“去房地产化”后城市更新怎么干？

1、“去房地产化”后，城市更新怎么干?2021年11月4日住建部发布关于开展第一批城市更新试点工作的通知（建办科函2021） 443号）（以下简称“443号文”），通知明确，经遴选，决定在以下21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作：北京市、唐山市、呼和浩特市、沈阳市、南京市、苏州市、宁波市、 滁州市、铜陵市、厦门市、南昌市、景德镇市、烟台市、 潍坊市、黄石市、长沙市、重庆市渝中区、重庆市九龙坡 区、成都市、西安市、银川市。第一批试点自2021年11 月开始，为期2年。oooo1取m：多flhfi实wt一多imw农厅釜于河女一« v：（wl） 44）9心 9k3：tmbm： zw1 月

2、04日土 国：住房和城乡建设部办公厅关于开展 第一批城市更新试点工作的通知一、443号文的主要内容443号文的下发是对8月30日住建部63号文政策的 及时落实。2021年8月30日住建部下发关于在实施城 市更新行动中防止大拆大建问题的通知（建科202163 号）（以下简称“63号文"），禁止在城市更新中大拆 大建，沿用过度房地产化的开发建设方式，并且制定了四 个指标，以具体的制度红线将防止大拆大建落实到实施层o 63号文出乎市场的意料，2021年4月发改委还在大力鼓励实施城市更新行动，短短4个月后就出台如此严厉 的政策收紧，彻底打破了市场的普遍预期。拆旧比、拆建 比、就地安置率和房租

3、年度增长率四道红线将城市更新的 收益一压再压，年初还是房企发展新赛道的城市更新立即 就变成了资金平衡都勉为其难的鸡肋，这令市场所有人都 很疑惑，没有了可观收益的城市更新要如何全国推广，“去 房地产化"后的城市更新究竟要怎么干？2021年9月25日，住房和城乡建设部副部长黄艳在 “2020/2021中国城市规划年会”上表示，城市更新国家 顶层设计还没有出来，城市更新还需要地方各自试点积累 经验。这意味着中央层面的城市更新政策现在仍不成熟, 但是政策的转变方向却非常明确，63号文已清晰的阐明 了中央的政策思路：过去的房地产化模式不可行，禁止城 市更新中大拆大建。政策层面确定了前一半“去房

4、地产化。 而后一半“怎么干"仍在需要地方的实践经验探索。而443号文即为落实上述的地方实践。由于城市更新 与城市实地自然、经济、人口等等情况息息相关，为了从 更广泛的区域范围取得实践经验，本次试点的城市范围和 类型广泛覆盖，从遴选的21个城市来看，东西南北中， 一线二线三线四线都有，以便提取最为实用和准确的试点 成果。其中并不包括目前我国城市更新发展最好、最成体 系的三个地区：深圳、上海、广东，一方面这三个地区长 期实践已形成了因地制宜的城市更新模式，需要保持其政 策的延续性，另一方面也体现出这三个地区的模式对北方 市场化不高的地区、中西部不发达地区以及三四线中小城 市并不适用，希望

5、能够从更多类型的地区获得更普遍更全 面的试点成果，能够使中央顶层设计更准确更能兼顾全国 范围内的地区差异。443号文鼓励各地方充分发挥主观能动性，从本地实 际出发大胆实践，只从原则和方向上予以把控：1. 严格落实城市更新底线要求，转变“房地产 化”城市开发建设方式。2. 城市体检评估先行，合理确定城市更新重点，加快制定城市更新规划和年度实施计划，划定城 市更新单元，建立项目库。3. 坚持“留改拆"并举，以保留利用提升为主。4. 创新土地、规划、建设、园林绿化、消防、 不动产、产业、财税、金融等相关配套政策。前三个原则是重申了 63号文的规定，第四个原则是 希望试点不要局限于城市更新制

