瑞士高等教育管理体制改革及思考

1、    瑞士高等教育管理体制改革及思考     摘要：瑞士高等教育领域面对快速变化的国际形势正展开一系列的变革，主要包括：修订高等教育法案；改革大学管理结构和资金投入方式，以及建立质量保障体系。借鉴瑞士高等教育管理体制改革的经验，我国应进一步完善高等教育立法体系，更加科学地规划对大学的投入并加强管理系统间的协调与合作。关键词：高等教育，管理体制改革，瑞士瑞士的公立普通大学共有12所，在2006美国杂志新闻周刊评选的全球最优秀的100所大学中，其中5所榜上有名，并均在前50名之列。虽然从面积和人口方面来看，瑞士只是一个小国家，但其高等教育种类的多

2、样化和管理关系的复杂化并不亚于中国。特别是近十年来，面对世界经济一体化、公共管理市场化的国际潮流，瑞士的高等教育正经历一场革命性的变革，即，对内加强各种高等教育机构及其管理部门之间的横向和纵向合作；对外伴随欧洲高等教育一体化进程，进一步增强国际竞争力。改革主要包括高等教育管理体制、高等教育办学类型、学位学历制度等。本文仅就高等教育管理体制的改革加以说明。一、瑞士高等教育管理体制改革瑞士高等教育机构种类繁多，有2所联邦高等理工学院、10所州立普通大学、7所应用型大学、4所单科公立高等教育机构、若干所州立师范学院、众多的私立高等教育机构和继续教育学院。这些办学机构的管理体制各不相同，有直属中央政府

3、管理的（联邦高工）、有州政府管理的（州立大学）、有两者共管的（应用型大学），也有两者都不管的（私立机构）。在此，我们仅选取州立大学管理体制改革加以说明，这主要基于以下的考虑：1）州立大学作为传统高等教育办学机构存在了数百年，其管理体制也相对稳定了数百年，所以是目前改革动作最大的领域；2）州立大学和我国大部分普通高校一样，是教学科研型的多科性大学，其管理体制变革的轨迹对我国高等教育改革有一定的借鉴意义。（一）管理体制改革的法律基础1848年联邦政府创建时，大部分州立大学依附于各州已存在了几个世纪，联邦宪法更加明确地规定了州立大学的管辖权在大学所在州（简称大学州）。在此之后直到20世纪90年代，联

4、邦中央政府对州立大学基本上没有任何话语权。虽然在20世纪60年代，发布了大学资助法案（lau），但只是明确了联邦为州立大学提供经费资助，州立大学管理政策并未有所改变。此后联邦政府也力图修改立法，从而能对州立大学施加影响，但由于联邦政体以及瑞士“直接民主”的决策形式，使联邦政府的意图在条件不具备的情况下无法实现。90年代以后，为适应国际国内环境的变化，各大学州开始修订各自的大学法，不同程度地给予了大学行政部门在资金、人员和内部组织上更大的自主权。同时，中央政府也加紧了国家高等教育战略统筹发展计划的实施。经过两年多的讨论和修改，1999年，新的大学资助及大学事务合作联邦法案（简称大学资助法案）在联

5、邦国会通过，这不是对原来法案的修订，而是一部新的法案。它以“竞争和合作”为原则，确定了四个基本方向，即：国家高等教育系统整体发展；政府教育经费框架和大学提供服务相一致；政策制定结构一致化；瑞士大学委员会在一定领域具有决策权。然而，仅有中央政府层面的法律是不够的，1999年和2000年又新增了两个由州政府参与签署的协定即：各州签署的大学政策合作州际协定和大学州与联邦中央签署的联邦政府和大学州有关大学事务的合作协议。至此，联邦和州两级政府对州立大学实施“共建”的法律基础宣告完成。虽然大学还归属各州，但已建立了一个合作决策机制和保证国家高等教育系统发展的法律框架。（二）改革后的管理结构在州一级层面上

6、，州立大学的行政事务归属各州教育部管理，这是延续了历史惯例。在联邦中央层面上，由内政部下属的教育科研秘书处负责有关州立大学事务。以前所有的州立大学决策权都属于州教育部，目前各州将一部分决策权转交给联邦和州的共同决策机构新的大学委员会。大学委员会创建于1968年，它是根据老的大学资助法，作为负责高等教育政策联合的机构。但由于其成员众多，而且被赋予的仅是建议权而非决策权，所以，几十年以来，它并没有在高等教育系统管理中发挥重要作用。根据新的大学资助法案，2001年重组的大学委员会不仅精简了代表人数以提高内部决策效率，而且其成员也代表了各方面利益两名联邦政府代表、各大学州一名代表以及非大学州的两名代表

