浅论城管执法体制、模式—兼论铜陵城管体制改革

1、浅论城管综合执法一兼论铜陵城管体制改革温家宝总理曾经指出:“城市建设和管理水平是一个国家经济社会发展水平的重要标志，是一个民族文明程度的体 现。”随着城市经济迅速发展.城市规模迅速扩张、城市人 口迅速增加的新形势，城市管理工作面临着任务艰巨、矛盾 集中.社会聚焦的多重压力和挑战。2008年，国务院在编制 住房和城乡建设部职责时已明确将城市管理的具体职责交 给城市人民政府，并由城市人民政府确定市政公用事业、绿 化、供水、节水、排水、污水处理、城市客运、市政设施、 园林、市容、环卫和建设档案等方面的管理体制。如何深化 城市内部管理体制改革，按照科学有序、协调高效的要求， 设置综合的城市管理机构，明

2、确职责和职能，加强综合管理 职能，克服机构重叠、职能交叉，政出多门、分散管理的弊 端，理顺建设职能和管理职能的关系，形成建设与管理相互 促进、相互协调的机制，全国各个城市都在不断探索。本文 从城管综合执法的理论基础，城管综合执法模式比较，结合 铜陵市城市管理现状进行探讨，并提出对策建议。一、城管综合执法的概念及其理论基础城市管理综合执法是根据“相对集中处罚权”制度的基 本原则，通过一定的法律程序，由一个行政机关集中行使城 市管理领域相关几个行政机关的行政处罚权的一种行政执 法制度。是最近十年我国行政执法体制改革的一种探索。长 期以来，我国行政执法体制中存在着职能交叉、权限不清、 机构重叠、多头

3、执法、重复处罚、执法扰民等弊端。这些问 题虽经多次改革，仍未很好解决。1996年我国颁布施行行 政处罚法，在国务院的授权下，各地以相对集中行政处罚 权为主要内容，选择城市管理领域，开始综合执法试点，如 今已进入全面推进阶段。城管综合执法就是相对集中行政处 罚权制度在城市管理领域的具体运用，是联系城市管理与相 对集中行政处罚权的桥梁和纽带。城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥等一 系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、 市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、 规范协调、服务和经营行为。广义的城市管理是指对城

4、市一切活动进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管 理。狭义的城市管理通常就是指市政管理，即与城市规划、 城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施 和社会公共事务的管理。一般城市管理所研究的对象主要针 对狭义的城市管理，即市政管理。本文所称城市管理是从狭 义层面来说的。“相对集中处罚权” 一词源于行政处罚法。该条第16条规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人 民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处 罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。 由此可见，相对集中行政处罚权制度是指将过去分散在各个 行政机关的行政处罚权从原行政机关的管理职能中分

5、离出 来，由法定的相对独立的行政机关统一行使的一种法律制 度。根据行政法基本理论，行政管理权的内容由审批许可权、收费权、处罚权、监督权四个方面构成。“相对集中处罚权"只是处罚权的集中，而非其他行政管理权的集中。该制度的 核心就是将行政处罚权从行政管理机关所拥有的行政权力 中剥离出来，单独划归特定机关或专门机关统一行使，以求 在行政权力内部形成行政管理权与处罚权的分离与制衡，促 进行政效率与公平。任何制度的提出必须有其理论上的依据。我们认为，相对集中行政处罚权制度的理论基础是分权和制衡理论。分权 理论最先由古希腊思想家亚里斯多德提出。亚氏在总结古希 腊城邦政治制度和国家权力的历史经验时

6、指出：公职权力一 旦被独裁或不加限制时便有被滥用的可能，故而力图以中庸 的原则、权力主体的交替、权力机构的分工、职能的细化及 相应的法律制度的配套设施来消除实践中曾经出现的和将 来可能出现的权力扩张现象，限制权力越界以保证社会正义 的实现。启蒙思想家孟德斯鸠进一步阐述了这种观点，他认 为：一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的 经验。从事物的性质来看，要防止滥用权力，就必须以权力 制约权力。二、城管执法体制、模式及其具体应用城管执法模式是相对集中行政处罚制度在城市管理领域 实践过程中形成的理念体系。关于城管执法模式的含义，学 术界有不同的看法。叶南客将其定义为“对不同类型城市在 各具

