学的产生原因 （一）行政管理学产生于这一时期的历史必然性 这一时期是西方国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡的历史时期。随着各 国工业化的迅猛发展、大型垄断组织的形成等，各国在社会发展过程中出现了 都市化以及随之而来的一系列复杂的社会问题，矛盾冲突甚至对抗成为一种普 遍的社会现象。这就对国家控制和管理提出了新的要求，要求通过国家干预， 来有效地减少、缓和、解决矛盾。在这种情况下，政府地位的增强、权力的加 大、职能的扩展、责任的加重、管理方式的科学化是不可避免的。因此，在这 个时期提出公共行政问题、产生公共行政学是合乎逻辑的，它是社会

3、发展进步 的客观要求，也是社会发展进步的一种表现。（二）行政管理学产生的理论渊源 不少学者认为，它是在四种理论的基础上发展起来的。这四种理论是：1、西方近代政治学尤其是国家学说，为行政管理学提供了有关国家权力（行政 权）、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辩 的研究方法。2、君主制时代德、 奥两国的官房学。 官房学主要研究如何有效地为国家 （君主） 管理财政、经济、行政等问题。官房学以后演变为公共财政学。3、普鲁士的任官制度和英国的文官制度。 18 世纪初期，普鲁士在西方首先创立 了依据考试任用官吏的制度。 1713 年，普鲁士规定必须经过考试竞争才能任用 法官，1

4、0 年后进一步明确此规定适用其他官吏。英国则在 1805年设立了常任文 官， 1854 年正式确立了常任文官制度。文官制度为公共行政学的人事行政的研 究提供了最主要的范畴和最早的规范，因而对行政管理学的形成具有直接的推动作用。4、西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。行政法学与资产阶级革命几乎同期 产生，其最初的宗旨是要反对和制止封建君主对资产阶级的强权的、粗暴的甚 至是肆无忌惮的干涉和掠夺，后来则演变为研究行政法律关系的学问。行政法 学开创了 “依法行政 ”思想源流，建立了 “法制行政 ”的最初的理论规范，而这恰 恰是迄今为止行政管理学的最重要的理论基础之一。二、早期研究阶段的主要代表人物：威

5、尔逊和古德诺 他们对行政管理学的最大贡献，是突出和强调了公共行政活动及其研究在所有 国家现象中的特殊意义，并为此提出了一系列的理论观点和某些范畴。 （一）威尔逊：1、生平简介：伍德罗威尔逊是美国第二十八任总统。少年时代就醉心于政治， 他曾获霍普金斯大学政治博士学位，是美国“学术地位最高”的一位总统，是 一位杰出的资产阶级政治家。他被认为是美国历史之最杰出的六位总统之一， 近代史上是具道德使命的政治家、 “联合国”组织的启蒙者、诺贝尔和平奖的获 得者。他首先承认了“中华民国” ，在国际间提出： “尊重中国主权”的呼欲； 他第一次提出了同西方列强崇尚的武力解决问题针锋相对的理想主义政治理 念。他影

6、响巨大，连他喜欢打的高尔夫球，后来都成了世界各国总统的仿效。 曾任美国普林斯顿大学教授和校长， 1887 年，他在美国哥伦比亚大学政治科 学季刊上发表了行政学之研究一文。该文是行政学发端的标志，威尔逊 本人也因此被认为是行政学的创始人， 1924年 2月 3日，威尔逊病逝于位于 S 大街的家中。他被葬于华盛顿国家座堂。他是唯一一位葬于此的美国总统。2、观点：威尔逊认为，随着经济、社会的发展，到了 19 世纪，各种纷繁复杂 的政府活动方面的困难已经积聚到顶点，需要我们对行政工作加以调整并使其 更为适合相应的政策标准。概括地看， “执行一部宪法比制定一部宪法要困难得 多”而且更具实用价值。到了 1

