税收风险管理与信息管理优化

1、税收风险管理与信息管理优化税收风险管理是现代税收管理的重要内容之一，它对税收管理提出了更高的要求。税收风险管理的有效性，是以税收管理系统有效信息的采集与分析能力为基础的，在税收管理高度信息化的时代，信息的采集与分析对于税收风险管理以至整个税收管理具有极其重要的基础意义和前提意义。无论从理论层面还是从实践层面来看，我国税收风险管理的进一步推进都迫切要求优化税收信息管理。税收信息管理优化问题可以从不同角度进行分析，涉及的内容很多，笔者主要根据税收风险的内容及其管理要求讨论信息管理优化问题。一、基于税收风险内容的信息问题分析假设影响税收风险的因素为x1、x2、x3 xn 共 n 个因素，则税收风险度

2、 f=f （t） 为 x1、 x2、 x3 xn 的函数，有 f= f （t） =f （x1、 x2、 x3 xn），显然， x1、x2、x3 xn 均能影响和决定税收风险度f 的大小，防范和化解税收风险就是找到x1、x2、x3 xn 这些因素，并通过对x1、x2、x3 xn 的作用使 f 越来越小，最后接近或等于0，即 f（t）=f（x1、x2、x3 xn） =0。无论哪一种类型的税收风险，从风险管理的要求来讲，第一步必须找到影响此类风险的主要因素，而后即采取有效方法获取这些因素的相关信息，为风险分析提供基本素材。这里要注意的是，影响风险的因素并非一成不变，而是具有动态特点，其变动又受其他因

3、素的影响（如体制背景），是其他因素的函数，因此，在收集具体信息时必须准确把握影响税收风险的各种因素。税收风险从内容来看主要涵盖三个层面：一是税收收入汲取能力风险；二是税收政策风险；三是税收收入使用风险。第三个层面主要属于财政支出管理的问题，税收风险分析通常不涉及第三个层面而只讨论前两个层面。第一个层面实际涉及的是税制结构风险与税收征管风险，因为汲取能力主要受税制结构与税收征管这两大方面的影响。第二个层面是由于税收政策制定与执行偏差等可能带来的风险。在税收政策制定和实施过程中，由于政策偏差、时机选择失误以及政策传导的时滞等因素，可能会对社会经济产生不利影响，从而招致税收风险。（一）税收收入汲取能

4、力风险的指标分析就第一个层面的风险来讲，对于影响税收收入汲取能力的税制结构与税收征管这两大方面，我们必须从有利于信息采集以及分析的角度进行细化，找到更为具体的主要影响因素。关于这一层面，虽然已有不少研究，也有一些分析指标已经得到较多的应用，但很难说研究已经很充分很成熟。根据已有的研究成果以及笔者的思考，本文提出以下指标用于第一个层面税收风险的信息采集、分析及衡量判断：指标一：集中度。该指标考察主要税种筹集收入的程度，反映一定税收收入中主要税种的贡献度。一般而言，集中度越高，税制相对越简明，税制的透明度越高，管理也越容易。在具体运用这一指标时，既要从总体上分析集中度情况（即主要税种收入占税收总收

5、入的比重），还应当从税收增量角度分析增量集中度情况（即税收增量主要靠哪些税种实现的）。分析集中度的根本目的在于对税收收入的可持续性作出基本判断。由此，在集中度明确后，要进一步展开相关税种税源情况及其可持续性的分析。这些分析对于税收风险整体判断来说是最为基本的要求。指标二：分散性。该指标反映由多个小税种筹集的税收收入占税收总额的比重。小税种数量的增加不仅意味着税收成本的增加，而且意味着资源的浪费。小税种一般具有不稳定性，在实现收入方面的可持续性较差，其数量增加必然增加管理难度、税制调整难度和税收风险。有效税制在具备高集中性指标的同时，还必须把小税种的数量保持在最低限度。指标三：侵蚀度。该指标估算

