日本国立大学法人化改革评析

1、    日本国立大学法人化改革评析    2004年4月起，日本89所国立大学开始实行法人化改革。日本国立大学法人化改革的目标包括四方面：（1）进行法人化运营管理，提高国立大学的自主性。（2）引进民间经营的方式，校外人士参与学校管理，实施开放式的大学运营机制，吸取社会精华，提高国立大学的办学能力。（3）建立有别于国家公务员的新人事制度，确立“能力主义”用人机制，更好地发挥教职工的积极性和创造力。（4）引入“第三者评价制度”，建立客观、可信度高的“独立评价系统”，促进国立大学间公平竞争，促进改革朝着有序、良好的方向发展。迄今为止，法人化改革的推行已三年，改

2、革的结果如何？是否达到了预期目标？改革的推进过程中出现了哪些矛盾和问题？笔者对照改革提出的目标作如下评析。一、实施法人化自主运营管理的模式1.财政自主权法人化改革之前，政府承担了国立大学运作所需的所有经费支出，包括建筑物、教学设施、实验设备等。教职员工的薪酬也是按公务员标准统一发放。而学生的学费收入、委托的科学研究等创收必须作为政府的财政收入统一上缴国库。国立大学几乎没有财政自主权。法人化后，国立大学的财政收入主要来源于三个部分：政府拨给的运营交付金、学费收入和学校的外部创收。运营交付费又包含标准运营费和特定运营费，对于有附属医院的还应增加附属医院运营交付金。标准运营费是按照文部科学省颁布的大

3、学设置基准，根据教职员工数量核定的，这部分费用基本上是专款专用，用于大学日常及基础研究活动，而且每年以1%的系数降低。特定运营费是财政拨款的补充，一方面用于扶持新起步的国立大学；另一方面是防止在法人化改革中大学财政状况出现剧烈波动。作为平稳过渡转型期的补救，特定运营经费数量相当有限。学费是国立大学的重要来源，但学费额度的决定权掌握在政府手上，每年至多只有10%的上浮，而且招生人数不能自由增减。学校的外部创收，一部分来自文部科学省或其他省厅提供的科研经费，另一部分来自企业等提供的研究经费，这部分经费通过教员筹措，由教员直接支配使用，并专款专用。即使科研经费中的30%可作为管理费成为大学的直接收入

4、，这也是很小的一部分。而且，能获得这些竞争性科研经费的，往往是理工和医疗学科为主或者是设有研究院的研究型大学。因此，法人化后，国立大学虽然被赋予财政自主权，但真正可支配的部分很少，只能说是享有有限的财政自主权。2.办学自主权办学自主权是高校自主权中最核心、最重要的部分。办学自主权涉及到办学规模、专业设置、教学、科研和社会服务等方面。办学规模依然受到文部省严格控制，专业设置和教学方面在法人化改革前，学校已获得了自主权。改革后，在科研和社会服务方面出台了一系列新措施，例如，标准运营费每年下降1%的同时，竞争性科研经费逐年增加，促进了各高校之间的科研竞争。另外，教师即使利用国家经费和设备所获得的专利

5、也不再属于国家，而是属于学校和个人，科研创收费用归学校和教师所有等，有利于教师科研积极性的提高，有利于学校提供各种各样的科研条件，积极组织教师开展科研活动。据统计，法人化后第一年研究项目比上一年增加17%，共1355个项目，金额增加25%，共计219亿日元，赞助款总额为631亿日元，是上一年的1.14倍。外部资金总额为1710亿日元，是私立大学生的5倍。其中，原先的7个帝国大学为815亿，占全国国立大学外部资金总额的48%，而15所文科地方国立大学和单科大学，获得的外部资金总共不到1亿。对于通过科研、社会服务等渠道获得外部资金，各国立大学都十分重视，在中期计划中都制定了具体的增额目标，如熊本大

