统筹城乡基本公共服务的路径探究

1、统筹城乡基本公共服务的路径探究统筹城乡基本公共服务，群众关心，社会关注。探究其建设的内在 规律，选择适宜的发展路径，意义重大。统筹城乡基本公共服务的三个内涵统筹城乡基本公共服务是统筹城乡发展的重要内容，是实现城乡一体 化的根木途径和关键切入点。统筹城乡发展的过程就是实现城乡基本公共 服务均等化的过程。统筹城乡基本公共服务是促进城乡居民公平发展的重要保障。统筹城 乡，促进农村发展，首先是要促进农民的发展。由于长期实行的城乡分割 的二元经济社会政策，农村公共服务基础比较薄弱，大量的义务教育、医 疗卫生、社会保障和公共文化等基础设施、人力资源、技术条件、财政投 入都集中在城市。这种城乡之间公共服务资

2、源占有的悬殊，造成城乡公共 服务的能力及条件存在较大差异，最终导致城乡居民享有公共服务的水平 和质量差别很大。统筹城乡基本公共服务就是消除城乡经济社会发展对城 乡居民享冇的基本生存和发展权利上的影响和制约，实现全体公民享有基 木公共服务的机会、结果和自由选择权上的均等。统筹城乡基本公共服务是缩小城乡差距的关键措施。逐步缩小城乡差 距，实现城乡一休化是统筹城乡发展的目标。现阶段城乡差距主要表现在 城乡经济发展水平、居民收入和政府提供的基本公共服务上的差距。城乡 基木公共服务均等化是促进城乡居民收入差距缩小的有效手段，基木公共 服务的供给可以提升农民的发展能力，促进收入增长。如，教育、健康投 入直

3、接关系每一个人的生存能力、经济参与能力、财富创造能力等；社会 保障体系建设可以提高人们抗风险能力，扩大活动空间。统筹城乡基本公共服务是打破城乡二元制度结构的有效手段。二元结 构的制度体系严重阻碍城乡一体化发展。概括起來说，这一制度体系包括 限制人力资源在城乡间自由流动的户籍制度、不完善的农地制度、歧视性 的城乡劳动就业制度、社会保障制度和财税制度等。统筹城乡发展，就是 要把城市与农村有机地联系在一起，做到同步推进、彼此照应、协调发展。 要从建立城乡统一的基本公共服务制度层面，规范、约朿、引导城乡发展 行为，确保发展的协调性、配套性、同步性和平衡性。从而,为打破城乡 二元结构，实行城乡统一的经济

4、社会政策奠定重要的制度基础。统筹城乡基本公共服务的四个问题城乡差距最核心的体现是城乡基本公共服务的差异。这种差异集中表 现为农村生产力水平低、农村公共服务水平低、公共财政覆盖农村的比率 低和需要享受基本公共服务的人群多。在这“三低一多”的表象下有更深 层次的问题和原因，需要认真分析，统筹解决。农村公共服务多元化投入机制尚未形成。农村公共服务事业发展相对 滞后，建设任务繁重，资金需求巨大。目前，农村公共服务投资主体单一, 多元化投入机制缺乏，即使在经济较为发达的乡镇，发展经济依然是第一 要务，提高城乡公共服务水平的资金仍然有限。农村基础教育、职业技能 培训、医疗卫生服务，以及社会保障等基木公共服

5、务供给的总体水平仍然 较低，不能有效满足广大农民対于基本公共服务日益增长的需求。因此， 仅仅依靠政府投入，难以完全满足城乡基本公共服务一体化的内在需要。农村公共服务决策方式不够科学。政府提供的公共服务是否符合农村 大部分居民的实际需求，是评价与衡量农村公共服务供给有效性的重要标 准。受惯性思维的影响，长期以来各级政府在为农民提供公共服务时，一 般实行“自上而下”的决策机制。在进行决策时，往往忽视农民的实际需 求与偏好，且带有很强的指令性、主观性，农民真正需要的公共服务不能 由他们自己做主，缺乏表达需求渠道，很多时候往往“吃力不讨好”。农村公共服务结构不够合理。政府提供的公共服务还存在结构不合理