6、实际税基与潜在税基相接近的程度或两者间的差值。税基侵蚀一般有两种原因：一是合法措施，如免税期、税收豁免、纳税扣除、进口关税减免、零税率等等；二是非法行为，如逃税、走私等等。税基侵蚀直接影响税收收入的充足性，在税收充足性得不到保证的情况下，又容易造成国家为保收入而采取其他措施，这些其他措施会直接间接地对税制产生不良影响（如提高税率、开征新税种，既会降低集中度指标，又会刺激逃税行为，还会增加税务管理负担；又如增设非税收入项目，则会造成“费挤税”等问题）。侵蚀度是分析税源监管和进行税收评估的一个重要指标，在具体测算时，既要测算总侵蚀度又要测算剔除合法情况后的侵蚀度，既要分行业测算侵蚀度又要对不同规模

7、纳税人测算侵蚀度，对不同侵蚀度要进行具体的比较分析，以便准确把握税源、税基情况。指标四：拖欠度。该指标衡量税款拖欠规模以及税款实际缴纳入库时间与其应缴纳入库时间的差距。拖欠的存在是由于纳税人因种种原因或故意拖延纳税而造成的。拖欠规模及时滞与对滞纳的惩罚程度有关联，也与纳税人所拥有的财产的公共属性程度有关联（如国有企业或公益事业单位与企业单位）。在现代货币经济条件下，拖欠规模大拖欠时滞长对政府是很不利的。这一指标容易被忽视，但在特定地区、特定行业、特定经济时期，这一指标对于判断税收风险是非常重要的。指标五：执行度。该指标衡量法定税制与有效税制之间的偏差。执行性指标是一个相对模糊的概念，通常可以收

8、集以下一些资料以了解现行税制的健全程度：纳税人登记管理情况，多少纳税人被审计，多少纳税人被起诉，多少纳税人被监禁，涉税案件涉及的税收数额，多少纳税申报表被审查。这一指标既涉及税务管理健全与否又涉及税收处罚制度，综合反映法定税制执行情况。法定税制存在于书面条文中，其有效性程度要靠实践来检验，从理论上讲，税制执行性指标高意味着税制有效性强，税收风险也就趋小。指标六：成本。该指标包括管理费用或征收费用与纳税费用或服从费用。征收费用是税务机关为保证税法顺利实施和及时、正确、足额地计征税款所需要花费的费用。纳税费用是纳税人在履行纳税义务过程中依法计算、交纳税款所发生的费用。不同税种的征纳费用有很大差别，

9、征收费用特别是纳税费用直接关系到相应税种的风险。收集分析各个税种的征纳费用信息，对于税收风险判断及防范是十分重要的。（二）税收政策风险的指标分析就第二个层面的风险来讲，根本性的问题是税收政策制定偏差，其他因素（如政策传导偏差、执行偏差）相对易于分析判明，因而这里只讨论政策偏差问题。政策偏差涉及到很多税收内外的因素，可以选取的指标也很多，综合来看选取以下指标进行信息采集、分析及衡量判断比较适当：指标一：税收负担与结构。税负指标主要计算其相对数及变化，也就是计算税收收入占 gdp 或国民收入的比重及比重变化。 税负计算应视实际需要进行一定的细化，可以细化为分地区、分行业、分税种的计算。细化计算中其

10、分子分母视需要而变化，如某个行业的税负情况，在计算该行业整体税负时为行业总税收与行业总产值或总收入之比，在计算行业某税种的实际税负时则为某税种税收收入与该税种税基或税源之比，在计算新增价值税负时则为新增价值与税负增量之比。税负结构反映的是不同税种税负在总税负中所占的比重情况，对此也要细化计算，可以分地区、分行业进行细化计算。税收负担与结构是否合理对于税收风险分析特别重要，通过分析税收负担与结构，既可了解既定税收政策合理与否，又可为新的税收政策制定和政策调整提供基本依据。指标二：税收弹性系数。该指标是税收变动速率与gdp 或国民收入变动速率之比。由于税收在根本上依赖于经济发展，所以其征收不能破坏