7、9世纪，没有任何一种政府职责变得复杂起来， 今天的政府必须遵从全民的意见，而不是像过去那样，大多数人仅仅听命于政 府。所有这些，都是我们应当创立一门行政科学之原因，它将力求使政府少走 弯路，使政府专心处理公务并减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为 政府的尽职尽责带来美誉。遗憾的是，行政科学并没有在美国成长起来，它是 一门外来的科学，而不是美国人的创造。威尔逊怀着这种遗憾之情，继续论述 了欧洲行政科学的美国化问题。主要观点体现在： （1）传统的论证主要集中在 政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够，所以应当把研究的重点放到行 动的政府方面，即放到政府行政管理方面； （2）要发挥和实现政治

8、的功能，就 必须纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率； （3）国家的权力主要是 掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中，因此，从结构上说，三权 分立学说是不符合实际的，政治和行政的两分法（后为古德诺所发挥）才是正 确的；（3）一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的 文官。此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。尽 管行政学之研究并未涉及行政学的基本框架，也未规定其基本范畴，但因 其拟定了行政学的内涵，因而奠定了行政学的基础，成为后来研究公共行政的 必读书目。3、评价：任何一项研究都不可能完美无缺，对一项首创性研究更是如此。威尔 逊行政学研究作

9、为“元文本” ，其价值更多地体现在，它有利于引起研究者 们对行政学研究的兴趣，进而催生这门新学科的创立。但他本人对行政学研究 的目标、题材、目的和方法的思考亦有值得商榷或深化的余地。从行政学研究 的目标来看，他只关注了政府做什么和如何做，而没有考虑到“谁来做”这一 问题，从而把政府预设为行政的当然和唯一主体，这就排除了私营部门和第三 部门的介入，继而陷入政府至上的困境，极易导致政府失灵；在关注政府如何 做的时候，他又仅仅以效率和成本为选择的标准，却忽视了社会公平、正义问 题，并误入了效率至上主义的思维定势。从行政学研究的题材来看，他论及了 行政与政治的关系、行政与宪法的关系等问题，但从其论述本

10、身能看出，作者 在这些方面的考虑还是非常粗糙和不够完备的。因此，如何进一步明确并拓展 行政学研究的主题，建立和完善行政学学科体系，就是值得深化研究的问题。 从行政学研究的目的来看，威尔逊主张实现从经验行政到科学行政的转化，并 形成作为行政实践之依据的稳定的行政原则。然而，威尔逊却丝毫没有考虑： 行政学是一门科学吗 ?行政学能成为一门科学吗 ?行政学能成为像经典物理学那 样的一门科学吗 ?行政原则是可欲的吗 ?（二）古德诺1、生平简介：美国政治学家教育家。1859 年 1 月 18 日生于纽约市布鲁克林，1939年 11月 15 日卒于巴尔的摩。曾在美国阿默斯特学院获得文学学士（ 1879） 和

11、文学硕士学位（ 1887），在哥伦比亚大学获得法学学士学位（ 1882），也曾在 法国巴黎和德国柏林等地学习。18831914年开始在哥伦比亚大学教授法律， 19141929年任约翰 霍普金斯大学校长，先后教授行政法、历史和政治学，是 美国政治学会的主要创建人，并于 1 903年成为该学会第一任主席 。 1900 年参 加起草了纽约市宪章 。 19111912 年任美国 W.H. 塔夫脱总统的节约与效 率委员会委员 。 1913 年曾到北京任中国政府的法律顾问，于 1 9 1 5年发表共 和与君主论，认为共和制度不适宜中国， 为袁世凯的复辟制造舆论。 著作有比 较行政法 、 政治与行政 、 美

12、国的市政府、美国行政法原则等。2、观点：由于受时代的影响，古德诺并没有把自己的主要注意力集中在行政部 门的具体事务上，而是分析了行政有效展开所涉及到的外部环境问题。其行政 学思想主要体现在其著作政治与行政中。通过该书，古德诺总体上关注如 何才能即实现民主治理（政府的民治性） ，又提高政府行政管理的效率。民主与 效率要兼顾，而其认为方法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的 几条具体途径。主要观点体现为： （1）传统的三权分立的学说不符合民主国家 的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的 一小部分而已（对此进行了全面系统的论证） ，主张否定立法、司法、行政的三