6、度本身，要延伸到相关配 套政策一起试，因为城市更新新政策方针体现的是我国城 镇化中后期整体发展思路和新阶段整体经济发展理念的 转变，是整体政策转变的一个有机组成部分，目前的土地、 规划、建设、园林绿化、消防、不动产、产业、财税、金 融等等配套政策仍是建立在过去城镇化前期发展理念基 础上的一整套体系，需要从整体上一起变，仅仅从城市更 新局部去探索改变的路径远远不够，无法最终消除“房地 产化”的巨大惯性。例如最近热议的全国人大授权国务院在部分地区开 展房地产税改革试点工作的决定，在部分城市探索居住用 和非居住用等各类房地产征税，也是城镇化中后期整体发 展思路和新阶段整体经济发展理念转变这盘大棋中的

7、一 个部分，如果深究，其与保留为主的新城市更新理念也是 一脉相传的，“房地产化”的城市更新以拆旧建新、商品 房销售为核心，主要收益由销售实现，保留为主的城市更 新以持有并改造原物业为核心，主要收益在于持有物业增 值，相应的房产将从交易环节收税转变为持有环节收税。二、三大地方城市更新模式目前我国城市更新最成体 系的三大地方流派，深圳、上海、广东（以广州为例）， 分别代表了各自的区域特征，仍然可以作为全国范围城市 试点的示范模板，提供很多有益的借鉴：1.深圳以2021年3月1日实施的深圳经济特区城市更新条例为代表，深圳模式是最市场化的模式，政府引导作 用主要体现在监管审批和规划控制上只有市场不愿介

8、入 或无力介入的更新项目，政府才会承担改造主体职责。政 府在土地上通过协议出让或补交出让金的方式向市场主 体或原业主让利，收储仅限于政府为改造主体的极少数项 目。为了保证市场主体顺利推进项目,深圳模式开创性的 制定了针对钉子户的“个别征收+行政诉讼"制度。63号 文之前，深圳模式是全国各地方城市更新的典范和借鉴模 板，但从实际情况来看，深圳高度市场化的模式并不适用 于其他地区。首先是其他地区并没有深圳发达的产业基础, 深圳地方政府并不依赖土地财政，所以地产化的城市更新 模式并不会带来非常负面的影响；其次是深圳本身很少有 值得保留的历史建筑和街区，反而苦于空间禀赋狭窄，无 法为城市发展

9、提供充足的空间，对土地资源再利用的需求 更为迫切。而深圳模式如果推广到不发达的地区，必然会 助推大拆大建的房地产式城市更新，政府对土地财政的依赖将更严重。2 .上海 以2021年9月1日施行的上海市城市更新条例为代表，上海模式政府与市场双举，既提出“留改拆、以 留为主"的更新理念，也充分发挥市场主体的作用，鼓励 原业主和市场主体实施城市更新项目；既为了保证市场主 体顺利推进项目，吸收了深圳经验，对钉子户采取强制执 行加“调解+裁决+复议''的措施，也强调国有企业在城市 更新中的带头作用，适用于更多的城市。从目前来看63号文有很多规定吸取了上海模式的经验。3.广东广东模

10、式以广州市为典型代表，2021年63号文发布 之前广州市尚未修订整体的城市更新制度，但其在2019 年提出了以政府为主导统筹规划，政府征收、自主改造、合作改造结合的改造方式，减少了市场化改造的比例，而 且创新提出中改造模式，对微改造无法完成的项目创造出 减少拆建比例的新实施模式；在2021年又提出鼓励功能性国企参与城市更新改造项目。具有很强的政策前瞻性。目前广州市已按照63号文的规定修订了广州市城 市更新条例，草案正报送市人大审议，新条例明确提出 转变城市开发建设方式，传承历史文化，提升城市品质和城市发展质量，更加强调可持续改善理念。将中改造改为 混合改造，提出微改造、全面改造、混合改造相结合

