墨西哥湾、渤海湾溢油事故处理对策与预防机制的探索

1、墨西哥湾、渤海湾溢油事故处理对策与预防机制的探索The Gulf of Mexico, bo hai gulf oil spill prevention and treatment measuresthe quest of the mechanism摘 要 墨西哥湾钻井平台爆炸沉没，引发了历史上最大的海上溢油事故，对比中国在 渤海湾溢油应急响应体系，中国的国家海上溢油应急体系还不完善，只有建立国家级海上 溢油应急体系及预防机制，在法律建设、组织体系、人才队伍、技术装备等各方面加强建 设，才能应对海上发生的特大溢油事故。关键词： 墨西哥湾；渤海湾；溢油事故；不同社会主体对此事反应的对比；中美应急

2、响应 体系对比；启示Abstract ：the gulf of Mexico drilling platform sank explosion, causing the history of the largest offshore oil spill, compared to China in bohai bay oil spill emergency response system, China national offshore oil spill response system is not perfect, and only the establishment of the nati

3、onal Marine oil spill response system and prevention mechanism, in the legal construction, organization system, the talented person troop, technological equipment and so on various aspects strengthen the construction, to deal with sea of especially big oil spill accident happened.Key words ：the Gulf

4、 of Mexico ； Bohai Bay；oil spill incident ； Different social main body reaction to the matter of contrast ；The emergency response system contra；st inspiration目录绪 论. 11 中美不同社会主体对漏油事故反应的对比 . 21.1 作为“当事人”的石油公司对漏油事故的反应 21.2 政府对漏油事故的态度 31.3 媒体对漏油事故的报道 31.4 中美社会公众对漏油事故的反应 42 美国海上溢油应急响应与治理技术分析 . 52.1 美国墨西哥

5、湾溢油事故应急响应体系分析 52.2 治理技术在海洋溢油事故中的应用 53 中美两国海上溢油应急响应体系及治理措施的对比 . 64 海上溢油事故预警应急体系的构建原则 . 84.1 运行机制 84.2 预警机制 94.3 应急处理机制 94.4 事后处理机制 94.5 评估机制 95 海上溢油事故预警应急联动机制的构建 . 106 海上溢油事故预警应急联动机制的实施建议 . 116.1 加强高科技监管手段，部门之间的协作能力 116.2 健全法制建设，切实加强法律的执行力 116.3 加大开发海洋溢油事故技术投入 116.4 建立国家级跨部门海上溢油综合应急体系 11结 论. 13致 谢. 1

6、4参考文献 . 15绪论一场漏油事故，近乎中断了美国开发近海石油的国策；一场漏油事故，近乎使出事海 域的各类生物遭遇“灭顶之灾” ；一场漏油事故，近乎毁了美国南部海岸的整个渔业及渔 民生计。在墨西哥湾，漏油就像一匹脱缰的野马，肆意狂奔，事件正从各个方面向一场噩梦发 展。2 万人的队伍如今聚集在墨西哥湾海域和沿岸， 努力清除油污，他们能够取得成效么？ 通过高空拍摄的电视画面人们看到，在满是黑色油污的大海中，清除油污的船只显得那么 渺小、无助。如何封堵漏油、如何消除污染、如何处罚肇事企业、如何安抚民心、未来能 源发展路在何方、如何加强油企监管、如何避免损失扩大？一连串的问题有待回答。是什么原因引发

7、了这场生态灾难？表面上看，这只是一场“偶然”事故。全世界有数 以万计的海上钻井平台， 英国石油公司不过遭遇了小概率事故， 导致黑色油污肆虐。 然而， 从深层看，这种小概率事故却是相关企业盲目追求利润，忽视环境责任，以及相关公共部 门低估环境风险，疏于对企业监管的“必然”结果。从企业层面看， 英国石油公司在开采前未能充分评估开采的环境风险， 开采时又为降 低成本使用不合安全标准的产品，最终酿成这次灾难。事发后，由于企业缺乏有效应对机 制，导致“反应脱节” ，灾情失控。在海上油气田开发过程中，由于涉及大量易燃、易爆石油和天然气产品。加上油气田 开发工艺、设备运行的复杂性，存在着发生油气泄漏、火灾以