13、分法，而代之以政治与行政的两分法； （ 2）行政学不研究政治问题，那是政治 学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法 或技术的标准；（3）为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治 排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在 政治上中立。政治与行政：对政府的研究是最早的行政学专著之一，对后来 的行政学有着深刻的影响。古德诺是行政学的奠基人之一。3、评价：在威尔逊政治 行政二分法的基础上作了进一步的阐释，着重对政治 与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解。其思想和观 点都较为深刻。总体上看，古德诺的行政学研究与威尔逊

14、的研究有相当一致的地方，他也 是站在中小资产阶级利益一边，主张行政权力的集中，批评了美国建国之初被 奉为神圣的某些思想原则。因此，与威尔逊一样，古德诺的研究也明显地带有 某种批判精神，他把注意点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正地深 入到行政管理内部的那些技术性细节上去。这些特点的形成，与他所处的时代 以及他所代表的利益造成的。行政学研究在古德诺、威尔逊等行政学创立起这 里，仅仅只是完成了一个起步，它的深入、全面、系统的展开则是他们之后的 下一代的课题。三、 威尔逊和古德诺的观点细述 威尔逊的开山之作行政学研究一文，以政治与行政的区分为基础，提 出建立公共行政学学科的必要性、研究的目的、

15、任务以及研究方法，其主要的 思想观点是：1提出公共行政学研究的必要性、研究的目标及任务。威尔逊指出，长期 以来，所有的政治学论着仅仅围绕政府的构成方式、国家的性质、主权的本质 和地位、人民的权力和君主的特权等问题进行思考、争辩和论证，行政管理则被看作为是 “实际工作中的细节问题，只需在专家学者们就理论原则取得一致意 见后由办事人员进行处理 ”，所以一直未受到人们的重视。其原因在于，长期以 来“麻烦的事情几乎都出在政府结构方面，因此结构问题就成为吸引人们思考的 焦点。当时在行政管理方面很少或完全没有遇到麻烦问题，至少没有引起行政 官员注意的问题。那时侯政府的职能很简单，因为生活本身就很简单 ”。

16、但是随 着社会的发展， “政府的职能日益变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大 大增加。行政管理部门将手伸向每一处地方以执行新的任务 ”。如果说我们 “在 以往许多世纪当中就可以明显地看出政府活动方面的困难在不断汇集起来，那 幺在我们所处的世纪则是眼看着这些困难正在堆积成无以伦比的高峰 ”。“执行 一部宪法比制定一部宪法要困难得多 ”， “我们的政府如同一个身强力壮的小伙 子一样，其机能已经得到发展，身材已经长大，但在动作方面却变得笨拙了。 其经历和年龄的增长，都已和其所具有的生活技能不相适应。我们现在面临着需要更加仔细的行政调整和需要具有更加丰富的行政知识的时刻 ”。威尔逊 进一步指出，

17、“在与行政职能有关的各个方面，一切政府都具有很强的结构方面 的相似性 ”，“所有相类似的政府， 它们在行政管理方面的合法目的也是相同的 ”， 因而可以把行政作为一个相对独立的研究领域，采用科学方法寻找其规律性， 找到为人们所认同的、适用于所有政府 “进行良好行政管理的规则 ”的普遍的理 论，以建立一支训练有素的文官队伍，从而把那些没有经过训练而仅仅依靠经 验办事的人员， “从行政管理方面可悲的严重失误中拯救出来 ”，以“力求使政府 不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构， 为政府的尽职尽责带来美誉 ”。 “这就是为什幺会有这样一门学科的理由之一 ”。据此，威尔逊明确

18、提出公共行政学的目标和任务， “行政学研究的目标在于 了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什幺工作。其次，政府怎样才能以 尽可能高的效率及在费用或能源方面的尽可能少的成本完成这些适当的工作 ”。 威尔逊还特别强调，公共行政学的研究不能只局限于 “纯粹技术细节的那种单调 内容”，要研究和形成 “行政管理比较高深的理论 ”。因此， “行政管理研究的目 的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使她们深深根 植于稳定的原则之上 ”。2主张政治与行政相分离。在威尔逊之前，作为公共行政学研究对象的行 政概念一直是包含在政治概念之中的，因而也不可能有一门独立的行政科学。 威尔逊相信，将政治