11、经济发展的基础，否则后续纳税能力就会降低，税收风险就会增大。因此，税收弹性系数应控制在适度范围内，政策制定或调整中，必须高度注意该指标的变化。该指标在具体应用中可以进一步细化，可以计算某一地区的税收弹性系数，也可以就某一地区的某一行业计算行业税收弹性系数（某行业的税负变动速率与该行业 gdp 变动速率之比），也可以分税种计算税收弹性系数（某税种收入变动速率与该税种税基或税源变动速率之比），也可以计算新增价值税收弹性系数（新增价值中新增税负变动速率与新增价值变动速率之比）。这些细化计算对于税收风险的具体分析判断是十分重要的。指标三：投资、消费、净出口与税收的关联度。税收弹性系数基本是从总体上分析

12、税收与经济的关系，而投资、消费、净出口与税收的关联度则从结构角度分析税收与经济的关系，该指标对于税收评估、税收收入预测和税收风险判断都是极其重要的基础信息，是税收政策制定和调整中必须充分了解的、重要的决策依据。在该指标方面，理论上已经建立起了较成熟的分析模型，应用中的关键是相关方面基础数据的准确性要有一定保证。指标四：非税收入。非税收入包括各种规范性的公共收费和非规范性的政府收费。该指标目前在我国具有重要意义，是税收政策制定和调整中必须加以考虑的重要因素。由于我国政府收入不规范，财政管理的透明度和统一性较差，非税收入的规模很大，对税收征管产生了不可忽视的影响。从税收风险管理角度来讲，掌握非税收

13、入变动信息是很重要的，我们不仅要把握纳税人的总体税负，也要注意纳税人的非税负担，非税负担的增长必然会影响税款征收，必然会增大税收风险。以上针对两大层面风险分别提出的税收风险信息采集、分析及衡量判断指标，是在相对意义上所作的划分，事实上有些指标是无法进行严格归类的，在具体应用中不应该过多考虑分类问题，更应当重视的是指标之间的相互关系以及不同指标之间的比照和综合运用。另外，以上所提指标并非只适合高层管理机构运用，对于基层税务机关也是完全适用的，基层税务机关完全可以依据上述指标开展税收风险方面的精细化管理。二、基于有效税收风险管理角度看我国税收信息管理中存在的主要问题对照第一部分的分析，从有效税收风

14、险管理角度可以发现，我国税收信息管理中存在很多突出的问题，这些问题事实上早已为我国税收管理实际运行效果所证实。以下择其要者进行简要说明：问题一：收入主导型税收构造了另类信息系统，难以满足有效税收风险管理的信息需求应当讲，这是目前我们面临的最大问题，也是最为根本的问题。我国存在刚性的税收计划，该计划对于保障税收规模的稳定居功至伟，税收计划以及税收增长也与宏观经济增长趋势基本一致，但是我们不能不看到：实行收入主导型税收，由此具体税种、税率的设置以及过多的短期税收政策等对实体经济造成的扭曲；税收收入计划与税收管理原则的矛盾冲突所导致的税收征管的扭曲。收入主导型税收在扭曲实体经济的同时也扭曲了税收征管

15、，由此造成了一定程度的恶性循环，即由于对税收管理能力的评估不高以及税源测算能力较低，出于对税收收入规模的担心，我们实行计划税收，而计划税收的实行由于必然会产生种种扭曲性影响，必然会引导缺乏及时性和准确性的基础数据信息系统的构造和传递，这又导致征管能力、税源测算能力无法从根本上改进。可以说，收入主导型税收计划构造的是另类信息系统，我们难以依据这套信息系统提供的信息开展有效的税收风险管理。问题二：税收管理中种种信息不对称导致税收信用严重缺失我国税收管理的一个明显特色就是缺乏税收信用，偷税已成为“只要有可能就存在”的现象。信息不对称，是制约税收风险管理有效性的重要因素和主要决定变量。（一）税收机关内

