中国公共服务体制改革三十年研讨

1、中国公共服务体制改革三十年研讨摘要本文总结了改革开放30年来中国公共服务发展 的成就，指出了存在的问题，并对其体制、机制障碍进行了剖 析，在此基础上提出了构建政府公共服务职责体系，深化公 共服务体制改革；加快公共财政体制改革，推进基本公共服 务的均等化；完善城乡公共服务体系，提升公共服务绩效;创 新公共服务供给方式，构建多元主体协同治理格局等对策建 议。关键词公共服务;服务型政府;体制改革公共服务是指政府或非营利组织等公共部门以及部分 私营组织为满足社会公共需求、维护公共利益、依法进行公 共物品的生产与供给的行为。改革开放以来，随着市场经济 体制改革与行政管理体制改革的推进，我国公共服务体制改

2、 革也取得了一定成效。在纪念改革开放30年之际，我们既需 要梳理我国公共服务发展的成就，更需要理性分析存在的问 题与不足，尤其要深刻认识制约我国公共服务发展的体制、 机制障碍，为加快推进服务型政府建设提供借鉴与建议。一、我国公共服务体制改革的阶段与特色公共服务体制是指''以政府为主导、以提供基本而有保 障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成 果为基本目标的一系列制度安排”。1改革开放后，为了适 应我国市场经济体制改革与行政管理体制改革的需求，公共 服务体制改革经历了四个阶段,呈现出不同的特征。(%1) 公共服务体制的恢复阶段(19781 984年)改革开 放之初，

3、面对公共事业受到严重破坏、公共服务严重短缺的社会现实，国家首先把教育与卫生体制作为 重点，在恢复大学全国统一录取考试制度的基础上，开始从 加强中小学教师队伍管理工作、普及中小学教育等方面尝试 教育管理体制改革。同时,开始允许个体医生开业行医，以缓 解卫生服务资源短缺的现实困难，从而为社会力量参与卫生 服务的有限供给打开了缺口。然而，此阶段的重点是恢复和 整顿已有的公共事业，建立相关制度，维护正常运转；公共服 务管理体制基本上还是停留在计划经济时代的政府包揽、分 级承担。对于跨地区的公用事业项目，一般都是由中央各部 委立项、出资建设并以中央计划单列的形式统一管理和运营。 对于地区内或者省内项目，

4、一般都是由地方立项、报批，然后 由地方财政出资建立和管理及运营。(%1) 公共服务体制改革的启动阶段(19851 992年)经济体制改革的推进，使仍然保留计划经济惯性的公共 服务体制根本不适应市场经济发展。1985年开始，中央和国 务院先后颁布了关于教育体制改革的决定、关于卫生工 作若干政策问题的报告、关于认真执行改革劳动制度几个 规定的通知、关于企业职工养老保险制度改革的决定等， 对教育、卫生、社会保障等公共服务领域的体制改革作政策 性指导，标志着我国公共服务体制改革进入全面启动阶段。 此阶段公共服务体制改革的特点：1 开始尝试打破公共品 供给的政府包揽，允许多种所有制并存，支持社会资金参与

5、 公共品生产和供给；2 公共服务责任下移，实现地方负责、 分级管理；3 推进事业单位承包制、责任制，引入竞争机 制；4 放松对事业单位的管制，扩大经营自主权，激活内部 运行机制。（三）公共服务体制改革快速发展阶段（1992xx年）随 着我国继续推进市场经济体制改革与行政管理体制改革的 步伐，建立现代企业体制进程中国营企业下岗工人的社会保 障问题、城市居民生活保障问题、分税制后中央与地方政府 的公共服务职责问题、市场化进程中事业单位的分类改革等 问题凸现,成为影响社会稳定、制约改革向纵深发展的障碍。 19931999年，中国教育改革和发展纲要、面向21世纪 教育振兴行动计划等中央文件全面提出了办

6、学体制、管理 体制、投资体制、招生就业体制、学校内部管理体制等方面 的改革举措。19942000年，国家先后发布了关于职工医 疗制度改革的试点意见、关于建立城镇职工基本医疗保险 制度的决定、关于完善城镇社会保障体系的试点方案， 推进了社会保障的多元化供给模式，逐步建立起独立于企事 业单位之外的社会保障体系。此外，1992年，国务院下发 关于深化卫生改革的几点意见，1997年，国务院作出关于卫生改革与发展的决定，对医疗保险制度改革、卫 生管理体制改革、城市卫生服务体系改革、卫生机构运行机 制改革、药品流通体制改革等作了部署。这一系列政策法规 的出台，标志着我国公共服务体制改革进入快速发展阶段。

