地方政府性债务问

1、地方政府性债务问题研究地方政府性债务问题研究财政部财政科学研究所赵全厚 研究员一、我国地方政府债务的概念与内涵一、我国地方政府债务的概念与内涵n（一）对地方政府债务的理论辨析（一）对地方政府债务的理论辨析n（二）我国地方政府债务的基本内涵（二）我国地方政府债务的基本内涵n（三）我国地方政府债务的分类与管理（三）我国地方政府债务的分类与管理口径分析口径分析 专栏专栏1 1 我国地方政府性债务的管理和统计口径我国地方政府性债务的管理和统计口径一、直接债务部分：一、直接债务部分： ( (一一) )一般公共服务部门（不含财政部门）一般公共服务部门（不含财政部门），即除财政部门之外的政府职能机构，包括人

2、大、政协、政府办公厅（室）及相关机构、发展和改革部门、统计部门、税务部门、审计部门、监察部门、人口和计划生育部门、商贸部门、.知识产权部门、工商行政管理部门、质量技术监督部门、测绘部门、地震部门、气象部门、民族事务管理部门、宗教事务管理部门、港澳台侨事务管理部门、档案部门、其他一般公共服务部门等涉及负债的机关、事业单位和融资平台公司债务机关、事业单位和融资平台公司债务； （二）财政部门（二）财政部门，包括财政部门机关、事业单位和融机关、事业单位和融资平台的负债资平台的负债，其中财政部门机关的债务主要包括: 1.转贷及专项借款,包括外债转贷、国债转贷、解决地方金融风险专项借款（清理农村合作基金会

3、借款、清理供销社股金借款、清理城市商业银行借款、清理城市信用社借款、清理信托投资公司借款等）、农业综合开发借款、粮食风险基金借款等；2.其他直接债务。 （三）其他职能部门的负债（三）其他职能部门的负债，即包括国土资源部门、公共安全部门、教育部门、科学技术部门、文化体育与传媒部门、社会保障与就业部门、医疗卫生部门、环境保护部门、住房和城乡建设部门、农林水部门、交通运输部门、资源勘探电力信息部门、粮油物资储备管理部门（不含政策性挂账）、金融监管部门和其他部门的机关、事业单位和平台融资公司负债机关、事业单位和平台融资公司负债二、担保负债部分：二、担保负债部分：所谓担保债务就是指政府机关、事业单位和融

4、资平台公司给与其他单位的借债担保。在我国目前的担保负债统计中，基本上按照上述的直接债务统计管理口径相应计量政府性担保债务。此外，粮食和供销社的政策性挂账以及拖欠机关事业单位职工工资(不含自收自支单位)债务另外进行附表统计。附表1涵盖有关粮食企业和供销企业政策性挂账，附表2主要是非自收自支单位拖欠国家规定的工资及津补贴、拖欠地方出台工资及津补贴等机关事业单位职工工资。 二、我国地方政府性债务的现状二、我国地方政府性债务的现状与问题与问题n目前中国地方政府负债融资的主要渠道可以归纳为如下渠道：n（1）地方政府直接的、规范的融资。这些直接的、较为规范的政府债务融资大多数是中央政府规定的融资方式，如国

5、债转贷、国际金融组织贷款、国外贷款、国家农业综合开发贷款、中央代替地方发债等。n（2）地方政府主要的延伸性平台。不少地方政府采取建立城市建设投资公司作为平台进行融资。在很多地方，土地储备整理中心也是地方政府融资的另外一个重要平台。n（3）地方政府公共部门进行的投融资活动。这主要是一些政府相关部门，如交通、教育等部门，利用其代为政府行使非税收入的权力，利用相关资金（基金、收费和集资等方式）进行的投融资活动。这些利用政府授权管理基金和授权收费的公共部门，基本上属于行政事业单位，是政府公共职责的直接组成部分，其所进行的投融资资金来源一方面来自这些部门收取的公共收入（如基金、收费等），另一方面也以收入

6、权为质押向金融机构贷款融资。n此外，还存在着一些地方赢利性国有企业投融资平台程度不同地承担着为地方政府公共项目融资任务，例如国有钢铁公司、港务集团公司属下的财务公司为地方政府直接融资或者提供反担保融资等。二、我国地方政府性债务的现状二、我国地方政府性债务的现状与问题与问题n国家审计署对地方政府性债务规模的审计结果国家审计署对地方政府性债务规模的审计结果n近年来，国家审计署也不断加强对地方政府性债务的审核。从一些典型调查的地区来看，2010年6月23日，在十一届全国人大常委会上，审计署公布了该署审计调查的18个省、16个市和36个县本级财政数据。其中显示，截至2009年底，上述地方各级融资平台公