6、学计划年增加25%，山形大学计划年增长5%等。由此可见，法人化后，国立大学对于科研、社会服务的自主性大大加强了。在科研和社会服务普遍得到加强的同时，各大学之间的差异性日益凸现，出现了一些急功近利的现象。比如有的学校受到利益驱动，减少了对本科生教育和基础研究的投入。一些科研基础弱的大学，一方面希望能完成时限为6年的中期目标，得到较好的评价；另一方面又受到财政的制约，不得不实行减小科研规模，重组科研队伍，把目标锁定于尽可能达标的项目，把那些可以体现成绩的项目和内容整合到中期目标和计划中，并集中体现，以此来接受完成额度的评价。其结果，虽然缩小了科研规模，迎合了评价目标，但教育研究的多样性、多元性却受

7、到影响，使教育研究的自主性受到很大的制约。3.管理自主权法人化改革之前，校长只是一个协调者，而不是真正的领导者和决策者。大学中的各部局如学院、研究生院、研究所的自治权很大，其中的教授会掌握着人事、预算分配等大权。各部局长担任教授会议长，校长担任部局长会议长，另外还有最高决策的评议会，以上这些组织成员除了校长是文部省任命外，其余成员都是由各部局选举产生，校长无直接任命权，所以实际上校长没有真正的权力，学校实行的是自下而上的管理，校长只起到协调平衡的作用。法人化后，国立大学校长在运营上被赋予极大的权限，校长具有财务管理、机构设置和人事管理等权利，实行是自上而下的管理。但是由于以部局以及教授会为中心

8、的自下而上的决策系统支配了日本大学一个多世纪，法人化改革后，习惯势力依然很大，要完全废除旧系统是很困难，法人化实施三年，几乎所有的国立大学，还是设置了部局长会议，各部局依然由教授会实施管理。也就是说，国立大学目前实行的是新旧两种管理并存的过渡化管理模式，这种管理可以暂时避免矛盾激化，但在管理过程中难免出现混乱，使执行者无所适从。所以，在法律上虽然赋予了校长很大的权限，但实际实施过程中，校长只有有限的自主权。二、引进民间经营的开放性运营机制引进民间的经营方式，即引进“董事会”制度，建立和完善校内最高决策机构。根据国立大学法人法规定，国立大学校长为国立大学法人的最高权力者，校长是经营、教育两方面的

9、最高负责人，所有教职员工都将由校长任命。经营协议会需要有半数的校外人士参加，学校理事也必须有一名校外人士担任。这样的管理模式，打破了以往大学与社会之间的屏障，实现了大学社会化的开放性运营机制。新的运营机制给学校带来了生机活力，表现为学校可以更好的吸取民间管理理念，减少运营成本，积聚资金支持重点发展的项目，可以更好的了解社会需求，为社会培养合适的人才；可以吸纳校外人士加盟，增强学校的教学和科研实力，同时，促使理论与实践更好地结合，加强产学研合作；底蕴深厚、自我更新和发展能力强的大学文化借助新的运营机制向社会渗透，也给社会带来了积极影响。由此可见，这种新的运营机制符合新世纪大学发展的要求。但是，这

10、种新的运营机制在实施过程中也存在以下问题：（1）董事会人选有一定的局限性。尽管在制度设计上，校长人选是根据校长选考会议选举产生，但在现实中作为校长选考的一个重要环节，校长选考会议将举行全校教职员工的民意投票，而且把投票结果作为校长遴选的重要依据，因此，校长遴选基本上是从校内人士中寻找合适人选。至于理事等高层管理人员的任用，虽然有的大学也出现聘用校外财务、人事管理专家的事例，但绝大多数情况下，依然是从校内教授中挑选合适的人选。由此可见，目前国立大学法人的经营管理人员的供给还是建立在各大学现有人力资源基础上，受到了学校现有人力资源数量和质量的制约。（2）经营协会中有一半以上是非学界人士，他们过多地

11、考虑市场化、商业化因素，有时会无视校内成员的意见，在审议经营事务时，倾向于盈利优先，而不是支持教育研究的管理。校外人士的加盟可能会对科学研究、学科发展带来干扰，甚至是制约。（3）法人后的决策困难。目前绝大多数国立大学存在五个审议组织，除董事会外，有现行制度下要求存在的经营审议会和教学审议会，还有保留下来的部局长会议和教授会议，而这五个审议会的职能既有独立又有交叉、重叠，可以想象，在这种体制下做出决策有时是相当费时费力的。如校内预算分配这样的敏感性决策，当诸多审议组织有不同意见时，要花费很多时间和精力来整合协调各方面意见，将成为无奈的选择，于是，有的学校出现了分配方案半年内出不了台的情况，有的研