6、 的地方。突出存在重“硬”轻“软”、重显性投资轻隐性投资、重见效快 的服务轻见效慢的服务。対于一些看得见、摸得着的公共服务较为重视， 而对于农村长远发展的问题则重视不够；对于基础设施建设投资的积极性 高于对信息系统的投资；对于农民急需的生产性公共服务供给比较缺乏， 而需求较少的部分非生产性公共服务供给却相对过剩。公共服务能力的考核体制不够科学。有什么样的考核体制，就有什么 样的工作成效。h前，干部政绩考核体制仍未把公共服务能力放在应有的 位置，加上地方政府领导体制方面存在的任期较短问题，使得地方政府官 员往往会较多地考虑对上负责的问题，而忽略公共服务的长期性和系统 性。尤其是乡镇的考核，指标涉

7、及很多，有经济税收、安全生产、计划生 育、招商引资、社会稳定等等，为完成这些考核指标，乡镇任务繁重、疲 于应付，很难保证有更多的时间精力和人力财力投入到公共服务事务上 去。统筹城乡基本公共服务的四条路径统筹城乡基木公共服务必须走体制改革与政策创新之路。对杭州而 言，就是要围绕打造“城乡统筹示范区”的目标要求，在公共服务体系、 上地流转政策、户籍、环境等方面下功夫，推动实现市域范围基本公共服 务的城乡一体化。路径一：建立较高水平的公共服务体系。一是加快建设服务型政府。 按照城乡基木公共服务均等化的要求，加快转变政府职能，做到“缺位” 的职能“到位”，以均等化为导向，逐步建立起惠及全民、公平公正、

8、水 平适度、具有持续性的基本公共服务休系；“错位”的职能“归位”，按照 权责一致原则，合理界定政府职能，理顺各层级政府之间的职责关系，解 决好政府间的非对称性分权问题；“越位”的职能“退位”，做到“政府的 归政府、市场的归市场”，在发挥市场在资源配置中基础性作用的同时， 发挥政府在提供公共服务方面的主导作用。当前，尤为重要的是建立有利 于公共服务职能发挥的乡村公共治理机制，让村民自治真正成为农民进行 有序政治参与和利益表达的基木途径，增强村庄公共事务管理能力和公共 服务供给能力，最终使村民委员会与城市居委会具有基本对等的权利。二 是加快农村公共服务供给机制创新。首要的是发挥公共财政的主导作用，

9、 按照公共服务的层次性划分政府事权，健全政府间财力与事权相匹配的公 共财政体制，明晰各级政府提供基本公共服务的职责。对于那些外溢性强, 受益者范i韦i广的公共服务如义务教育、基木医疗卫生、最低生活保障等,各级财政要统筹用力。其次要调动市场参与的积极性，放宽市场准入，改 进公共服务提供方式，有效动员社会和市场力量参与公共服务，加快形成 政府主导、市场参与、社会协同的基本公共服务多元供给机制。三是加快 下放审批权限。按照“责权一致、能放则放、能扩则扩、权随责走、费随 事转”的原则，将有关审批权依法委托或下放到县市（区）。对人口多、 经济发展快、综合服务功能强的中心镇，经审核认定后赋予部分县级经济

10、社会管理权限，强化乡镇政府公共服务职能。路径二：推进土地流转政策创新。一是实施土地统一规划管理。强化市级层面对土地资源的调 配能力，按照产业和功能分区安排建设用地，形成市域内土地指标的管理、 分配、协调。在严格保证耕地“红线”的基础上实行市县z间适度调节的 占补平衡机制，“占耕”地区从新增建设用地有偿使用费及土地出让金中, 拿岀一定比例或协商比例的专项资金对“补耕”地区的耕地进行补贴。开 展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的试点，加大对污染土地的 治理，对严重污染地区土地功能进行置换，对中西部生态区实施异地开发, 生态补偿。二是鼓励存量土地集约利用。建立市域统一的土地分类、分级 最低投资