7、组成；更为重要的是它被赋予了明确的管理权限：1）规定学习年限、依照签属的国内外协议认可学生资质和学习经历；2）确定特别资助项目；3）定期对国家科研能力中心进行评估，以考察其分布是否符合大学任务的分配；4）认可高等教育机构和学习项目；5）规定对教学科研的评估事宜；6）规定科研成果的知识转化事宜。作为大学的横向联合机构，除了大学委员会还有大学校长联席会，其成立于1990年，由联邦高工和州立大学的校长组成，主要任务是形成高教政策和协调各种高等教育机构的发展。它并不是一个民间自发组织，新的法规和协议确定了大学校长联席会的法律地位，并明确规定其有义务为大学委员会的管理事项，如学习年限、教学科研评估等作出

8、决定或提出建议，并同时要求成员在各自权力范围内实施大学委员会的决定。由此，这两个机构形成了一个大学间横向和政府间纵向联合的基础，以利于在政策制定和执行方面沟通合作。（三）改革后的经费结构老的大学资助法案规定联邦以津贴方式对州立大学给予资助，并通过国家科学基金会等部门的科研经费对大学进行非正式投资。这两项加在一起，占到大学总经费的30%以上。联邦政府认识到促进高等教育机构改革的最有用的工具之一就是对其经费模式进行重新规范，因而，新的大学资助法将对大学经费的投入导向模式转为产出导向模式。根据法案，联邦向大学及其承担国家任务的机构实施拨款，包括基础津贴、投资津贴和特别项目津贴。其中基础津贴分为教学津

9、贴70%，科研津贴30%。教学津贴根据学生人数以及由大学委员会确定的该专业学习年限予以投入，科研津贴则根据大学从研究管理机构或欧盟获得科研经费的数量按比例进行配套，这极大地促进了各大学对科研项目的竞争；投资津贴主要是对超过一定数量的大学基础建设进行投入；特别项目津贴是新增设的资助形式，主要用于资助大学间联合进行的科研项目，它要求大学州和合作单位也对这样的联合项目进行配套投入，因此，它有效地鼓励了大学问的科研联合。通过这些经费投入方式，我们清楚地看到了大学资助法案明确的原则，即竞争与联合。此外，州立大学还得到本州和学生来源州的经费投入，以及从国家科学基金会等研究管理机构获得的科研经费。其经费模式

10、见图1。 （四）质量保障体系的建立在瑞士，质量保证工作历来都属于各州和大学的职权范围，联邦层面没有统一的标准，因此，各州确定的质量标准和质量保障程序也各不相同。20世纪90年代以来，这种不一致带来的问题日渐突出，同时，欧洲高等教育区的发展也要求一个相对统一的学习机构和学习项目认证标准。但由于建立一个联邦层次的机构在很大程度上触及了各州的利益，或对他们的工作造成了很大的压力和威胁，所以，一度遭到强烈反对。但各州与大学并不是质疑质量保障的重要性，而是认为计划给予新机构的任务过多。最后经过艰苦地协商，形成了现在新法案对质量保障体系建设的规定：建立一个与大学平行的独立机构，即瑞士认证和质量保

11、障中心（oaq），受大学委员会委托独立开展工作。它为大学颁布评估原则和认证的质量标准，根据大学委员会的基本原则开展认证工作并参与认证和质量保证的国际合作，同时它也作为咨询机构，经常要同瑞士大学校长委员会进行磋商，并参与由大学自己负责和组织的学科评估。该中心目前接受了大学委员会组织的、由国际专家小组进行的评估，结果非常令人满意。其工作程序和组织结构不仅符合欧洲高等教育质量保证委员会的相关标准，还建立了机构内部工作质量保障原则和程序，来保证对外评估时的公正、规范。虽然上述这些改革都不是一帆风顺的，但不管怎样，这些改革在促进瑞士高等教育的强强联合、人才流动以及提高国际竞争力等方面无疑是非常有利的。二

12、、对我国高等教育管理的思考我国高等教育近十几年来取得了令人瞩目的发展，基本上可以划分为三个阶段：1）体制改革和结构调整；2）以扩招为主题的大发展；3）当前所实施的注重质量和内涵的发展。我们正见证着我国高等教育快速步入大众化阶段，并为打造教育强国而不断努力，但在这个急速变化的过程当中，也产生了一些问题，也许瑞士的改革经验可以给予我们一些启发和思考。（一）进一步完善高等教育立法体系作为一个法制社会，高等教育部门当然不能排除在外。近几年来我国相继颁布了教育法、高等教育法以及职业教育法，初步奠定了高等教育的法律基础，但只有这些还不够。如果只有上位法，而没有通过立法得以保证的具体实施办法就会出现问题。而

13、有的上位法也过于陈旧，不能适应当代国情，如学位与研究生教育领域还是以20世纪80年代初发布的学位条例及其暂行实施办法作为我国学位工作的基本法律文件。学位法经过若干年的酝酿仍没有出台，不能不说是造成目前学位工作法律关系混乱的原因之一，越来越多的学生和学校对簿公堂，两者都只能在涉及到他们自身利益的寥寥数语中寻找可能的依据。要真正解决这些问题，或避免更多问题发生，最急需的还是完善立法体系，使中央政府、地方政府和办学单位的各项工作有法可依，明确学术领域和行政领域的权责划分，明确各级行政管理部门之间的业务关系。使各级管理部门尽可能以立法赋予的权责为基础自主地进行工作，而不是依照行政命令被动地服从安排。（

