【精品】加强土地规划管理

1、加强土地规划管理，实现严格保护耕地许坚（中国土地勘测规划院北京100035）摘要：本文在分析目前规划管理存在的问题和原因基础上，提出的对策主要 有：提高地方政府领导人对土地利用规划管理的认识、建立地方政府领导人的耕 地保护目标责任制、从法律上提高土地利用总体规划的权威性、限定地方政府编 制土地利用总体规划的时间、加强行政监督检查、实行规划师持证上岗制度、加 强规划理论和技术的研究。关键词：地方领导人；耕地保护口标责任制；土地利用总体规划；行政监督;规划师上岗制度1、问题中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通 効屮指岀：我国的土地管理特别是耕地保护措施必须是十分严格的。 笔者认为，

2、严格保护耕地的措施可以体现在多个方面，但首先应该体 现在加强土地规划管理上。土地利用规划是土地管理依据的指南，通 过土地利用规划，可以控制部门、行业的用地规模，实现土地资源在 各部门、各行业间的合理分配，土地利用规划同时也是对各部门各用 地单位土地利用、保护、开发等情况进行监督和检查的依据。国外土 地管理的成功经验和主要内容之一就是利用土地规划的法律效力，实 行强有力的土地规划管理（国外土地管理的另一个主要内容是土地的 权属管理）。我国土地规划管理薄弱是耕地面积锐减的一个重要原因。 因此，要实现耕地的严格保护，首先必须加强土地的规划管理。目前, 我国土地规划管理中存在的问题主要是：1.1.不少

3、地方土地利用总体规划的编制严重滞后。早在1986年,土地管理法就规定，各级人民政府负责编制本行政辖区的土地利 用总体规划，1987年国家乂再一次重申并要求各级人民政府尽快编 制土地利用总体规划。我国有些省份的土地利用总体规划编制工作完 成得比较好，比如湖南省，1个省级规划，14个地市级规划，128个 县级（单位）规划和3434个乡级规划已于94年底全部完成。可是从全 国情况看，不少地方的土地利用总体规划的编制是严重滞后的，截止 到96年底，我国30个省级土地利用总体规划只完成了 18个，占60 %； 235个地市级规划只完成了 162个，占69 %； 2063个县级规划 只完成了 1298个，

4、占63%。某省是个农业大省，全省共有县级单位 123个，已完成的尚不足10%,而止式批准实施的只有2个。12已编制完成的土地利用总体规划质量不很高。表现为：一是 下一级的土地利用总体规划没有服从上一级的土地利用总体规划，而 是服从了当地政府领导人靠牺牲土地资源去追求经济增长速度的粗放 型发展思路；二是不能很好的适应建立社会主义市场经济体制的新形 势。比如，随着我国投资体制的改革，我国预算内投资占全社会固定 资产投资的比例，从改革前的70 80%降至目前的4 5%。由于不确 定的投资因素增多，因而不确定的用地因素也增多，照理，土地利用 总体规划应适应这种新形势。可是目前编制的土地利用总体规划却不

5、 能很好的适应这种形势，不少还是以确定性的投资和确定性的用地为 基础进行编制的；三是可操作性差。目前，宏观层次的规划多，直接 面向实施、解决土地供需矛盾的城市土地利用规划和最基层的乡级土 地利用规划比较缺乏；规划内容以及规划成果的表现形式比较空泛， 重点不突出，并且缺乏切实有效的配套措施。1.3.已经批准的土地利用总体规划没有得到很好的实施。目前， 许多地方政府组织大量人员、耗费不少资金编制土地利用总体规划， 目的只是为了报批和参加评奖，或应付上级的检查。在目的达到之后, 便束之高阁，实际并不想按规划的要求去做。比如，湖北省某县级政 府投入大量人力物力，花了一年多吋间，完成了该县有史以来的第一

6、 部土地利用总体规划，在获得上级政府批准并获优秀成果奖之后，便 放在了一边。该县在审批建设用地、确定城镇用地规模时并不以该规 划为依据，该规划实际只是起了一个“花瓶”的作用。1. 4. 土地利用总体规划的权威性不够，难以有效的约束城市外延 式发展。目前，城市外延式发展是我国耕地大量减少的重要原因之一, 怎么抑制城市的外延式发展，是土地管理面临的一项艰巨任务。按常 规想法，城市规划只是土地利用规划的一个专项规划，因而通过土地 利用总体规划可以抑制城市外延式发展。可事实上，目前靠土地利用 总体规划难以约束城市的外延式发展。因为省会城市、计划单列市和 特大城市的城市规划审批规格很高，要经国务院审批，

7、而这些城市的 土地利用总体规划审批规格却很低，只经省级人民政府审批，因而权 威性不够，难以对城市外延式发展进行有效的约束。同时，随意突破 修改土地利用规划的现象也就经常发生。比如，某市一位领导从“一 要吃饭，一要建设”的原则出发，编制了一个土地利用总体规划，而 新的领导上台后，为了降低建设成本，就修改了这个规划，结果使大 片沃土面临被占用的危险。2原因笔者认为，土地规划管理诸多问题产生的原因是多方面的：2.1 地方政府领导人不重视土地利用规划。前，不少地方政府 领导人把十-地利用总体规划不是看成经济发展的指南，而是看成经济 发展的桎锢，因而想方设法拖延土地利用总体规划的编制。某市一个 市长说，