7、此阶段公共服务体制改革的特点：1 重点解决建立市场经 济体制与现代企业体制进程中凸现的城镇公共服务短缺问 题，但忽视了农村公共服务短缺问题；2推进公共服务供 给的社会化和市场化，尝试建立政府、企业、社会、个人的 分担机制；3伴随着公共服务的市场化与社会化，开始进 行事业单位的转制改组。（四）公共服务体制改革的完善阶段（xxxx年）从xx年 开始，国家开始把农村基础教育发展作为教育体制改革的重 点，先后发布了关于进一步加强农村教育工作的决定、关 于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见，要求优先解 决好县域内义务教育均衡发展的问题。xx年国务院颁布了 关于进一步加强就业再就业工作的通知和关于完善企

8、 业职工基本养老保险制度的决定;x x年，国务院发出关 于在全国建立农村最低生活保障制度的通知，十届全国人 大常委会通过中华人民共和国劳动合同法，推动了我国 劳动和社会保障体制改革的全面深入。xx年9月，国务院出 台农村卫生服务体系建设与发展规划、关于发展城市 社区卫生服务的指导意见，开始将农村和城市社区公共卫 生服务体系建设作为改革的重点。此阶段公共服务体制改革的特点：1 重点解决城乡基 本公共服务供给失衡的矛盾，促进公共服务从效率走向公 平；2针对公共服务供给市场化进程中出现的政府缺位, 强化政府在基本公共服务供给中的责任；3加大了对农村 公共服务的投入，着力建设农村公共服务体系，推进城乡

9、公 共服务的均衡化。二、我国公共服务体制改革的主要成就30年来的公共服务体制改革，总体趋势是破除计划经济 色彩的政府包揽，逐步引入市场机制，推进公共服务供给主 体多元参与，以提高公共服务水平，目前已取得了显著的成 效。（一）明确了新世纪公共服务的发展目标改革开放之初，公共服务体制改革的目标服从于建立社 会主义市场经济体制的时代要求，重在恢复和提高公共服务 的效率，解决建立社会主义市场经济体制进程中出现的城市 公共服务短缺问题。xx年以后，构建社会主义和谐社会的战 略目标，决定了新时期我国公共服务的发展目标是：实现基 本人权，建立人人共享的基本公共服务体系；改善公共服务 绩效，最大限度满足人民群

10、众不断增长的公共需求；促进城 乡公共服务的均衡化，解决影响社会和谐的城乡差距与贫富 分化问题。（二）推进公共服务体制改革，探索公共服务供给的市场 化与社会化中国公共服务体制改革的重点是通过教育、文化、卫生 体制改革以及事业单位改革，建立多元化的投资体制与管理 体制，以打破政府垄断，激励企业和社会组织参与公共产品 生产。其一是制定了一些推进公共品市场化和社会化的公共 政策;其二是通过国企与事业单位的改制，合理区分政府、市 场、社会在公共服务中的角色，促进了政企分开、政事分开, 既有利于政府将核心职能转向基本公共服务，也有利于激励 民间资本投资公共服务领域，参与准公共品的生产，提高公 共服务的效率

11、与质量；其三是在城市基础设施、公共交通、 城市环境卫生等准公共品生产中推行特许经营，合同外包等 市场化方式，鼓励民间资本参与准公共品的生产；其四是在 教育、卫生、社会保障等领域推行责任分担。如高等教育与民办教育的收费制度，社会养老保险中政府、企 业、个人强制性分担制度，社区服务中的公办与民办结合等; 其五是在供气、燃气、供水等领域围绕价格调整推行使用者 付费的改革。2（三）逐步加大对公共服务的投入，基本形成中国特色的 公共服务体系改革开放以来，各级政府对公共服务投入逐年增长，尤 其是十六大以来，社会矛盾的转型和政府职能的转变，促使政府更加重视改变公共支出结构，加大对公共服务的投入。 如图1所示