7、特色的管理体制、管理机制的组合基础上，实现城市高 效有序运行目标的特定方式的形态概括。是城市发展历程的 管理经验的总结，有着共性和个性的统一”。林崇建等认 为是城市政府开展城管执法工作的“行政组织体系及其运行 机制”。尤建新等认为“是城市政府在经验基础上形成的 理论图式和思维方式”。综合以上观点，城管执法模式可以定义为：城市政府在 城管执法过程中形成的，具有经验理性的特定城管执法管理 主体、制度体系、组织体制、运行机制、监督机制以及文化 体系等的统称。就个性而言，城管执法模式还取决于城市的 文化、历史和区位、行政隶属等特质，因而每个城市城管执 法都会形成别具一格的模式风格；就共性而言，现代城市

8、不 论其管理要素如何调整和优化，其管理过程的科学性、民主 性都是共同原则，而其共同目的都是为了提高城市居民生 活质量、促进城市管理与发展方式的现代化。总结各地在城市管理领域推行相对集中行政处罚权制 度的模式和执法队伍的管理体制，可以概括为以下几种基本 模式：（一）垂直领导管理模式。其组织结构和管理体制为： 仅在市级设置集中行使处罚权的机构，所属的执法队伍由市 级机构统一领导；市城市管理综合执法局下设若干个专业行 政执法大队，各大队分设若干中队；市局不直接行使行政处 罚权，大队具有独立的执法主体资格，在全市范围内行使各 自职责范围的行政处罚权，中队以大队的名义负责辖区内的 专业执法任务；全市城市

9、管理综合执法实行垂直领导（大队 受市局领导，中队由大队领导）.（二）区、街双重领导管理。其组织结构和管理体制为: 仅在区级设置集中行使处罚权的机构，市一级不设相应的综 合执法机构。各区组建由区政府领导的区城市管理执法大 队，区大队下设若干分队派驻街道办事处负责辖区内的执法 工作，分队受区大队和街道办的双重领导。（三）市、区共管模式。其组织结构和管理体制为：在 市、区两级设置集中行使处罚权的机构，市设支队，区设大 队，街道由区大队派驻中队。市支队和区大队对外独立行使 处罚权，街道中队以区大队的名义行使处罚权，市支队由市 政府直接领导，区大队受市支队和区政府双重领导，街中队 受区大队和街道办的双重

10、领导。实施相对集中行政处罚权，除了要解决执法扰民的问题 外，还要解决基层执法不到位的问题。因此，无论采取什么 样的管理体制，都应当围绕实施相对集中处罚的目的这一核 心问题来考虑。我们认为第一种模式权利全部集中在市，区 作为基层政府承担主要管理任务而没有相应的执法权，其工 作积极性得不到调动，基层执法力度得不到加强，管理难以 到位；第二种模式与前一种相比，有了 一定的进步，区级政 府对综合执法享有一定的领导权，但由于主要的人、财、物 仍集中在市，区、街的积极性仍得不到充分发挥；第三种模 式管理权基本集中在区及其派出机构一街道办事处，能够最 大限度发挥区、街作为基层管理单位的积极性，有效地解决 “

11、有权管的看不到，看得到的无权管”的局面。应当说第三 种模式比较符合立法的精神和改革的思路。但在具体实践中 应注意防止执法队伍地方化，要采取措施，保持派驻街道的 执法队伍保持自身相对的独立性，否则，难以确保行使相对 集中处罚权行为的公正性和廉洁性。三、城管执法遇到的实践难题及对策城管执法工作是相对集中行政处罚权制度在城市管理领 域的尝试，不可避免地产生这样那样的问题。（一）城市管理总体上仍滞后于城市建设发展，跟不上 城市化急剧发展的形势。一是城市管理观念落后，理念突破 难。具体表现为：重建设轻管理，重经济效益轻社会效益， 重利益主导轻环境主导，重眼前得益轻长远得益，缺乏规划 意识与规划缺乏严肃性

12、和权威性并存，城市管理容易受得益 驱使。二是城市建设波及圈问题。城市区域迅速扩大，形成 大批“城市里的村庄”，城市管理局面日趋复杂。城中村、 城乡结合部等区域基础设施不完善、功能不健全，脏乱差难 以有效治理。三是在城市管理的经费投入、力量配比、人员 素质上跟不上新形势，还不能适应城市现代化管理的要求。（二）部门沟通协调不通畅。相对集中行政处罚权后， 行政权进行了重新配置，在现有立法体制下横向调整部分行 政处罚权并集中由一个部门行使，较好地解决了多头执法、 职责交叉、重复处罚等问题，形成了行政许可与行政处罚之 间相互制约的关系。但与此同时，对某一项社会事务的行政 管理“链条”被纵向切割，即原由一