7、司307家，其政府性债务余额共计145万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的44 、71和78。这些地方政府的债务总额近28万亿元。其中，2009年以前形成的债务余额约1. 75万亿元，当年新增约1.04万亿元。审计还发现，各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。n二、我国地方政府性债务的现状二、我国地方政府性债务的现状与问题与问题n2011年6月，国家审计署公布了全国政府性债务审计结果（中华人民共和国审计署审计结果报告2011年第35号）。这是迄今为止，官方公布的颇具权威的地方政府性债务核查情况。按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，国家审计署对31个省（自

8、治区、直辖市）和5个计划单列市本级及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府（以下简称省级、市级、县级）的债务情况进行了全面审计（云南省盈江县因地震未进行审计）。审计结果显示：截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。在2010年底的地方政府性债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的1。

9、 1 祥见中华人民共和国审计署网站。表表1 2010年底全国地方政府性债务余额层级分布情况表年底全国地方政府性债务余额层级分布情况表 单位：亿元单位：亿元债务类型1合计省级市级县级金额比重%金额比重%金额比重%金额比重%政府负有偿还责任的债务67109.5110012699.2418.923246048.3721950.2732.71政府负有担保责任的债务23369.7410011977.1151.257667.9732.813724.6615.94其他相关债务16695.661007435.5944.546504.0938.962755.9816.50合计107174.9110032111.

10、9429.9646632.0643.5128430.9126.53资料来源：中华人民共和国审计署审计结果报告资料来源：中华人民共和国审计署审计结果报告2011年第年第35号号表表2 2010年底全国地方政府性债务举借主体情况表单位：亿元年底全国地方政府性债务举借主体情况表单位：亿元举债主体类别三类债务合计政府负有偿还责任的债务政府负有担保责任的债务其他相关债务债务额比重债务额比重债务额比重债务额比重融资平台公司49710.6846.38%31375.2946.75%8143.7134.85%10191.6861.04%地方政府部门和机构24975.5923.31%15817.9223.57%9

11、157.6739.19%0.000.00%经费补助事业单位17190.2516.04%11234.1916.74%1551.876.64%4404.1926.38%公用事业单位2498.282.33%1097.201.63%304.741.30%1096.346.57%其他单位12800.1111.94%7584.9111.31%4211.7518.02%1003.456.01%合计107174.91100.00%67109.51100.00%23369.74100.00%16695.66100.00%二、我国地方政府性债务的现状二、我国地方政府性债务的现状与问题与问题n从地方政府性债务余额与

12、财政收入的对比情况看，2010年全国财政收入83080亿元，其中：中央本级收入42470亿元，地方本级收入40610亿元，而地方政府性债务余额为107174.91亿元，占全国财政收入的比重为129%，占地方财政收入的比重为263.91%。其中，“政府负有偿还责任的债务”为67109.51亿元，占三类债务总量的62.62%，占当年地方财政收入的165.25%；地方“融资平台公司”的负债总额为49710.68亿元，占债务总额的46.38%，是地方政府负债融资的“主力军”，也是债务风险控制的主要关注节点。在三级政府中，地市级政府负债比例最高(约占债务总量的43.51%)，省级其次(29.96%)，县

13、级为26.53%。不过，尽管县级政府负债比例不高，但由于县域经济总的来说较为薄弱，城市化和工业化程度不高，财政能力也处于弱势且在短期内土地缺乏足够的开发潜力，更容易成为地方政府性债务风险的聚汇点。由此可见，在我国基层财政还没有从根本上摆脱困难局面的情况下，大量依赖政府融资虽然在短期内可以解决一些问题，但从长远看，则无疑进一步加剧了区县财政负担，很容易引发财政危机。这也说明科学合理地控制地方政府性债务增长的必要性。二、我国地方政府性债务的现状二、我国地方政府性债务的现状与问题与问题n地方政府性债务快速扩张的原因地方政府性债务快速扩张的原因n关于地方政府性债务大规模产生的原因目前已经有诸多讨论，可

