财政性教育经费占GDP比重的理论与实践分析

1、    财政性教育经费占gdp比重的理论与实践分析    （三）财政体制安排。财政收入能力和财政支出结构内生于财政体制安排。同时，中央与地方间的财政分权体制，也决定了政府承担教育领域事权的财政保障模式。考虑到地区差异、城乡差距以及财政分权等因素，从政策设计角度上看，4%的目标从来就是国家整体层面要达到的标准，而不是对各级、各地政府整齐划一的要求。在现有财政分权体制下，考虑到教育资源分布和教育需求结构的差异，要结合地方经济发展水平、财政收入能力，将“4%目标”进行层层分解落实，是可行性和必要性都较低的复杂任务。但是，没有对地方政府的明确的激励约束指标要求，

2、国家层面实现4%的目标也容易落空。相关研究表明，地方政府间经济增长目标的竞争可能会导致财政资源向生产领域倾斜，从而出现公共服务供给（包含教育支出）的不足。此外，人均地区生产总值、所有制结构、产业结构都会对当地财政教育支出比例（地区教育支出占地区财政支出）和公共教育投入比例（地区教育事业费支出占地方生产总值）产生影响。所以，在财政分权体制下，将“4%目标”分解到地方政府是一项十分复杂的任务，政策设计不能草率行事。（四）其他相关因素。影响财政性教育经费占比的因素还有很多。比如教育办学体制，公办学校吸收生源比例较高往往需要更多的财政性经费作为保障，而民营教育机构的壮大，依托学费收入维持自身运转和扩张

3、，往往意味着受教育者个人或家庭需要分担更多的教育成本，这将影响到财政性教育经费和非财政性教育经费各自的规模和所占比例；另外，政府在学前教育、初等教育、中等教育以及高等教育各阶段教育中的自我定位，以及由此确定的自身财政责任，直接关系到财政性教育经费需求规模大小。财政性教育经费还受到教育资金的筹措方式、社会大众教育理念的影响，比如多元化筹资模式（如高校自筹资金、拓展财政性教育经费来源渠道）能够缓解国家财政收入能力不足的问题；社会对教育的理念价值影响到家庭及政府在教育领域的投入责任划分。四、利弊影响分析“4%目标”的提出，对于强化教育经费保障机制具有重要意义，作为一项教育投入总量的指标，具有简单明了

4、、便于考核的优点。但是，“4%目标”并非终极目标，本身应定位为服务教育事业科学发展的手段。对于“4%目标”在理论、政策、实践等方面的影响，还应进行更全面深入的探讨。（一）4%指标的参考价值。4%作为一项参考指标，其价值是有限的。一是国际社会上，该指标更多用于事后统计，而非决策的刚性指标。财政性教育经费占gdp比重，作为政府重视教育事业的统计指标，各国相关数据主要是oecd、世界银行、unesco等国际组织统计披露的，更多是作为事后统计指标而采用，真正将占比写入国家法律或重要政策性文件的国家却很少。“4%目标”是通过计量模型对国际数据分析得出，从经济学意义上说，计量模型分析更多地是对既往数据的分

5、析，对未来预测的准确性不一定高。因此，根据这种方法得出的“国际平均水平”，不能以“过去”指导“未来”。二是实际操作中，各国的该指标数值变动不定，甚至波动幅度很大。该指标数值受多种因素影响，往往并不固定，以国际平均值为依据的做法掩盖了不同国家教育投入模式和路径的差异。而我国自改革开放以来，包含财政体制在内的经济体制经历了重大调整和变革，比重也相应经历了曲折反复。近年来，作为人力资源强国的日本，其财政性教育经费比例呈现出了较为明显的回落趋势，20世纪70年代末达到5%，但1993-2010年一直在3.5%-3.8%之间；作为人口规模与我国相近的发展中国家，印度也经历了先升后降的过程，1997年为2

6、.91%，1999年达到4.47%，2003年降至3.67%，2006年进一步降至3.09%。三是社会关注层面，政府的教育财政努力程度可能被掩盖。教育支出占总财政支出的比例，更能直观体现政府的教育财政努力程度，是更为合理的行政考核指标，但因为“4%目标”的晕轮效应而得不到足够的认可。（二）4%目标的现实影响。一是现实操作上存在较大的不确定性。作为经济总量指标的gdp，一般是事前预测、事后统计，会根据经济走势等众多因素进行调整，数据统计核实往往需要跨年度进行；但财政预算编制要提前一年进行。时间上的前后错位，意味着“4%目标”实现过程具有不可控的特点，而且时间跨越大，不确定性越大。二是导致社会关注