8、及爆炸等重大风险。溢油风 险存在于油气田开发的各个阶段，因此建立有效的预防机制很有必要。1 中美不同社会主体对漏油事故反应的对比美国墨西哥湾溢油事故回放，美国当地时间 2010年 4 月 20 日夜间，美国石油钻井平 台起火爆炸 致 7 人重伤 11 人死亡。钻井平台爆炸沉没约两天，受损油井开始漏油。钻井 平台漏油每天 5000 桶，5 倍于先前估计数量。水下机器人启动止漏未能成功，美国救灾部 门“烧油”。升级：美国宣布把漏油危机列为国家级灾害，美军参与救灾。中国渤海湾漏油事故回放，中海油和美国康菲公司合作开发的渤海湾蓬莱 19-3 号油 田于 2011年 6 月 4 日起发生漏油，至今事故赔

9、偿尚未明晰，截至 9 月 6 日，溢油累计造 成 5500 多平方公里海水污染， 给渤海海洋生态和渔业造成了严重影响， 而 2011 年 8 月 20 日，国家海洋局公告新发现九处油污渗漏点，七部委已联合调查此事。1.1 作为“当事人”的石油公司对漏油事故的反应 相对于康菲公司在渤海湾溢油事故中采取的措施，英国石油公司在墨西哥湾溢油事故 发生后采取的措施显然要到位， 要积极。下面是两幅图是两公司对漏油事故做出的的反应。 英国石油公司对漏油事故的反应见图 1。4 月 20 日发生 爆炸，发现少量 漏油， BP 和美 国政府开始联 合治理漏油。5 月 6 日，由英国 石油公司设计的重 98 吨、高

10、 12 米的 钢制罩式开始下放 至海底漏油处。5 月 16 日，使用水下机5月 26日，开始试验“顶 部压井”，把重质钻井液 体注入井内以阻止石油 与天然气外泄， 而后注入 水泥而达到永久性封堵器人将一条带有堵漏装 置的细管道插入破损的 油管中将海底原油吸导 到油轮 上。5 月 20 日，BP 称，公 司每天成功抽取 5000 桶原油，因此墨西哥湾 原油泄漏量明显减少。图 1 英国石油公司的反应康菲公司对漏油事故的反应见图 26月 21日蓬莱19-3 油田有两口 油井渗漏的消息被新浪微博披露7 月初，康菲公司在媒 体发布会上表示已经 彻底封堵溢油源，但未 获得国家海洋局的认 可8月20 日，国

11、家海洋 局发布公告称： C 平 台发现 9 处新的海底 油污渗漏点，康菲公 司否认8月 31日，康菲公司 表示，已查明并封堵 溢油源，但承认并未 完全清理油污8月 25日，康菲公司改 口承认，发现 16 个油污 渗透点图 2 康菲公司的反应1.2 政府对漏油事故的态度（1）美国政府的态度墨西哥湾漏油事件发生 5 天后，美国相关官员赶到墨西哥湾，发生 8 天后，美国总统 奥巴马乘专机赶往事故现场。但奥巴马和他的官员遭到了民间的激烈批评，在美国民众看 来，这个反应速度实在太慢。 6 月 15 日晚，就该事件发表演说，严厉要求 BP 对其“鲁莽 行为”的事实“买单”，要求其在法律诉讼程序开始前，先提

12、供巨额基金，来赔偿漏油事 件的受害者。奥巴马有理由为此感到担心，事实上，随着墨西哥湾漏油事件的扩大，媒体 纷纷分析称，这样的反应速度极有可能威胁到民主党在即将进行的美国中期选举中的得票 率。设立了官方网站，先向公众说明政府采取的措施、提供各类数据、公布相关部门的联 系方式。（2）中国政府的态度 中国国家海洋局的官员称，无需为此担心。面对近一个月后才披露事实的质疑，海洋 局海洋环境保护司司长李晓明出面解释称，这是因为发生溢油的原因很复杂，监测数据的 采集、污染面积的判断、事故原因的分析等，不可能在较短时间内得出准确的结论，需要 一定的时间。没有解释披露漏油事件为什么需要首先对原因进行分析。康菲公