12、究室在几个月内无法购进所需物品，影响到正常工作的开展。三、建立有别于国家公务员的新人事制度法人化之前，国立大学的人事管理权掌握在文部科学省，政府和大学都没有主动对教职工进行专业训练和培养的积极性，教职工也只是站在国家公务员的立场，被动的接受指挥，按照命令执行业务。而法人化后，教职工由于成了大学经营主体中的一份子，主观能动性得到大大提高。又由于教师的聘用采用招聘制和任期制两种方式，实行工薪与能力、业绩挂钩，同时放宽对教师的兼职、兼业的限制，教师在动力和压力双重刺激下，积极性和创造力明显提高。当然，一部分教师不可避免地感受到更大的压力。因为在法人化之前，教师的收入基本是固定的，也没有下岗的危机。法

13、人化后，情况大不相同。比如，筑波大学采用讲师阶段淘汰制，即讲师在5年的聘任期间内，如果无法晋升为副教授就不再续聘。另外国立大学为了减少人员经费支出，从法人化实施开始后，人员的流出和流入量呈现出显然的不平衡性，面对教职工退休或调出，学校尽量减少新员工的聘用。例如，筑波大学计划在法人化后的五年内削减120个教师岗位。他们的意图是采用岗位空缺的方式来努力削减人员经费支出，以求降低每年的交付运营金，以实现收支平衡。其结果无疑给教师带来更大的工作负担。四、引入第三者评价制度第三者评价制度是指由独立于政府和大学的第三方评价机构，对大学的教育研究业绩进行的客观、公正评价的制度。这种评价制度要求及时地向社会、

14、家长公开发表评价结果、财务内容、教育研究等信息，可以消除大学与社会、家长之间的信息不对称，使他们对国立大学的教育质量进行定位，而且，国立大学通过第三者评价来接受全社会的监督，有助于形成新的发展动力机制。因此，这种评价制度能有利地促进国立大学的“计划、实施、评价、改善”的良性循环，能够有效地促进大学推进教育研究和开展社会服务。引入第三者评价制度后，有几方面的问题需要继续探索。首先，第三者评价，看似政府没有直接参与，但政府是根据评价结果来决定经费的拨给额度，因此，政府对国立大学依然具有强大的约束力，它意味着政府借助一种外部评价方式，对国立大学实施间接管理，某种程度蕴含着限制国立大学运营的自主和学术

15、自由的危险。其次，89所国立大学有着不同的历史和传统，具有不同的办学特色，如何根据学校的不同特点进行差异性评价？如何将评价结果与政府拨款额度进行更合理结合？这些问题还没有很好地解决，因此这种评价在不同的学校间还缺乏一定的公平性，政府利用这种评价结果进行资金分配缺乏一定的合理性。再次，在六年中期计划时限内，国立大学必须每年向评价机构递交年度业绩报告书，接受经营状况和计划进展状况的评价。由于评价结果向全社会公开，政府又将评价结果作为财政经费拨给的依据，所以评价往往给大学造成过重的精神压力。而且，评价过程十分烦琐，内容繁多，第三者评价之前，学校首先要进行自我评价，递交报告书。然后，评价机构采取书面检查、访问调查和会议调查等形式进行综合评价，这给学校带来很大的工作负担，造成评价疲劳，与保证教育质量的初衷相违背。日本国立大学法人化改革目前还处于起步阶段，在实施过程中出现问题也在情理之中。笔者认为改革的方向是正确的，从实施情况看，确实提高了国立大学的办学自主性，提高了教师的积极性。从管理角度看，民间经营的理念值得我国高等教育改革借鉴。从评价手段看，也蕴含着积极进取的因素，当然还有待改进和完善。至于在实施过程中出现的管理体制没有理顺等问题，笔者认为随着改革的推进，