12、，我国政府对公共服务的投入在2000年以前呈稳 步增长趋势，xx年以后则呈快速增长态势。政府对公共服 务投入的增加促进了公共服务水平的提高和覆盖面的扩大, 初步形成了中国特色的公共服务体系。基础教育体系进入全 面普及新阶段。xx年底占全国总县数的9&5%, “两基”人口覆盖率达到99%；以健全农村卫生与社区卫生体系为重 点的公共卫生体系建设取得初步成效,农村三级卫生服务网 也初步形成，新型城市医疗卫生服务体系进一步健全；xx 年，我国医疗保障体系也逐步由单一的城镇职工医疗保险迈 向由城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和农村合作医疗 相结合的全民医疗保险体系；城乡养老保险与基本生活保障

13、制度也逐步推广，全国参加城镇基本养老保险人数为xx7万 人，参加农村养老保险人数为5171万人。1978-xx年国家财政用于文教、科学、卫生的支出趋势 （单位：亿元）资料来源:根据中国统计年鉴-xx和中华人 民共和国财政部xx年全国财政支出决算表的数据整 理。三、中国公共服务发展中的问题然而，面对公众快速增长的公共需求，我国目前的公共 服务水平仍显不够，公共服务体制改革也远远不能适应当前 社会矛盾的深刻变化，主要体现在：（一）政府公共服务职能较弱，公共服务体制障碍仍然存政府公共服务职能就是指政府在公共服务供给中的职 责，包括基本公共服务的范围、质量以及政府的公共服务供 给能力等。目前我国重视经

14、济建设，忽略社会管理与公共服 务职能的观念依然存在，导致政府、市场、社会在公共服务 供给中的功能与定位不明，政府在公共服务职能发挥上普遍 存在缺位或越位现象，本来应该由政府承担的纯公共品供给 领域，由于政府采取了 '卸包袱”的方式推向市场，导致政府 缺位,基本公共服务供给严重不足，公众利益受损。如教育与 公共卫生领域出现的高收费、乱收费现象，农村义务教育与 卫生服务的投入不足、资源匮乏等造成了弱势群体获得基础 教育和基本医疗保障的权利无法得到保障；本来可以通过市 场化、社会化的准公共品供给领域，由于政府垄断或行业垄 断，与民争利，缺乏市场竞争机制，导致公共服务资源短缺, 公共品质量得不

15、到保障，社会公众丧失“用脚投票”的权利。（二）基本公共服务供求失衡，公共服务的公平问题严重 我国基本公共服务的供求失衡主要表现在地区之间和 城乡之间的公共服务供给失衡。在社会保险方面,xx年，我国 三项保险（基本养老保险、失业保险、基本医疗保险）参保人 数比重，东部地区达到41.9%,中部地区为27.6%,西部地区为 22. 7%o在教育方面，城乡义务教育投资水平差距更加突出， 农村义务教育经费不足，办学条件差，师资水平低等现象仍 然存在（参见表1）。至xx年，上海市普通初中生生均预算内 教育经费为8934.5 2元，北京为5706. 57元，而四川为947. 43 元，安徽为953. 33元

16、，河南为932. 28元，其中，上海与河南的 差距为9. 67倍。3在卫生服务方面，占总人口 30%的城市人口享受70%的卫 生资源，占总人口 70%的农村人口，却只享有30%的卫生资源。 k 2001xx年，全国城市医院增长率为，而乡镇卫生院和村卫生室却分别下降14. 94%和，从20 00年至xx年全国 城乡卫生费用测算可以看出，农村卫生费用远远低于城市, 其中人均卫生费用城市比农村多3-4倍。全国城乡卫生总费用测算数（当年价格）200020012002xxxx xxxx城乡卫生费用（亿元）城市 2621. 72793. 03448. 24150. 34939. 26285. 46581.

17、 3农村 1964. 922 33. 02341. 82433. 826 51. 12374. 53262. 0 城乡卫生费用比例（%） 100. 010 0. 0100. 0100. 0100. 0 100. 0100. 0城市 57. 25 5. 659. 663. 065. 172. 666. 9农村 42. 844. 440.437. 034. 927. 433. 1人均卫生费用（元）361. 939 3. 8450. 7509. 5583. 9 662. 3749. 0城市 812. 9 841. 2987. 11108. 91261. 91122. 81145. 1农村 214.