13、司将受到何 种惩罚，目前尚不明确。按照目前政策，行政处罚的上限应为 20 万元人民币，至于其他 后续损失的索赔，国家海洋局相关人士称，需要研究后才能确定。但该人士承认，“目前 无法确定具体的索赔额度”。1.3 媒体对漏油事故的报道（1）美国媒体对 BP 公司穷追猛打，事件发生第二天，即使是远在中国的读者，也可以通过各种媒 体看到许多令人震惊的照片。媒体几乎都在第一时间发出声音，每一次污染扩展，都会被 立即播报。在事件发生 8 个月后，又进行了一次密集报道，集中于赔偿进度、环境后续影响等。事件发生一年后，再一次对类似的话题进行集中追踪和调查。（2）中国媒体在媒体上零星出现，渤海湾于 6 月中上旬

14、发生漏油事件后近一个月， 7月 5 日，中国 国家海洋局对外正式通报了这一消息。此前，大多数人只能通过新浪微博上流传的小道消 息，以及记者们从内部人士口中掏出的隐晦信息，获悉这一事件的情况。 7 月初，猜测了 许久的人们第一次获得权威消息： 840 平方公里水域受污染。1.4 中美社会公众对漏油事故的反应美国公民批判 BP，并指责奥巴马政府反应速度之慢， 路易斯安那州民众捐头发吸漏油。 中国公民漠不关心，只有极少数民众提出对该公司的不满，到目前为止，当地没有民 众自发进行清油。2 美国海上溢油应急响应与治理技术分析2.1 美国墨西哥湾溢油事故应急响应体系分析美国当地时间 2010年 4月20日

15、夜间，墨西哥湾深水地平线钻井平台发生爆炸并沉没， 导致了特大的溢油事故。溢油事故发生后，美国启动了国家、区域和地方的各级应急指挥 系统，统一指导、协调各部门进行海上溢油的堵漏、治理与回收。由于各级政府和部门联 合行动，协调配合，物资储备充足，布局合理，治理措施得当，从而大大减少了对环境的 伤害。该溢油应急指挥体系涉及 16 个政府部门，可随时按照国家应急计划和授权协调开 展工作。美国的海上溢油应急响应体系是依托美国 90 油污法和 1994 年溢油应急计 划建立的包括地方、区域和国家整体的应急指挥系统。对比中美两国在海上溢油应急响 应中所做的工作，中国的国家海上溢油应急指挥系统还不完善，当下加

16、强溢油应急响应立 法工作，明确各部门职责与法律关系；建立并完善国家海上溢油应急指挥体系，切实加强 各部门之间的协作与配合；完善中国石油企业的在溢油事故中的应急响应机制，应对未来 可能发生的溢油事故。2.2 治理技术在海洋溢油事故中的应用海上溢油的防止与清理一般可分为物理法、化学法和生物处理法。物理法主要是使用 围油栏将油围住，使用硬刷撇油器和一些吸油材料回收溢油；化学法主要包括燃烧法和使 用消油剂、凝油剂等化学试剂来分散或凝集溢油，以便进一步回收；生物法主要是通过微 生物的新陈代谢作用将油类降解，从而达到减少溢油污染的目的。因为墨西哥湾溢油来自海洋深处， 易与海水乳化形成粘稠物， 难以用生物法

17、让 “吃油” 的微生物吃掉。基于这方面的原因，此次溢油事故事故处理只使用了前两种方法，具体包 括：燃烧溢油、围油栏与机械清除、以及化学分散剂对易于回收的溢油，美国海岸警卫队 使用由 Elastec 公司设计制造的 V 型回收油系统进行机械清污与回收，取得了较为明显的 效果。对于不易回收的溢油，已进行了多达 250 次可控燃烧（一共燃烧约 15万桶原油）， 并使用了 3554 立方米海面分散剂和 1719 立方米海底消油剂。从此次溢油事故的治理措施 来看，美国政府虽然采取的都是较常规的技术，但在国家海上溢油应急反应体系的合理配 合与支持下，物资储备充足，布局合理，治理措施得当，取得了较明显的效果