14、谓众说纷纭。我们认为其原因归纳起来主要有如下几点：n1. 工业化和城市化加速发展阶段，需要大量基工业化和城市化加速发展阶段，需要大量基础设施建设资金投入础设施建设资金投入n2. “财力与事权财力与事权”相匹配的财政体制未能有效相匹配的财政体制未能有效构建，地方财力相对不足构建，地方财力相对不足二、我国地方政府性债务的现状二、我国地方政府性债务的现状与问题与问题n3. 行政考核机制不健全，助长了地方政行政考核机制不健全，助长了地方政府负债融资的冲动府负债融资的冲动n 4. 地方政府投融资主体欠缺规范，债务地方政府投融资主体欠缺规范，债务控制缺乏有效闸门控制缺乏有效闸门二、我国地方政府性债务的现状

15、二、我国地方政府性债务的现状与问题与问题二、我国地方政府性债务的现状二、我国地方政府性债务的现状与问题与问题n地方政府性债务扩张的隐患地方政府性债务扩张的隐患n债务是“双刃剑”。尽管地方政府性债务资金在弥补地方财力不足、应对危机和抗击自然灾害、改善民生和生态环境保护、推动地方经济社会的持续发展等方面发挥了积极作用，但地方政府性债务的持续扩张也带来了一系列问题。主要有：n1. 容易引发地方政府债务危机。容易引发地方政府债务危机。 n2. 容易加大金融风险。容易加大金融风险。 3. 容易对保障民生产生挤压（容易对保障民生产生挤压（为了还钱为了还钱）和加大对土地）和加大对土地财政的依赖（财政的依赖（

16、不能损害粮食安全不能损害粮食安全）。“在这三个鸡蛋上跳舞，都要踩好都不能踩破。” 三、对目前业已进行的一系列政三、对目前业已进行的一系列政策措施的归纳与分析策措施的归纳与分析n由于地方政府债务融资规模越来越大，因此近年来国家也逐步加强了对地方政府性债务的管理。从2004年起，财政部就逐步强化了对地方政府性债务的统计管理，2006年由发改委、财政部、建设部、人民银行、银监会等五部委联合签发关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知1，目的在于加强宏观调控、抑制地方政府的投资过热和融资过度。但对地方政府性债务管理和规范的“重拳出击”则主要始于2010年，其主要举措有：n1所谓打捆贷款又叫“打包

17、贷款”就是将分散的建设项目，由地方政府作为借款人统一整合，统一行使借款和还款的责任。三、对目前业已进行的一系列政三、对目前业已进行的一系列政策措施的归纳与分析策措施的归纳与分析n（一）对地方政府融资平台公司及其债务的清理和规（一）对地方政府融资平台公司及其债务的清理和规范范n2010年6月，鉴于地方政府在配合中央积极财政政策期间（尤其是2009年）呈现出大规模无序融资的状况，国务院规范地方政府性债务方面重点瞄准地方政府融资平台公司，颁发了国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发201019号），要求抓紧清理核实并妥善处理地方政府融资平台公司债务、对融资平台公司进行清理规范、加

18、强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理、坚决制止地方政府违规担保承诺行为等。国发19号文开启了对地方政府性债务的重要来源之一地方政府融资平台的整理和规范。三、对目前业已进行的一系列政三、对目前业已进行的一系列政策措施的归纳与分析策措施的归纳与分析n为切实贯彻落实国务院19号文，财政部于2010年7月出台关于贯彻落实国务院关于加强地方政府融资平台管理有关问题的通知相关事项的通知（财预2010412号），对融资平台及其债务的清理时限、分类原则以及一些相关概念进行了进一步诠释；为了加强银行业金融机构等对地方政府融资平台公司的信贷管理，银监会也于2010年8月以来分别发布了中国银监会办

19、公厅关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知(银监办发2010244号)、中国银监会办公厅关于做好下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知和 中国银监会关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见（银监发2010110号）、中国银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知（银监发201134号）等一系列文件，从银行贷款角度对地方政府融资平台及其贷款的清查时限、原则要求和贷款行风险控制等方面做出了规定和要求。在此期间，各贷款银行按照文件要求针对地方政府融资平台公司纷纷提高贷款准入门槛，紧缩贷款规模，并且为了确保信贷资产质量安全对此前发生的贷款进行了限期整改，以有效化解合规风险1和