16、部的信息不对称。在税收机关内部,可分为各级税收机关之间的信息不对称、税收机关与税务人员之间的信息不对称以及国税局与地税局之间的信息不对称三个方面。1.各级税收机关之间的信息不对称。 表现为下级机关对其自身的征税情况的信息远比上级机关掌握得充分,下级机关有可能利用信息优势获利。这种形式的信息不对称可以说普遍存在于所有类似的上下级机构之间。2.税收机关与税务人员之间的信息不对称。表现为税务人员对自身工作情况、工作能力的知识和信息超过税收机关。由于税务人员是实际执行税收征管各项具体操作的人 ,税收机关难以掌握税务人员工作的具体情况,税务人员拥有信息优势。3.国税与地税之间的信息不对称。 这是税收机关

17、之间信息不对称的一种特殊表现 ,存在于实行分税制的国家，国税与地税之间的信息不对称主要表现为两者都只掌握自身所管辖的税种和纳税人的信息,各自具有对自身管理情况的信息优势。(二)税收机关与纳税人之间的信息不对称1.纳税人纳税情况的信息不对称。税收机关对纳税人的纳税信息的掌握,是通过纳税人的申报表和税收机关事后的检查以及其它一些信息渠道获得。但由于相关制度的不完善及某些私人信息存在的必然性,税收机关不可能完全掌握纳税人的所有真实纳税信息。在纳税人的纳税情况上,纳税人远比税收机关了解自己的经济活动 ,也知道自己应交纳的税收,纳税人具有信息优势。2.税法规定的信息不对称。 征纳行为发生的前提是征税机关

18、和纳税人都需要充分了解和掌握税法规定,否则就会出现违反税法的征税和纳税行为。一般来说,税收机关存在着信息优势,其原因是 :一方面税收机关作为税法的参与制定者和解释者 ,必然比纳税人更了解税法各项规定。另一方面 ,国家尚未建立起有效的税法公开披露机制,使得纳税人 ,特别是一些小规模的企业纳税人和自然人纳税人更难以了解和掌握税法的纳税规则。信息不对称不仅降低税收效率,增加纳税成本和征税成本，更重要的是导致纳税人的“逆向选择”，引发税务征管人员的“道德风险”。税收机关由于受客观条件 (如技术和装备 )和主观条件 (个人素质、技能等 )的限制，无法掌握纳税人真实完备的信息 ,就会发生漏征或未能发现纳税

19、人违法的现象,此时纳税人违反税法的成本极少甚至为零,而收益却较大 ,这会进一步激励纳税人隐匿有关纳税信息甚至向税收机关提供虚假信息,以获取更大利益 ,形成恶性循环。 这对守法经营、 依法纳税的纳税人来说 ,显然是不公平的 ,一方面他们在市场竞争中会受到损害 ,更严重的是他们自身也是理性的“经济人”, 也会利用自身的信息优势来牟取利益，纳税人的“逆向选择”由此产生。从税收征管行为看,税务征管人员作为代理人具体履行着对个人或企业征税的职能,他们了解国家各项税收制度 ,面对的是广大纳税人 ,因而掌握着较多的税收信息。税收管理机构是委托人,对税务征管人员和税收收入进行管理,但无法准确了解税务人员的效用

20、函数和行为选择。 在这种委托代理关系中存在着信息不对称,也就容易产生“道德风险” , 其“道德风险”主要表现为两类行为:一是偷懒 ,即税务征管人员所付出的(正)努力小于其获得的报酬 ;二是机会主义 ,即税务征管人员付出的努力是为了增加自己 (而不是国家 )的利益。换言之 ,税务征管人员可以利用其信息优势来逃避监督 ,从而使其行为发生扭曲 ,追求自身利益最大化的目标。问题三：基础数据严重缺失，难以支持旨在提高征管效率的改革和税制的结构性调整由于税收数据严重依赖于统计报表，以致税收潜力、税收流失程度、欠税规模、宏观税负在不同纳税客体间的结构性比重等等数据严重缺乏，造成税收制度的结构性调整严重滞后于

21、宏观调控政策的需要，而税收管理中由于缺乏准确及时的信息支持致使征管效率低下，并加剧了税收制度的不合理程度。问题四：税收管理模式缺乏合理性致使基础数据质量较低，并且信息资源浪费严重我国税收管理组织机构庞大，管理层次过多；税务机构的管理信息失真率较高，而基层税务机关的自由裁量权过大，监督有限；国家税务总局没有形成税收管理的中心和工作机制，税收执法权严重倒挂；税收管理模式中，日常管理薄弱，致使在不成熟的市场经济条件下，税收征收中乱象环生；税收管理中数据采集不准确、操作不规范，基础数据质量不高；与工商、海关、金融等相关管理部门实现信息共享的程度极低，信息资源浪费严重。三、基于有效税收风险管理优化信息管