18、，进一步减 轻了溢油对生态的影响。3 中美两国海上溢油应急响应体系及治理措施的对比对于海上溢油应急响应体系， 美国依托的是 90油污法 和 1994年溢油应急计划 而建立的包括国家、区域和地方整体的各级应急指挥系统。美国的溢油应急指挥体系包含 了国家环境保护局、国家海洋和大气管理局、能源部、内政部、农业部、交通部、美国海 岸警备队等 16 个政府部门，可随时按照国家应急计划和授权协调开展工作。当前，中国 主要是以交通部等海事部门搜救中心为主建立的各级船舶溢油应急反应中心，有自己的一 套应急措施。其他部门，诸如农业部、气象局等关键部门没有纳入整体的应急体系。另一 方面，国家海洋局、中国石化和中国

19、石油、中国海油等也各自成立了海上溢油应急中心。 但这些应急中心比较独立，缺少相互协调协作能力。中美海上溢油应急反应体系, 如图 3所示。图 3 中美两国海上溢油应急反应体系对比中国政府也非常重视海洋环境保护和海洋溢油污染的防治工作，并于 1998 年 3 月 31 日加入了 1990 年国际油污防备、反应和合作公约 ，该公约将对发生重大溢油事故的国 家和地区提供技术援助和咨询，但没有规定明确的法律义务。作为海上溢油的决策指挥机 构，国家交通部、海事局在全国各个沿海港口建立起，以海事部门搜救中心为依托的船舶 溢油应急反应中心。中国石化、中国石油与中国海油等主要石油企业也相继成立了各自的 海上溢油

20、应急中心。但各应急中心普遍存在规模小、孤立作战，缺乏相互协作的整体协同 的问题。目前，中国已掌握包括物理法、化学法和生物法在内的海上溢油常规治理方法与 手段。沿海可动用的应急能力包括：围油栏 280 千米，收油机 253台，溢油回收和围油栏 布放船 300 艘，消油剂 589 吨，吸油毡 502 吨。基本上具备了在港区和近岸水域内控制和 处理中、小型船舶溢油事故的应急反应能力。美国尽管没有加入任何防油污公约和组织，但从美国在对墨西哥湾溢油事故采取的处 理措施来看，在美国 90 油污法的规制下，应急资源准备充足，也是这次环境损失没有 与溢油量成比例增加的一个重要原因。 表 1对比了中美两国海上溢

21、油应急响应及治理现状。表 1 中美海上溢油应急响应及治理现状4 海上溢油事故预警应急体系的构建原则当海上发生溢油事故后，首要的工作是开展预警应急救助，从源头上控制溢油的进一 步扩散，防止或减弱溢油事故对海洋生态环境及资源的危害。 目前对于海上溢油预警应急， 我国已在海洋石油勘探开发环境保护条例 、海洋环境保护法等法律、法规中做出了 原则性的规定，并且还制定了诸如油气勘探开发海上溢油应急计划、海上船舶溢油应急计 划等，制度建设上相对比较完善。对溢油事故的预警应急预案管理对突发溢油事故的处理应急工作的事后处理图 4 突发性海洋溢油 事故处理流程突发性海上溢油事故处理方法不在于溢油形 成和爆发后的干

22、预，而在于排除可能导致溢事故 的几种可能性，从根本上防止溢油事故的形成、 进一步扩展，乃至爆发，包括对海上溢油事故的 预警、应急预案管理、对突发溢油事故的处理和 事后的处理见图 4。突发性海上溢油预警应急联动机制是一个动 态的、综合的过程，需要一个完整的预警应急管 理系统来支撑其运行，而这个体系的构成应该包 括多个内容和功能各有侧重的系统，要确保来自 不同部门的人员和物资资源在整个体系框架下有 条不紊的有效运行。预警应急联动系统应由运行 机制、预警机制、紧急处置机制、善后协同机制 以及评估机制的构成见图 5。预警机制紧接处理机制评估 机 制运行 机 制图 5 突发性溢油事故预警应急管理机制关系