8、什么土地利用总体规划，要那个东西干啥。后来有人告诉他, 是上级要求搞的。他就说，那就搞一个放在那里吧，上边有人来检查 时，有个东西给他们看就行了。2. 2.地方政府领导人严重负面干扰土地利用总体规划的编制。比 如，某单位为某市编制土地利用总体规划。第一稿将该市的乡级开发 区压了不少，但该市政府领导人坚决不同意，认为这会限制该市的发 展。最后该单位只好按市政府领导人的意见修改，这一改，耕地占用 量就比原来扩大了好多倍。本来，土地利用规划的编制是一项严肃的 科学活动，应由领导、专家和实际工作者共同讨论编制，其中来不得 半点的感情用事。但是，由于不少地方政府领导人以权压人，使得专 家和实际工作者的许

9、多正确意见得不到采纳，从而降低了规划的质量。23规划人员素质较差。目前规划队伍是良莠不齐，监芋充数的 比较多，似乎什么人都可以搞规划。有的规划人员不仅技术水平差， 而且道徳修养也差，工作屮不讲实事求是，把社会上一些低级庸俗的 东西带到了规划工作中，这既影响了规划队伍的工作态度，也降低了 规划的质量。2. 4法律尚不完善。目前土地利用总体规划的权威性不够，主要 还是法律不完善造成的。让一些城市规划享受很高的审批规格，而让 这些城市的土地利用规划享受较低的审批规格，这种法律规定明显是 不合理的。城市规划口前有城市规划法做保障，而土地利用规划 至今却没有一个土地利用规划法做保障，这些都是法律的不完善

10、。2. 5.行政管理上存在一些缺陷。土地利用规划是土地利用的龙 头，也是土地行政管理的龙头，照理，土地行政管理应尊重土地利用 规划。可是，目前不少地方土地行政管理并不尊重土地利用规划。比 如，土地执法检查 就不检查土地利用规划的执行情况。这些地方的土 地执法检查，就是查一个手续，没有手续，手续不全甚至不合法，只 要补办一个手续也就行了，没有考虑是不是违反了土地利用规划。另 外，不少地方的年度用地计划不体现土地利用规划的要求，用地审批 不体现年度土地计划的要求，在这些地方科学的土地行政管理成了少 数领导人的拍脑袋管理。2. 6.规划的理论和技术上也存在一些问题。土地利用规划作为一 门学科，在我国

11、相对说来还比较年轻，还有许多理论和技术问题需要 研究。比如，如何更好地评价土地的适宜性，更好地预测国民经济发 展和各项土地利用需求，更好地调整与优化土地利用结构，更好地论 证规划方案等，都还需耍研究。在技术上，如何改善调查、统计、综 合平衡等传统方法，如何更好的利用模型化、计算机、系统工程、gis 等新技术，也都还需要研究。3对策针对土地规划管理中存在的问题及产生的原因，为了实现严格保 护耕地的目标，笔者认为对策主要有：3.1提高地方政府领导人对土地利用规划管理的认识。应该让地 方政府领导人知道，土地利用规划是土地利用的指南，同时，制定和 实施土地利用规划也是国家和法律的要求；按照中央政府和法

12、律的规 定去做，是地方政府的义务和起码要求。建议地方政府领导人参加全 国土地规划工作会议，借会议之机对他们加以教育和鞭策。3. 2.建立地方政府领导人的耕地保护目标责任制。地方政府领导 人不重视土地利用规划，归根结蒂是不重视耕地保护，将地方政府领 导人的业绩考核、职务升降与耕地保护挂起钩来，这更有利于提高地 方政府领导人对耕地保护、对土地利用规划的认识。3. 3.从法律上提高土地利用总体规划的权威性。修改土地管理 法和制定土地利用规划法，从法律上确保土地利用规划的编制、 实施与管理；明确土地利用总体规划对城市规划及其他行业规划的约 束作用和上级土地利用总体规划对下级土地利用总体规划的约束作 用

13、；提高土地利用总体规划的审批规格，将计划单列市、省会城市和 特大城市的土地利用总体规划也上收到国务院审批。3. 4限定地方政府编制土地利用总体规划的时间。随着国家正式 确定国民经济和社会“九五”计划和2010年发展纲要，城市规划 和其他行业规划将进入下轮修编。利用此次契机，国家应该限定那些 尚未编制土地利用总体规划的省、市、县和乡在某个时日（比如在1998 年6月31 h）之前编制出当地的土地利用总体规划，界时尚未完成的, 说明该地方政府已无意编制土地利用规划，这时，应由上级政府派出 技术队伍帮助其编制，所花经费从当地财政经费中扣除。35加强行政监督检查。在土地执法检查中，增加对执行土地利用规划的检查，一旦发现有违背土地利用规划的事件，一定要严加追 究，决不手软。3. 6实行规划师持证上岗制度。加强土地利用规划队伍的管理， 国家每两年一次举行全国土地规划师资格考试，只有考试合格者，才 发给土地规划师资格证书，准予上岗3 7.加强规划理论和技术的研究。当前应重点研究那些在规划实 践中比较紧迫的问题。比如，研究城市