城市反贫困的财政政策研究

1、城市反贫困的财政政策研究在过去 3232 年间，我国城市化率从 17%17%上升到 47%47%以上，提高了 3030 个百分点， 但仍低于世界平均水平 （50%50%， 而且城市的发展还伴随 着各种“并发症”，城市贫困化便是其中之一。农村地区的生产力低 下，其贫困在很大程度上表现为绝对贫困， 同时随着国家对三农的扶 持力度不断加大，农村的贫困问题也在逐步得到解决。 城市贫困主要 体现为相对贫困，正是因为在城市中的贫富反差更为强烈， 所以城市 贫困对社会稳定的威胁远甚于农村贫困。 城市贫困的特殊性还体现在 它贫困程度的彻底性。一是城市贫民不同于农民有土地维持生计； 二 是由于城市用地紧张，城市

2、贫民一般住房面积小、条件差，影响了生 活质量。因此，城市贫民的贫困是一种赤贫，城市反贫困的任务是相 当艰巨而且紧迫的。习惯上将城市贫困分为以下四个类型：一是传统上由政府长期予 以救济的“三无”人员（无生活来源、无劳动能力、无法定扶养人）； 二是贫困的失业者；三是在职职工领取低工资、下岗人员领取基本生 活费、离退休人员领取离退休金或养老保险金后其家庭人均收入仍低 于当地贫困线标准的居民；四是由于其他原因致使家庭人均收入低于 当地贫困线标准的居民。而这几类人刚好也是政府扶贫解困工作的受 益对象。但是笔者认为，在城市化背景下，这种分类方法还不够全面， 城市贫困按照来源可以分为以下几类：一、城市原住贫

3、困人口一 群体也就包括了前面所述的四类人群；二、进城务工人员。由于特殊 的二元户籍制度，我国的城市化带有“半城市化”的特征。 在目前不完全统计的 3.13.1 亿城镇就业人员中，进城的原农村劳动者至少占一 半。他们支撑了中国这三十多年来工业化和城市化的加速，为经济增长做出了巨大贡献。很多进城务工人员都是离土离乡，早已脱离了传 统的耕种生活，仅仅是因为城市的进入壁垒而无法享受到和城市居民 同等的社会公共服务，这一部分人员多居住在城市内部的“城中 村”，生活条件极其简陋，是城市贫困人口的多发地带；三、城市失 地农民。随着城市规模的不断扩大，各地政府的圈地活动也是有增无 减，城市化不仅产生了农民工这

4、一新的群体， 也“孕育了”另外一个 群体一一失地农民。这一群体在城市化进程中实现了户籍上的身份转 变，同时也享受到了均等的社会服务，但是这类人群大多缺乏一技之 长，在失去赖以生存的土地之后，很容易成为新的城市贫困人口。第 一和第三类人群的贫困特点有其相似性，但是第三类人群更主要的是 潜在贫困的发源地，这也对政府在城市化进程中全面统筹城乡发展提 出了要求，相比于其他两个群体，进城务工人员又由于户籍制度的原 因，往往又不能享受到与城市居民同等的社会福利与保障，他们的风险防御能力就更为薄弱。反贫困不能像打地鼠一样仅注重眼前看到的 现象，而应该同时关注各种隐性的、潜在的贫困。财政作为宏观调控的重要工具

5、，其第二大职能便是调节社会的收 入分配差距，同时财政部 B B 门作为一个综合部门， 也起到为其他部门工 作的顺利实施提供资金保障的作用， 要实现消除现存贫困，遏制隐性 贫困这一目标，笔者认为，应充分发挥财政政策的作用，加大财政的投入力度，将各个职能部门的反贫困措施有效地结合在一起，提高反城市贫困的工作的系统性，增强其整体效应。一、加大财政支持力度，促进社会保障体制城乡一元化我们不能阻止老天下雨，但是我们可以制造雨伞。社会保障制度 便是保障贫困者基本生活的最后防线。 现在原有的城市贫困居民已经 享受到了较为健全的保障（包括城市最低生活保障制度、医疗保障制 度），在这方面，更为紧迫的是使“应保未

6、保”之人纳入到整个保障 体系中来，享受到平等的基本公共服务。为预防失地农民、农民工沦 为城市贫困者，政府应该支持对各类社会保险体制的城乡一元化改 革。通过改革不断缩小社会保险待遇上的城乡差距， 为失地农民和农 民工创造更加平等的就业和生存环境。农村与城镇社会保障水平之间 的差距，需要政府加大对社会保险改革的财政支持力度，解决各类改革中出现的资金短缺问题。二、转变财政资金投入方式， 带动企业一提高贫困居民的就业能 力在我国城市反贫困事业中政府有着试图一手“包办”的倾向，而且包办的手段单一，主要是对贫困居民的直接转移支付， 虽然保障了 贫困居民的基本生活，但对带动其主动改善处境的意义不大。 在整个

7、 经济社会中，除了政府和家庭部门以外，还有一个重要产品提供 者一一企业，当然，更为重要的是，企业也是要素的需求者。政府可 以通过增加税收支出（给与办再就业培训的企业税收上的优惠）和财 政补贴支出（财政与企业共同出资兴办就业培训机构） 来调动企业的积极性，使企业参与到解决贫困人口的就业问题中来，为失业人口创造更多的就业岗位。同时，与企业合作，有利于培训与就业需求相结 合。根据需求的多层次性有针对性地制定培养方案，提高培训的实效性，确保接受过培训的贫困者能够与社会需求相一致，顺利就业。三、关注“贫二代”，重视对贫困者子女的教直绝贫困的代 际转移“寒门难出贵子”，名牌大学的农村学子越来越少的现象，反映 了贫富差距导致所占的教育资源不平等的问题， 而这将可能导致贫困 家庭陷入“贫困一资源缺失一一