22、理的主要思路税收风险管理的有效性依赖于税收管理中的信息管理和分析，优化信息管理是提高税收征管水平、有效开展税收风险管理的必然要求。在目前的经济环境和法律环境条件下，要在现有基础上根本实现符合风险管理需要的信息管理优化是不可能的事情，无疑我们要走一条不断演进优化的道路，基于此，本文就优化信息管理提出以下主要思路：思路一：进行业务重构，建立以客户关系管理为核心的纳税人关系管理系统此思路的主要内容是：利用客户关系管理（crm）、税收管理业务重组（bpr）的先进方法和技术，进行税收管理业务重构，以及税收管理数据的相对集中，建立以 crm 为核心的纳税人关系管理系统，构建高效的电子税务格局。1.建立纳税

23、人关系管理系统。 纳税人关系管理系统包括渠道管理、内容管理、纳税人分析、交易业务集成等多个方面。对于税务机关而言，应在建立税收管理信息传递机制后，对纳税人进行有效的、富有针对性的服务与管理，并加强对纳税人的状态监控。现代化的税收管理是建立在信息共享基础上的专业化分工，税收管理的环节从流程上分为两个阶段：一是以数据采集为基础的税款征收环节（包括登记与认定、文书流转与审批、申报征收与计会统、发票管理）；二是以数据的综合使用为基础的税收管理环节（包括纳税评估、税务稽查、个性化服务与综合服务）。建立和完善以客户关系管理为核心的纳税人关系管理系统，要以纳税人客户关系管理和状态管理为原则梳理税收管理业务流

24、程，实现严格的税收管理程序、高效的税务稽查以及及时准确方便的税收服务，同时通过税收管理中信息的相对集中，实现税收会计核算的相对集中和统一。通过业务功能和数据的重新分布，在税务机关内部建立分层级的、立体的税收管理工作框架，减少基层税务机构管理权限过度集中的状况，适当上收税收执法权；充分依托信息技术的支持，建立基于数据管理、全过程网络监控为特征的考核机制和内部监督机制，对税务机关的税收执法行为和税收管理行为进行自动监督和自动考核，确保税务机关依法治税、依法行政。借助纳税人惟一独立的账户系统，可以加强税源监控，对纳税人实行分类管理，进一步提高税收管理的效率和质量。2.优化业务流程。 现代化税收管理信

25、息系统一定要以简化的表证单书、简化的业务流程为基础，将内部管理所用表证单书简化或者完全取消，按照纳税人分类分户账户管理的思想进行税收管理。各环节的管理，如文书审批，改变的只是某个纳税人的账户属性或者定义账户的当期期初属性。因此，应按照税收管理的认定、申报、管理、评估、稽查、执行等环节，确定最小化的指标体系，作为纳税人账户管理的属性集，税收管理的内容就是管理此基于 crm 的账户系统，以及相关的纳税人基本信息系统、违法记录等系统，将表证单书的应用压缩在部分与纳税人打交道的环节范围内，即：信息处理结果的输出格式是反映在某个表证单书的格式上。在信息系统内部不应存在纸质表证单书的概念，因此业务流程的优

26、化，体现在表证单书的简化上，是一个税收管理中的指标归类、整理、合并、精简的过程。税收管理机构中的表证单书应简化到消失；征纳双方的表、证、单、书应简化到不影响税收司法程序的程度。使用工作流的工具，可以将广域网上税收管理中的审批、审核、认定、请示等流转性、交互性强的业务变成一种协同工作环境，将文书流转从税收管理信息系统中逻辑分离开来，简化税收管理中的纳税人账户管理的业务需求，真正建立高效率的基于crm 的新的税收管理机制。3.构建电子税务局。 提供面向纳税人的网上服务， 拉近税务机关与纳税人的距离，使纳税人足不出户即可完成涉税事务，降低纳税人报送涉税材料等办税成本，节约纳税人申报的交通费用及时间；