20、信用风险。n1合规风险（compliance risks），根据新巴塞尔协议的定义，是指银行因未能遵循法律法规、监管要求、规则、自律性组织制定的有关准则、已经适用于银行自身业务活动的行为准则，而可能遭受法律制裁或监管处罚、重大财务损失或声誉损失的风险。从内涵上看，合规风险主要是强调银行因为各种自身原因主导性地违反法律法规和监管规则等而遭受的经济或声誉的损失。这种风险性质更严重、造成的损失也更大。三、对目前业已进行的一系列政三、对目前业已进行的一系列政策措施的归纳与分析策措施的归纳与分析n（二）（二） 对地方政府性债务的全面审计对地方政府性债务的全面审计n随着对地方政府融资平台公司及其债务的清理

21、工作的深入展开，国家也加强了对地方政府性债务的审计工作。2011年2月，国务院办公厅颁发国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知(国办发明电20116号)，要求主要对地方政府负有偿还责任的债务进行审计，但为了全面摸清地方政府可能承担的债务风险情况，也同时对地方政府担保债务、其他相关债务进行审计。审计的时间范围是债务发生的起始年、1997年、1998年、2002年以及2007年、2008年、2009年和2010年。国家审计署据此展开了全面的审计并于2011年6月公布了审计结果。三、对目前业已进行的一系列政三、对目前业已进行的一系列政策措施的归纳与分析策措施的归纳与分析n审计结果不仅较为清

22、晰地揭示了全国地方政府性债务的规模与结构，也在一定程度上说明国务院对地方政府性债务的关注重点已经逐步从地方政府融资平台债务转向较为全面的整个地方政府性总体债务，为下一步出台相关政策奠定了良好的基础。三、对目前业已进行的一系列政三、对目前业已进行的一系列政策措施的归纳与分析策措施的归纳与分析n（三）对相关政策执行的评估与思考（三）对相关政策执行的评估与思考n1、地方政府性债务及其融资平台的认证口径、地方政府性债务及其融资平台的认证口径需要进一步核实。需要进一步核实。 “我认为”n2、需要明确地方政府融资平台清查整理的、需要明确地方政府融资平台清查整理的最最终目标终目标。n3、需要进一步明确地方政

23、府性债务管理的主、需要进一步明确地方政府性债务管理的主体。体。“五龙治水五龙治水or归口管理？归口管理？”n4、需要评估的是目前的地方政府性债务规模、需要评估的是目前的地方政府性债务规模是否会在未来几年引发债务危机。是否会在未来几年引发债务危机。 “最终结果是安全的？” 表表3 2010年底全国地方政府性债务未来偿债情况表年底全国地方政府性债务未来偿债情况表 单位：亿元单位：亿元偿债年度三类债务合计政府负有偿还责任的债务政府负有担保责任的债务其他相关债务债务额比重债务额比重债务额比重债务额比重2011年26246.4924.49%18683.8127.84%3646.2415.60%3916.

24、4423.46%2012年18402.4817.17%12982.5219.35%2972.0712.72%2447.8914.66%2013年12194.9411.37%7991.3611.91%2265.989.70%1937.6011.61%2014年9941.399.28%6177.019.20%2273.319.73%1491.078.92%2015年8012.267.48%4934.697.35%1780.667.62%1296.917.77%2016年及以后32377.3530.21%16340.1224.35%10431.4844.63%5605.7533.58%合计10717

25、4.91100.00%67109.51100.00%23369.74100.00%16695.66100.00%资料来源：中华人民共和国审计署审计结果报告资料来源：中华人民共和国审计署审计结果报告2011年第年第35号号四、完善我国地方政府性债务四、完善我国地方政府性债务的机制建设与政策建议的机制建设与政策建议n（一）科学合理鉴定地方政府性债务（一）科学合理鉴定地方政府性债务n概略地说，我国地方政府性债务的鉴定应该体现了如下一些原则：概略地说，我国地方政府性债务的鉴定应该体现了如下一些原则：n1、市场经济原则。在社会主义市场经济条件下，地方政府性债、市场经济原则。在社会主义市场经济条件下，地方

26、政府性债务的衡量标准需要正确区分务的衡量标准需要正确区分政府与市场政府与市场的关系。其复杂性在于，的关系。其复杂性在于，一是因为我国目前正处于经济转轨时期，政府与市场的边界划分一是因为我国目前正处于经济转轨时期，政府与市场的边界划分事实上处于事实上处于“动态漂移动态漂移”之中，债务属性判断的之中，债务属性判断的“时限性时限性”较强，较强，即债务责任不能仅仅看债务清偿时的政府干预边界，更要看债务即债务责任不能仅仅看债务清偿时的政府干预边界，更要看债务发生时的政府职能范围；二是因为在我国社会主义公有制基础上发生时的政府职能范围；二是因为在我国社会主义公有制基础上存在着大量经营存在着大量经营“私人产