14、二）更加科学地规划对大学的投入在瑞士联邦酝酿新的大学津贴计划时，他们采用了作为政策咨询机构的瑞士科学委员会的建议为了有效资源的使用达到最优化，大学投入机制的联合是非常重要的。因此，在实施新的大学津贴制度时，有了两个重要变化，一是根据大学当前科研经费量给予科研津贴配套，二是对大学间的联合项目给予资助，并要求大学州和大学同时进行配套。这项政策将不同来源的资金整合起来，为一个共同的目标更加有效地发挥作用。我认为这是一项聪明而有效的措施，也是我国各级政府对大学投入可以参考的政策措施。当前我国高等教育已形成政府投入为主，多渠道筹措经费的模式。虽然随着高等教育规模不断扩张，高等教育经费日益紧张的同时，但由

15、于资源配置不合理也存在着非常严重的浪费现象。特别是近些年，国家和各级地方政府对拟重点建设的大学和学科给予巨额的经费投入，或予以重点扶植，或设立专项基金。但大学和学科的发展是个系统工程，不但需要有投入和产出，更要有合理的系统结构和合适的系统环境，以及非常重要的系统反馈。目前，我国高校中除了国家基础办学经费和学生分担的学费以外，其他经费大部分以各自为政的形式得到，要么来源于国家和地方政府不同管理部门的研究项目，要么来源于企业委托的研究课题，要么来源于某个管理部门实施的重点建设项目等，结果造成有的地方（学校、学院、学科或学科带头人）钱多得不知道怎么花，有的地方钱少得连基本教学都难以维持；而对于经费的

16、使用效率则更缺乏一个公平的评价机制。如果这些经费的投入能够通盘考虑，或建立一个联合机制，那么其投资效率无疑会有很大提高。虽然在我国要建成这样一个机制或投资体系比起瑞士来要复杂一些，但也不是不可能的，多少年来我们所倡导的打破“条块分割”不就是想建立这样一个统一协调的机制吗？当前这些权力是分散在各个管理部门的，的确很难做到部门间主动地协调。以前瑞士州立大学的管辖权完全在各州时，也是很难沟通统一的，经过几十年不懈的努力才形成当前的联合决策模式。所以，并不是只有中国才有条块分割的问题，这只是某些政策造成的后果，如果要解决这些问题，需要政府的决心和政策的重新设计。（三）加强管理系统间的协调与合作建设和谐

17、社会是我们的目标，和谐就是和睦协调，亦即相处融洽友好、配合得当。它所体现的不仅是一种关系，更是一种境界。就高等教育系统来说，政府部门之间、政府和办学机构之间、办学机构内部元素之间以及高等教育系统与整个社会系统之间都应将追求“和谐”作为调整政策和实施管理的目标。我们应当做的是在决策和管理中尽可能地柔化矛盾、协调发展。经过十几年的努力，我国高教体系已完全改变了原来一包二统的管理模式，而形成一种开放、竞争、多样化的新模式。在这期间随着越来越多的高教管理权由中央向地方和办学单位下放，各地方政府有了更大的地方教育统筹权，各办学单位也获得了越来越多的办学自主权。如果瑞士高教管理权可以理解为自下而上集中的话

18、，我国的高教管理权则是自上而下分散，这两种不同的发展轨迹其实是为了达到同样的目的权力统筹分配。科技的高速发展和全球经济一体化使各级政府的关系和大学的角色有了本质的改变，政府不再以“统治”而是用“管理”这种理念为基础作出决策，甚至“经营”，大学也不再是象牙塔或施政工具，而成为具有活力的社会发展催化剂。因此，瑞士传统的以州为核心的自我管理，与我国传统的以中央为核心的集中管理都不再合时宜了，提高效率和效力的改革势在必行。瑞士高教管理体系的形成过程，可以说是联邦中央政府试图获得更多管理权，而地方政府谨慎地维护固有管理权的博弈过程，最后形成的大学委员会并赋予其决策权，是双方最大限度妥协的结果。机构的任务以立法的形式加以明确，同时辅以资金分配和评估监督等其他相关措施，形成既有牵制又有协调的合作关系。在我国高等教育管理权下放过程中，地方政府和办学机构也在通过各种途径表示希望获得更大的统筹权和自治权，但由于相关法律的欠缺和监督机制不健全，常常造成“一管就死，一放就散”的状况。而且目前在中央政府、地方政府、办学单位和受教育者之间是一种线型的关系，而不是圆型的关系，即政策传达型，而不是政策反馈型的关系，从这两种关系的图型上我们就可以了解：线的关系是距离