23、4.1 运行机制 从突发性溢油事故本质属性的分析，要保障体系的有效顺利地运行，就需要一个统一 指挥、分工协作的运行机制。为充分利用资源，整个体系得以高效地运行，就应对溢油事故进行相应地分类、 分级，根据不同级别， 不同类型的溢油事故采用不同的应急应对方法， 并使相应的部门机构与相应的溢油事故进行挂钩，以便各部门明确其职责，同时也为整个 体系的预警应急能力做好准备工作。可以把溢油应急状态根据发生与否及发生的前后顺序 分为平时应急准备、警戒以及战时 3 个不同阶段，应对突发性溢油事故的时候要依据事故 的发生发展态势在 3 个状态间进行及时切换， 主要是平时、战时切换和不同级别间的切换。 应急处置中

24、，本地区或系统的应急资源应首先得到充分利用，当本地的资源和能力难以承 受时，再向外部其他部门或更高一级别的部门请求支持和救援。同时要建立应急处置过程 中征用不同所有者的资源的相关法律、法规、政策等，并给出相应的补偿方案。4.2 预警机制 该机制是在突发性溢油事故实际发生之前对事故的预报、预测及提供预先处理操作的 重要机制，主要包括对可能溢油范围的确定，预警级别的设定及表达方法的规定，紧急通 报的次序、范围和方式以及对溢油事故范畴与领域预判，初步对事故做出一个类别和级别 的界定，以匹配应对预案，采取相应的预防措施。4.3 应急处理机制 当需要进行应急处理的时候，需要根据以往制订的预案来评判和决定

25、采取哪类应对措 施，应依据对突发性溢油事故以及相应保障机构的分类分级的结果进行处置，并始终坚持 “以人为本，保护环境”的基本原则，人的生命安全为应急处理过程中第一需要考虑的事 情。4.4 事后处理机制 事后处理是突发溢油事故中必须面临的一个重要问题，突发溢油事故的出现应该向哪 个部门报告， 由哪一级部门进行评估总结， 需要体现在事后的处理过程中， 以便明确责任， 实施奖惩。在资源的使用过程中，不管是系统内部还是外部，都应有一个相应的对资源的 配给与补偿原则，建立一个责任义务相对明确的补偿机制。在一个负责任的政府领导下， 突发事件的事后处理应该能充分体现对相关责任人和部门机构的奖惩，形成一个公正

26、、公 平的问责与奖励机制来推动突发事件应急管理的系统化、体制化、法制化、长期化。4.5 评估机制 对于事故的分类、分级是海上溢油预警应急管理评估机制的重要组成部分，主要是对 预警应急管理体制有效性的评估及预案管理的有效性评估，对体制整体和各机构应对能力 的评估以及处置效果的动态评估等。结合突发事件的特性，应急管理机制的建设应以充分 发挥各级政府的管理职能和社会各种力量为基点，按照属地化管理的原则，以块为主、条 块结合，形成全社会共同参与的突发事件高效率应对格局。在整个体系中，政府及社会各 力量都有明确的任务和职责。5 海上溢油事故预警应急联动机制的构建对于突发性溢油事故，海上溢油事故预警应急联

27、动机制，不可预测性很大。但对于一 个完善、高效的预警应急体系来说，仍然可以根据领域内可能出现溢油事故的各种特征， 构建一个适用的预警应急联动体系，以便在事故预兆出现前做好准备，对突发性溢油事故 提前做好预防，及时根据保障体系的工作逻辑进行处理。基于上述原因，构建了突发性溢 油事故预警应急体系（见图 6），确保能在适当的时机采取适当的行动措施，使事故造成的 损失最小。有突发溢油事故前兆无突发溢油事故前问题解决日常培训 模拟演习信息资料收集图 6 突发性海上溢油事故预警应急联动体系建设突发性溢油事故预警应急联动体系的目的：是要在溢油事故的发生发展规律的基 础上，在事故发生之前、发展过程中以及事后处