11、的改 造模式。减少市场化改造的比例，强化地方政府预算对城 市更新的投入。三、"去房地产化"的城市更新财务平衡方式对于即将 展开试点的各个城市，“去房地产化”后城市更新要如何 做到财务平衡？恐怕是最为棘手的问题。依靠土地一二级 联动开发获取收益的模式被63号文叫停，那么新的政策 环境下什么收益模式才是可行的？根据厦门大学建筑与 土木工程学院、经济学院赵燕菁教授的观点，必须从底层 逻辑上转变城市更新的财务平衡理念。房地产化时代的城 市更新财务平衡和盈利的逻辑是：拆迁-一获取土地-一建 商品房-一销售获利，财务平衡和盈利的关键在于拆迁的 投入和最终销售商品房的产出能否平衡，能否有

12、盈余。从 市场主体来说，就是通过协议出让、补交出让金等一二级 联动的方式，低于公开市场招拍挂方式获取土地可以有效 减少投入资金，通过高杠杆高周转进行二级开发，多多销 售商品房最大限度获得产出；对于地方政府来说，就是通 过大拆大建获得更多土地，获取土地出让金收入，依靠土 地出让金收入平衡前期拆迁的投入，本质就是政府土地融 资。这种财务平衡是资本收入-资本投入二资本剩余。但是 这种财务平衡只是计算了改造阶段的财务平衡，并没有整 体考虑项目全周期，改造完成后项目仍在运营，还有需要 达到运营支出与运营收入的财务平衡。运营支出包括还本 付息、折旧、公共服务（教育、环卫、交通、消防、安保、 绿化）等成本，

13、运营收入包括物业管理费用收入、税收等 收入，这种财务平衡是运营收入-运营投入二运营剩余。并 且两个阶段需要分别独立地现实财务平衡，不能用一个阶 段的剩余去弥补另一个阶段的缺口，即“不可替代规则”， 因为改造阶段的财务平衡是一次性的，运营阶段的财务平 衡是持续性的，两者本质不同。所以说以往的城市更新是 房地产化的城市更新，其财务平衡逻辑是房地产开发的财 务平衡逻辑，而正确的城市更新财务平衡和盈利逻辑应该 是改造与运营两个阶段整体达到财务平衡，如果改造后运 营成本增加，而并没有带来新增的收入（比如税收）来覆 盖，意味着相对于旧改前，旧改后的公共服务反而恶化了， 即使改造阶段的财务是平衡的，这项旧改

14、项目整体上仍没 有实现财务平衡。传统的地产式城市更新改造，拆迁后将 低容积率变为高容积率，从而增加新建商品房的数量，获 得的销售收入大于拆迁支出，改造阶段的资本收入可以覆 盖资本投入，财务达到平衡；但改造后该项目因增加了更 多的居住人口，需要支出更多的公共服务等运营成本，但 物业本身并没有新增收入，无法弥补公共服务等支出增加 带来的缺口，该项目运营阶段的财务是失衡的。这样的城 市更新最终的导致的结果就是，改造阶段市场主体和拆迁 户攫取了资本收益，而把运营阶段的支出压力留给政府财 政，如果是政府收储则是政府和拆迁户攫取了资本收益， 运营阶段的支出压力留给政府财政，但政府改造阶段的资 本收益却无法

15、用于运营阶段。这样的城市更新最终需要降 低公共服务支出才能维持，并没有达到城市更新改善城市 居住环境的初衷，就是失败的城市更新。这是单一项目的 静态财务平衡计算，还需要考虑城市整体多项目的动态财 务平衡，单一项目中标的资产的价格（地价和房价）在项 目策划中是不变的，但从整个城市来看，如果是同时推动 多个城市更新项目，就会影响该城市房地产产市场的供给, 该城市的房地产价格会随开发规模的大小而发生改变，土 地开发越多，可售商品房越多，房价就会下降。全局的动 态财务平衡必须考虑房地产价格的变动。房地产化的城市 更新，对于城市整体来说反而会造成房地产市场供给过多, 房地产价格下降，财务最终失衡，这种情况已经在很多三 四线城市出现了。63号文划定的四道红线，拆旧比是限制 单一项目拆迁总面积、拆建比是限制单一项目新旧容积率 相对差、就地、就近安置率是限制单一项目异地安置的土 地价差收入，这三个指