27、降低税务机关开具税票成本，大幅度提高数据交换的效率，缩短各个办税环节所用的时间。提供面向税务部门内部的网上服务，通过辅助决策支持系统和税收计会统系统，实现办公无纸化、通讯网络化和决策智能化的目标，解决内部信息共享问题，充分发挥各应用系统的增值效益。提供面向其他政府部门的网上服务，税务、财政、国库、中央银行、审计、工商、劳动、公安等政府部门作为国家重要的经济管理和监督机构，承担着为社会公众提供服务、支持经济发展的重任，各部门之间的数据交换量很大。税务部门需要向财政、国库等部门提供诸如工商税收收入报表、税收收入执行情况分析、财务税收汇总报表、税收工作情况以及其他综合信息资料，而税务部门需要从其他部

28、门获得诸如国库预算收入报表、审计报告等信息，部门之间的数据交换更加迫切。电子税务局，则可以实现财政、税务、工商、银行等相关业务系统之间的无缝连接，使信息充分共享，为有效实现税源监控、提升税收业务流程的自动处理提供有力的技术支撑。思路二：优化机构设置与税收信息分布，构建现代化的税收管理组织机构此思路的主要内容是：根据信息不对称原理和政府管理的委托代理关系理论，设计激励与惩罚机制，进行税务机构、税收数据、税收管理功能的规划，建立税收管理信息传递机制，构建现代化的税收管理组织机构。具体而言：1.根据信息传递失真分析理论， 减少信息传递的中间环节或代理环节（税收信息处理集中），建立合理的上下级税收管理

29、信息传递机制，尽量消除税收管理中因存在多级代理而出现的代理行动信息失真。2.利用依托信息化的税收管理机制，在不能减少代理环节的情况下，保证代理行动信息和结果信息的透明。如与税务代理机构连网，将税务机关的服务网络延伸到中介环节，使其为纳税人服务的同时，帮助税务机关采集纳税人涉税信息，加强对纳税人行为的监控，同时也要利用中介机构信息传递失真度测度指标，建立对税务代理的激励惩罚机制。3.建立绩效管理体系， 使上级尽量获知下级的信息和行动，加强税收能力评估体系的研究和建设，逐步弱化指令性税收计划，将之改为指导性计划，并建设有效的绩效管理和监督体系，加强行政执法监督和考核。4.改革税收计划与税收统计方式

30、。以税务机构中二级数据处理中心、税务系统纵向信息传递系统、二级数据分析决策支持系统为基础，利用透明的数据管理，建立准确、及时的税收宏观数据统计系统，使税收计划更加符合经济发展的变动，而不是分地域年年递增（按照上级指令性计划）。思路三：进行税收管理信息系统的集成，实现多方信息共享与税收信息增值此思路的主要内容是：根据信息经济学理论，进行税收管理信息系统的集成，实现多方信息共享（税务机构与工商、海关、银行等部门的信息共享；税务机构内部共享；国税、地税之间的信息共享），最终实现税收信息增值与税收管理的有效。实现信息共享，技术上关键是要使用通用语言，这一点已不存在问题。xml 语言（扩展性标记语言）是

31、描述数据的通用语言，它可以将通用的xml语言与税收具体业务的特性相结合，确立适合税务系统自身特性的税收xml语言，从而为实现各方信息共享提供平台。目前要强化税收管理的xml 语言及标准研究，以为实现以下目标服务：1.同级信息共享，主要解决协同工作和监督制约问题；2.层级信息数据整合，主要解决系统内部的监控问题；3.部门间的信息数据系统整合，主要解决对纳税人的控管问题；4.国家、地方税务机关信息共享；5.优化税收管理权限配置。思路四：发展信息化支持下的中介机构，建立以客户关系管理为中心的纳税服务体系此思路的主要内容是：根据政府管理理论，发展信息化支持下的中介机构，建立以客户关系管理为中心的纳税服务体系，主要目的是提