28、置时采取适当的措施和方法，使溢油事故 带来的负面环境影响和造成的经济损失最低限度。为防止突发性溢油事故的发生或事故发 生后带来的安全隐患及重大损失，平时应建立应急预案、安排演练、组织实施相关的技术 培训以提高安全保障度、协调各种资源进行日常的防范处理培训，在警戒期应根据事态发 展，迅速做好突发性溢油事故的防范处理准备，在溢油事故出现后，确保体系应能迅速判 断事故发展态势，协调各个部门机构，调集各种资源，根据相应的预案对溢油事故进行恰 当的处置，减小事故的影响，降低损失。6 海上溢油事故预警应急联动机制的实施建议6.1 加强高科技监管手段，部门之间的协作能力随着向海要地、向海要资源的海洋开发热潮

29、的兴起，环境突发事件的风险也在积聚。康菲漏油既不是第一起事故，也不大可能是最后一起。以海洋石油产业为例，随着大规模 发展，今后海上石油勘探开发导致的溢油风险将加大。但与此同时，相关的海洋环境保护 监管能力却没有同步跟上，特别是与海洋石油勘探开发这一高投入、高风险活动相匹配的 高科技监管手段更是缺乏。据权威资料显示，全渤海 200 多座采油平台中，仅有数个安装 了实时监控视频设备。另外，目前相关部门对海洋石油生产的管理各自独立，彼此之间缺乏沟通协调，尚未 形成监管合力。有专家表示，从康菲漏油事件看，海洋部门仅从海洋环境保护角度实施监 管，难以遏制事故发生。事故发生后，没有各部门的配合和联动，也很

30、难从根本上彻底消 除溢油风险。因此，当前亟需打破部门职能分割，尽快建立海洋石油勘探开发监管联动机 制。6.2 健全法制建设，切实加强法律的执行力 首先，对违法行为的行政处罚没有威慑力。从目前掌握的事实看，此次漏油事故发生 的重要原因之一是康菲公司的作业行为违反规定。对此，可以根据海洋环境保护法第 八十五条和第九十一条的规定给予处罚。这两条规定的处罚方式包括警告和罚款，其中罚 款的最高数额是三十万元人民币；警告对康菲的影响微乎其微，最高三十万元的罚款对日 进斗金的康菲来说也不过是九牛一毛。其次，损害赔偿法律制度不完善。一方面，因漏油导致的人身、财产损失的索赔道路 曲折。因果关系的证明、 损失范围

31、的认定异常艰难， 法院往往也不愿意接这种烫手的山芋。 另一方面，生态损害索赔仅有法律原则而无相应的配套规则。最后，环保法律的执法力度需要加强。6.3 加大开发海洋溢油事故技术投入 保护海洋环境不仅是全国环境保护工作的重要组成部分，也是促进沿海地区社会经济 协调发展乃至全国社会经济可持续发展的一项重要任务。突发性溢油事故频发，严重威胁 沿海地区的生态环境，及近海养殖者的利益，因此应重点就海洋环境特征，对各类溢油污 染物作用的机理、规律和海洋石油工程设施，加大科研投入对如何防止和减少溢油事故污 染开展研究。6.4 建立国家级跨部门海上溢油综合应急体系 美国国家溢油应急指挥体系包括了国家环保署、海岸

32、警卫队、海洋与大气管理局、交 通部、农业部、能源署等 16 个国家部门，虽然分工明确、各司其职，但仍不可避免的存 在职能交叉、重叠，为此，在联邦和各州政府的溢油应急指挥体系中设立了一个常设机构 溢油防治与反应办公室， 成员来自各政府部门。 便于加强政府各部门之间的协作配合 可以充分发挥人员和资源上的优势， 保证了应急反应指挥系统迅速、 步调一致、 政令畅通。目前中国还没有建立国家级溢油应急指挥体系，防止溢油污染损害应急反应的协调指 挥工作基本上依托交通运输部海上搜救中心和各省、市的海上搜救中心。国家海洋局以及 中国石化、中国石油与中国海油等主要石油企业也相继成立了各自的海上溢油应急中心。 但各应急中心普遍存在规模小、孤立作战的弊端。海上溢油事故的应急与治理涉及的部门 众多，但由于各级政府以及相关部门在海上溢油应急反应中的职责和法律关系不明确，往 往出现应急