7、的重点发生了偏离。“4%目标”作为简单明了的考核指标，受到了社会的高度关注，但是总量目标下的地区间教育资源分布不平衡、教育支出结构优化、教育经费的使用效率、教育投入与事业改革有效匹配、社会投入占教育总投入比重逐年下滑等问题反而可能被忽略甚至掩盖；与此同时，多年来政府在教育领域的财政努力未能得到认可，而“4%目标”的政治敏感度却越来越高。三是地方政府的财政收支安排受到一定程度冲击。受经济发展水平和财政体制约束，国家财政收入能力短期内难以大幅提升，实现“4%目标”就需要不断强化各级地方政府的教育支出责任，从而影响到地方财政预算的正常安排。根据近年来统计数据，实现“4%目标”必然要求财政性教育经费的

8、超常规增长，保持其持续性将会对地方财政预算形成较大压力。“4%目标”的行政化推进背景下，地方可能被迫采用“调口径”的方式来应对，将不属于公共财政教育支出的项目调到该科目列支。四是导致财政支出结构的被动调整。财政收入能力相对稳定的前提下，实现“4%目标”更多需要依赖调整支出结构，大幅提升教育支出比重必然存在“挤出效应”，社保医疗、科技文化等其他事业支出的增长将会受到影响，不利于形成各项社会事业统筹发展的局面。五是容易引发部门间的攀比行为。“4%目标”界定了教育部门掌握财政资源的比例，同时也极易形成“示范效应”。部门利益最大化的诉求，可能导致相关部门和专家积极参与决策博弈，提出本部门经费与gdp的

9、占比，从而固化部门利益的要求。攀比行为的产生，将会导致决策成本的提升，并造成僧多粥少、难以为继的财政局面，引发财政风险，影响财政宏观调控功能的发挥。六是可能导致教育系统推进改革的惰性。“4%目标”没有实现，投入不足容易成为解释各类教育问题的“大箩筐”和问题追责的“挡箭牌”。在实现4%目标过程中，教育系统可能更加关注钱的增加，而对钱的使用管理重视不够，对教育改革的协同推进重视不足。近年来，公共教育支出增加很快，但老百姓对教育的满意度并未相应提升。七是影响国家政策法令的权威性。在现实操作中存在较大不确定性的情况下，继续强化“4%目标”的概念，可能还会出现政策未能落实或者虚假落实的局面，从而影响到政

10、策制度的权威性，甚至引发对政策制定者或是政府执行力的质疑。根据2013年上半年情况看，我国经济下行压力增大、财政收入难以有效增长，在此背景下继续强化“4%目标”甚至提出更高的比例要求，就意味着政策具有落空的风险。五、结论与建议对于4%目标出台的历史背景的分析，便于我们在一定程度上理解该政策目标的历史合理性和局限性；对4%目标实现过程的梳理，便于我们理解该政策目标的现实难度大小；对于4%目标影响因素的阐述，便于我们理解该政策目标的复杂程度；对于实现4%目标的利弊影响分析，便于我们客观对待该政策目标，从而科学设计教育投入机制。基于上述分析，建议在今后教育投入决策中，-是重新定位财政性教育经费占gd

11、p比重这一指标。可将其作为一项事后统计指标，而不再作为常态化的刚性考核指标来看待，更不要再提出新的更高比例的要求，也不出台其他类别事业经费固定占比的政策。同时，在舆论宣传工作中逐渐淡化这一概念，在出台制度政策中慎用或不用强制性的比例，将关注焦点从单项事业经费百分比转移到社会事业的整体发展上来。二是完善体制机制，进一步规范和保障财政教育投入。明确政府间的教育事权、支出责任，划分政府与市场的责任边界；推进财政体制改革，加强税制改革和税收征管，不断提高财政收入能力，夯实财政性教育事业经费持续增长的财力基础；优化财政支出结构，提高民生投入比例，完善教育经费的法定增长机制；规范财政性教育经费的统计口径，确保财政性教育经费真实持续稳定增长；强化财政性教育经费的管理，优化教育支出结构，提高资金使用效率。参考文献1王蓉，魏建国.中国教育财政政策咨询报告（2005-2010）.北京：教育科学出版社.2中共中央关于教育体制改革的决定、中国教育改革和发展纲要、中华人民共和国教育法、国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）、关于进一步加大财政教育投入的意见等政策文件.3秦宛顺.教育投资决策研究.北京：北京大学出版社.4王蓉、杨建芳.中国地方政府教育财政投入行为分析，北京大学中国教育财政科学研究所工作论文，2008.5王志刚.关于“十一五”期间财政收入增长与财政支出结构调整态势的分析与预测