19、问题和行政问题联系在一起是政党分赃制的弊端所在。他 认为，政治领域和行政领域完全可以泾渭分明地划分开来，行政人员工作的专 业技术性使之独立于政治之外，这样可以减少政党分赃制的弊端。基于这一信 念，威尔逊提出了政治与行政、 行政与宪法的关系的见解： “政治是 在重大而且普遍性的事项，方面的国家活动，而在另一方面，行政管理则是国家在个别和细 微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技 术性职员的事情,。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并 不因此就是政治”。“公共行政就是公法的明细而系统的执行活动，一般法律的 每一个具体执行细节都是一种行政行为”。“行政管

20、理置身于，政治，所特有的范围 之外，行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确 定的，但政治却无须自找麻烦地去操纵行政管理机构”。“行政管理是政府工作 中极为显着的一部分，它就是行动中的政府，它就是政府的执行，政府的操作, 就是政府工作中最显眼的那部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历”。对于 宪法问题和行政管理各自的侧重点问题，威尔逊认为，前者关注的重点是“政府 调整必须适合宪法原则”，后者关注的则是“仅仅为了灵活适应上的方便，对于 可以改变的目标所作的政府调整”。在将政治和行政区分为“政务”和“事务”的同 时，威尔逊进一步提出了他的行政集权的理念：“巨大的权力和不受限制

21、的自由 处置权限在我看来似乎是承担责任的不可缺少的条件。只要权力并不是不 负责任的，那它就决没有危险性。如果权力被加以分解，使得许多人各享有一 份，那它就会变得模糊不清。而如果权力是模糊不清的，那它就会被弄成是不 负责了。但是，如果权力是集中在各部门的首脑和部门所属各机关的首脑身上, 那它就很容易受到监督和质询”。威尔逊在区分政治与行政不同职责的同时，也涉及到两者之间的联系：“行 政管理作为政治生活的一个组成部分，仅在这一点上与企业办公室所采用的工 作方法是社会生活的一部分以及机器是制造品的一部分是一样的"但是行政管 理却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其事实根据就在

22、于 通过它的较高原则，它与政治智能所派生的经久不衰的原理以及政治进步所具 有的永恒真理是直接相关联的”。对于行政管理与国家宪政制度的关系，威尔逊 认为两者“并不完全是，意志，与相应，行动，之间的区别，因为行政官员在为了完成 其任务而选择手段时，应该有而且也的确有他自己的意志，他不是而且也不应 该是一种纯粹被动的工具。这是一般决策和特殊手段之间的关系”。威尔逊的上述观点勾画出公共行政学研究对象的大致框架，而政治与行政 两分法则是这一框架的重要基础。如果说作为公共行政科学产生的重要基础的政治与行政相区分的观点在威 尔逊那里还是一个粗略的划分，他没有对此进行实际研究，也没有提出政治与 行政这两者之间

23、关系的系统的分析和理论论证的话，那幺在古德诺那里，这一 缺憾得到了弥补。1900年，古德诺在其政治与行政一书中，对政治与行政 的分离理论进一步作了系统发挥，这就为创建系统的公共行政学提供了理论基 础。古德诺定义了行政与政治的不同作用，阐明这两者是完全能够区分的。因 为在所有的政府体制中都存在着“两种性质截然不同的政府职能”，“政府的这两 种职能可以分别称作，政治'与，行政'。政治或政策与国家意志的表达相关，行政 则与这些政策的执行相关”。即使是在君主制政府中分工的需要也都使区分这两 种功能成为不可避免。古德诺还批评了孟德斯鸠的三权分立原则，提出政治与 行政的协调机制。他认为，一个政府机关只行使其中的一种权力是一种极端的 形式，“这种极端的形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求 存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府职能。然而， 实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。“一种行为准则, 即国家意志的表达，如果得不到执行，实际上就什幺也不是，只是一纸空文”。 因而政治必须对行政有一定的控制，但是，这种控制又是