27、品私人产品”的、做为市场主体的地方国有企业。的、做为市场主体的地方国有企业。这些企业与政府有着明确的产权纽带但在这些企业与政府有着明确的产权纽带但在“政企分开、政资分开政企分开、政资分开”的原则下却有着不同的的原则下却有着不同的“营运范围营运范围”，其负债大多数是作为市场，其负债大多数是作为市场主体属性的负债，应该局限在其自有资产能够承受的范围之内，主体属性的负债，应该局限在其自有资产能够承受的范围之内，而不能以地方政府性债务的形式存在。而不能以地方政府性债务的形式存在。四、完善我国地方政府性债务四、完善我国地方政府性债务的机制建设与政策建议的机制建设与政策建议n2、公共财政原则。、公共财政原

28、则。在社会主义市场经济下，公共财政原则要求政府主要负责提供公共产品。当然，广义的公共产品既包括纯公共产品（如国防、义务教育等）也包括准公共产品（如自来水、污水处理、公共交通等城市公用事业）。尽管公共产品的具体鉴定在不同的社会制度、不同的管理体制、不同的发展时期、不同的区域、不同的技术水平下是有明显差异的，但在同一时期和同一领域却是有着较为清晰的划分原则的。只有地方政府为提供公共产品而产生的合理负债才能作为政府性债务计量。四、完善我国地方政府性债务四、完善我国地方政府性债务的机制建设与政策建议的机制建设与政策建议n3、政府规制原则。、政府规制原则。地方政府为了更好地满足社会公众需要和改进民生，在

29、必要的时候需要对相关行业进行最为必要的规制，如服务标准和价格规制，因此而造成企事业运营主体的政策性负债部分也需要纳入地方政府性债务范围考量之内。城市公交四、完善我国地方政府性债务四、完善我国地方政府性债务的机制建设与政策建议的机制建设与政策建议n基于上述的原则性判断，我们针对我国目前的地方政府性债务的管理范围和口径提出如下改进意见：n1、按照公共财政原则逐步确立我国的、按照公共财政原则逐步确立我国的公共企业公共企业制度并制度并将其债务纳入地方政府性债务管理范围。将其债务纳入地方政府性债务管理范围。n 2、不能单纯以现金流大小判断地方政府性债务的属、不能单纯以现金流大小判断地方政府性债务的属性。

30、性。 n3、在管理口径上，要尽可能在地方政府性债务管理的、在管理口径上，要尽可能在地方政府性债务管理的范围内将范围内将地方政府债务与公共企业债务地方政府债务与公共企业债务分别计量统计。分别计量统计。 n4、在显性的地方政府性债务加强管理的基础上，逐渐、在显性的地方政府性债务加强管理的基础上，逐渐考虑估算和计量政府的隐性负债。考虑估算和计量政府的隐性负债。 四、完善我国地方政府性债务四、完善我国地方政府性债务的机制建设与政策建议的机制建设与政策建议n（二）进一步加强对地方政府融资平台的治理（二）进一步加强对地方政府融资平台的治理n1、继续加强对地方融资平台情况的清查摸底，动态监、继续加强对地方融

31、资平台情况的清查摸底，动态监控，掌握可靠的债务信息。控，掌握可靠的债务信息。n2、统一和规范同级地方政府融资平台，加强对融资行、统一和规范同级地方政府融资平台，加强对融资行为的统筹管理。为的统筹管理。 n 3、进行体制创新，、进行体制创新，梳理和纵向梳理和纵向整合地方政府融资平整合地方政府融资平台。台。 n4、科学合理鉴别地方政府融资平台，将经营盈利性领、科学合理鉴别地方政府融资平台，将经营盈利性领域的地方国有融资平台与公共性融资平台分别对待。域的地方国有融资平台与公共性融资平台分别对待。n5、加强对地方政府融资平台的贷款供给方控制，消除、加强对地方政府融资平台的贷款供给方控制，消除“纵容性纵容性”贷款因素。贷款因素。 四、完善我国地方政府性债务四、完善我国地方政府性债务的机制建设与政策建议的机制建设与政策建议n（三）进行深层次的制度改革，为地方政府融（三）进行深层次的制度改革，为地方政府融资规范化提供宽松的环境和制度基础资规范化提供宽松的环境和制度基础n1