11、强度标准，盘活存量土地，规范以招标、拍卖、挂牌出让为主的 工业用地配置方式，鼓励工业向功能园区集中，充分利用城市空间，实现 城市规划由平面规划向立体规划的转型。限制对坏境冇危害的土地利用， 对资源消耗人、污染严重、产出低、不符合产业导向的企业，鼓励其利用 现有厂区整体转产；对无能力转产的企业可以采取一些优惠措施要求其搬 迁，并按照产业功能规划动态优化配置土地资源；对工业用地在符合规划、 不改变原用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，原则上不再增 加土地有偿使用费。三是推进土地耍素市场化。明确界定农民土地产权的 结构，保障农户享有农村土地承包权、使用权、继承权、收益权、流转权, 使农民成为

12、独立的产权主体。开展农村集体土地和房屋确权登记，明晰农 村集体建设用地和宅基地产权，制定完善农村集体土地所有权和使用权登 记管理办法，使农村土地管理制度化、规范化。在有条件的乡（镇）、村 建立土地流转服务中心、土地托管中心、土地代管站等土地流转中介服务 组织。开展农村集体建设用地使用权流转，通过规范的“招、拍、挂”使 农村集体建设用地进入市场，实行“转权让利”的管理模式，将集体土地 所有权转为国有，然后补办国有土地出让或租赁手续，将土地收益大部分 返还集体经济组织，形成“同种产权、统一市场”的模式。对于农村宅基 地，实行“换地权益书制度”，用于推进迁村并点建设。积极探索农民承 包土地、房产和其

13、它土地权益抵押、租赁和入股的政策办法。鼓励农民自 主组建土地合作社，由土地合作社统一对企业招商，合作社以地入股，分 享红利，农民通过务工获得工资性收入。引进有实力的大企业参与农村休 闲旅游、观光旅游、农业现代化建设，鼓励农业集中土地实现规模经营。在不改变农业用地性质和农民自愿的前提下，支持农村种养能手和专业大 户通过租赁、代耕、转包等方式扩大生产规模，推进专业化、集约化生产。 稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作经济组 织和种植大户集中。鼓励工商企业采取公司+合作社、公司+农户、订单农 业等方式，带动农户发展高产高效经济作物，实现产业化经营。路径三：建立城乡统一的户籍制度

14、。一是实施城乡统一的户籍管理政策。按照建立城乡统一的新型户籍管理制度要求，全面推行一元化户籍管 理制度，逐步对市域户籍人口取消农业和非农业户口性质的划分，统称为 “居民户口”，按实际居住地登记，实行市域城乡户口一元化登记管理。二是实施市域一体化的人才流动政策。建立全市统一的人才市场，打破市 域劳动力和人才流动的限制，实施宽松的户籍政策，鼓励中心城区和五县 （市）z间、城乡z间的劳动力和人才的双向流动，优化人力资源配置。 采取优惠政策鼓励城市人才到乡村创业，鼓励中心城区的人才到五县（市） 工作。实施社会保障区域间可转续等政策，鼓励大学生、专业技术人才到 市域屮西部农村工作、创业，推进人才的合理分

15、布。路径四：实行城乡环境共保。一是实施城乡生态环境同治政策。把农 村环保纳入城市环保规划，统一城乡生态环境布局，统一城乡污染综合治 理，统一城乡绿化管理，构建城乡一体化的环保模式。重点加强农村饮用 水水源地环境保护，着力解决农村养殖污染问题，减轻农业种植面源污染。 二是建立严格的牛态环境监管制度。实行严格的环境容量总量控制制度， 做到增产不增污、增产要减污。优化产业布局，严格限制和逐步淘汰耗能 高、污染重的产业和项目，把排污总量控制在环境容量许可范围内。对于 环境状况较好、发展潜力较大的区域，重点发展低污染、低排放的新型产 业；対于经济发展相对不足的生态保护地区，实行保护优先，适度开发， 重点研究制左异地开发、搬迁企业税收政策以及下山脱贫、牛态脱贫等行 之有效的生态补偿政策，形成造血机能与自我发展机制。实施严格的生态 环境问责制，建立生态环境评估指标体系，将万元gdp能耗、万元gdp水 耗和群众满意度等指标