18、9244. 8259. 327 4. 7301. 6318. 5442. 4城市/农村（倍）3. 83. 43. 8 4. 04. 23. 52. 6数据来源:根据卫生部统计信息中心2000-xx年中国 卫生事业发展情况统计公报的数据整理。在社会保障方面, 城乡之间实行不同的建构理念与体制模式，导致城乡社会保 障在待遇模式与待遇水平上都呈现不均等特征。女口，城镇企 业职工基本养老保险由用人单位与个人共同缴费，而农村社 会养老保险由个人缴费，前者体现风险共担和社会公平，后 者突出个人责任。在失业保险中，农民工很难享受与城镇居 民同样的失业保险待遇，处于被边缘或歧视的地位。城乡最 低生活保障的差距

19、也很明显,xx年，城乡居民享受最低生活保障的人数相差2.71 倍，户数相差2.45倍,平均标准相差2. 08倍，补差水平相差 1.91 倍。4（三）对公共服务投入不足，公共服务绩效总体偏低改革 开放以来，虽然我国公共服务的投入在逐年上涨，但相对于 公共需求的增长速度，公共服务的供给能力仍然不足，公众 对公共服务的满意度评价较低。据零点研究咨询集团对xx xx年中国公共服务公众评价指数的调查,24.8%的公 众认为政府公共服务水平比较高,4 1.5%认为一般,25. 9%认 为比较低或很低。另据陈昌盛、蔡跃洲等对中国政府公共服 务的综合绩效评估，认为"我国基本公共服务综合绩效整体 处于

20、偏低水平”。5这两项调查表明，无论是从公共服务主 体的投入、产出绩效角度评估，还是从公共服务对象的公众 满意度方面评估，目前我国公共服务的总体水平都不容乐观。 尤其是与世界其他国家的公共服务水平比较，我国公共服务 的供给能力与水平都存在较大的差距。四、中国公共服务的改革创新:建设服务型政府我国公共服务30年的成就为进一步探索公共服务的改 革创新奠定了良好的基础，而发展中出现的问题，也使我们 更加明确了今后的改进目标和任务。（一）强化政府公共服务职责，深化公共服务体制改革强 化政府公共服务职责，就是要明确政府在公共服务中的定位 与责任，建立健全各级政府在公共服务中的职责体系。当前 的重点是从纵向

21、上明确中央与地方各级政府的公共服务供 给分工与责权，从横向上整合部门职能，强化公共服务部门 建设，努力形成适合服务型政府建设要求的政府组织构架。 大量的研究表明：政府在公共服务中的正当角色主要体现为：1制定公共服务规划与政策，营造公共服务的 制度环境，保障公共服务均衡发展;2监管公共服务的行业 生产与供给,保障公共服务质量；3 通过付费购买公共产品， 保障公共品的有效供给;4直接生产和提供基本公共服务， 维护基本人道生活的公共需求。根据这四方面的职能，中央 政府的公共服务职责主要是：制定有关公共服务的法律法规、 方针政策，依据国民经济与社会发展规划制定专项国家公共 服务发展规划和公共服务质量标

22、准，提供国家层面的公共产 品和公共服务；对各省、自治区、直辖市的公共服务进行宏 观统筹管理和监督检查;运用财政转移支付大力推进公共服 务均等化，保障公共服务的公平公正。省级政府的公共服务 职责主要是：保证国家法律、法规、政策、规划、质量的执 行，根据本地区情况制定地方公共服务的规章、政策与规划； 提供本区域内的公共产品和服务，建立和完善地方公共服务 体系；对各市县的公共服务进行组织协调和监督检查，对基 本公共服务提供必要的财政保障。市、县政府的公共服务职 责主要是:贯彻落实国家和省级政府的相关法律、法规、规 章与政策，提供区域内各项公共产品与公共服务，保障基本 公共服务的实现度与满意度，维护社

23、会稳定，促进社会和谐。 乡镇政府的公共服务职责主要是：管理乡镇公共事务，落实 各级政府的公共服务政策到村到户，为社会主义新农村建设 提供直接的基本公共服务；及时化解基层纠纷，维护基层稳 定与社会和谐；逐步由基层行政组织向直接为居民服务的 “公共服务中心”转变。在明确纵向各级政府公共服务职责 的基础上，还应该注重横向的政府公共部门建设，按照探索 职能有机统一的大部门体制的思路，可在进一步整合各级政 府职能部门的基础上，尝试将履行公共服务职能的机构进行 模块式整合，并适度调整和充实编制，加强公共服务部门在 政府机构中的地位。在条件成熟的情况下，借鉴国际成熟经 验，成立公共服务委员会，负责协调相关职

24、能部门，统筹全国 公共服务工作，负责对各主要负责公共服务提供的政府部门、 事业单位和国有企业进行绩效考核等。（二）加快公共财政体 制改革，推进基本公共服务的均等化公共财政体制是直接影响各级政府公共服务能力和公 共服务绩效的关键因素。建立以基本公共服务为导向的公共 财政体制，是实现基本公共服务均等化的必要前提。1 建立“事权”与“财力”相匹配的公共财政体制，推 进各级政府财政能力均等化针对我国地方政府由于区域发展不平衡、事权、财权不 匹配导致公共服务供给能力不均衡的现实困境，要在宪法和 分税制改革的基础上，根据国家基本公共服务范围和基本公 共服务标准，明确各级政府的公共服务职责，据此调整各级 政

25、府间财力分配，以推进各级政府财政能力的均等化。尤其 要以增强基层政府财政保障能力为重点，推进县乡财政管理 体制改革，探索省管县财政管理体制和乡镇财政管理体制改 革，减少财政管理层级，提高资金使用效益。2 优化财政支出结构，建立城乡统筹的基本公共服务投 入机制在不断提高公共服务支出占财政支出比重的基础上，应 建立公共服务投入的稳定增长机制，努力把新增财政收入主 要用于公共服务，逐步使公共服务支出成为财政支出的主体。 尤其要在统筹城乡协调发展的前提下，加大对农村基本公共 服务的投入，优先保障农村和落后地区的基本公共服务，鼓 励城乡之间建立公共服务资源的良性互动机制，切实解决农 村基本公共品供给不足

26、的矛盾，破解城乡二元公共服务体系 的障碍，确保农民能够享受与城市居民同质化的公共服务。3完善财政转移支付制度，优化转移支付结构应充分发挥财政转移支付对公共服务均等化的调节作 用，逐步缩小税收返还和原体制补助范围，不断提高一般性 转移支付比例，重点帮助中西部地区解决财力不足问题，促 进区域间公共服务水平的协调发展。要进一步降低专项转移 支付的比重，强化资金使用的监督和评估，提高中央财政转 移支付的效果。要推进转移支付制度的透明化与规范化，杜 绝权力寻租空间，确保经济落后地区政府具有提供基本公共服务所必需的财政能力，逐步实现城乡之间、地 区之间、不同群体之间的基本公共服务均衡发展。6（三）完善城乡

27、公共服务体系，提升公共服务绩效提升公 共服务绩效，必须以发展社会事业和解决民生问题为核心，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系， 以破解“城乡之间、区域之间公共服务供给失衡”、“公共需 求增长和公共供给不足”的双重困局。1制定和实施我国公共服务体系建设的总体发展规划公共服务体系建设既是一项艰巨复杂的系统工程，又是 一个需求不断更新与完善的动态进程。要确保我国基本公共 服务体系建设与国家经济、社会发展规划相衔接，与全面建 设小康的要求相适应，就需要从国家层面集中各方面的智慧, 根据我国国情和公共需求的发展变化，制定总体的公共服务 发展规划，明确我国公共服务体系建设的发展目标、基本原 则与实施步骤。

28、要坚持"政府主导、扩大覆盖、注重公平、 提高效率”的原则，在保证最低生活保障、就业、基本医疗、 义务教育的基础上，以保护弱势群体为重点，努力推进基本 公共服务均等化，不断提升公共服务质量，提高公共服务绩 效。2制定“基本公共服务国家标准”，建立公共服务体系 建设的激励约束机制由于公共服务涉及的服务对象、供给主体和政府层次较 多，在服务程序、支出标准、服务质量等方面的要求不一，从 而影响公共服务的规范化和公平性。这就要求我们根据基本 公共服务均等化的要求，分类制定基本公共服务国家标准， 明确服务的目标、内容、对象、基本程序、资金来源、质量 控制、公众参与以及绩效评估等内容，为全国各类基本公共 服务的推进建立一个基本参照体系。7 是制定公共服务 范围与责任分工的技术标准，即确定各级政府应该提供的公 共服务范围和分类与责任分工，并明确哪些应该政府承担、 哪些可以市场提供、哪些可以由社会组织承担、哪些应该市