13、个部门统一行使的行政 许可权、日常管理权与行政处罚权相分离，分别由行政职能 机关和相对集中行政处罚权的实施机关行使。在这种新的体 制下，实践中出现了相互脱节、监管失控等新问题。由于行 政管理活动的复杂性和多面性，各个部门之间，从本位利益 出发，普遍存在着一种“不买帐”的现象。而对于一个具体 的行政管理活动，行政管理权和处罚权又多是相互依存、相 互促进、相互制约的，而旧的行政管理习惯和行政管事职能 的分散性，客观上使相对集中后的行政处罚权和其他行政管 理权的协调难的问题显得更加突出。处理得好，可以提高宏观管理效能；处理不好，将会产生极高的协调成本。目前， 各地大都通过政府发文件或各有关部门共同发

14、文件的形式 确立各方的协作关系。虽然如此，由于文件的规范程度和强 制程度所限，从目前实施的情况看，这两个机关之间的协作 关系并没有得到有效的处理。相对集中行政处罚权的实施机 关与行政职能机关如果协作不好，将会带来两方面的后果， 既影响相对集中行政处罚权实施机关行使处罚权，又影响行 政职能机关行使行政职权的积极性。（三）市级城管无上级业务主管部门，影响了城管事业 的发展。国务院关于进一步推进相对集中行政处罚工作的 决定（国发2002 17号）明确规定：“不得将某个部门的上 级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的 上级主管部门这造成城管行政执法部门没有上级业务主 管部门，堵塞了法律救济

15、的一个渠道，并且在政策、业务指导等方面断了链，导致机构编制、名称、服装、执法内容、经费来源等诸多不统一，五花八门，应有尽有，严重影响了城管事业的发展。作为一个新生事物，城管执法制度存在这样那样的缺陷 是正常的，我们应在认识这些缺陷的同时，充分肯定到这个 制度的原则、最终目标以及试点以来所取得的成效，坚定信 心，不断去完善、发展这种制度，不断革新城市管理行政执 法体制，创新执法机制模式。对策：（一）成立城市综合管理委员会。城市基础功能设施管 理和城市公共空间管理内容众多，城市综合管理局只能直接 管理市政公用、园林绿化、市容环卫等一部分管理内容，城 市交通、供电、通信、应急食品储备等还涉及其他许多

16、城市 政府工作部门和单位，需要更高权利层次进行统筹协调。因 此，城市综合管理体制的建立，必须在城市政府之下设定两 个权力层次：一是统筹协调与城市基础功能设施和城市公共 空间有关的所有部门、单位的城市综合管理委员会，二是具 体执行城市政府有关决策和督促落实城市综合管理委员会 有关统筹协调意见并具体执行指挥权、赏罚权，以及全面负 责城市综合管理领域行政处罚的城市综合管理局。（二）成立城市综合管理指挥中心。统一市一级城市综合 管理指挥权、督察权、赏罚权，建立健全城市综合管理指挥 中心运行机制。以数字技术作为核心技术支撑，城市综合管 理指挥中心通过视频、音频、网络等手段快速获取城市技术 功能设施受损和

17、城市公共空间不合理占用的信息。然后及时 作出办理意见并迅速发给有关承办责任人（或单位）。有关 承办责任人（或单位）办理完成后及时上报城市综合管理指 挥中心，城市综合管理指挥中心迅速指示督察部门检查验收 或通过视频即时检查验收并结案。如果有关承办责任人（或 单位）不能按要求在规定时间内办理完成，指挥中心督察部 门应当及时督察。办理完成任务较好的人（或单位），应由 城市综合管理局报请城市政府或城市管理委员会给予奖励， 办理完成任务较差的人（或单位），应由城市综合管理局报 请城市政府或城市管理委员会给予处罚。（三）明确市级城管的上级业务主管部门。明确省级城市 管理领域相对集中行政处罚权业务主管机关，

18、进行必要的行 业管理和业务指导，统一队伍建设和执法工作的标准，理顺 工作机制，提升城市管理规范化建设整体水平。人铜陵城管综合执法的组建与演变2003年10月23日，市政府专题向省政府请示开展城市管理相对集中处罚权工作（铜政秘2003118号）。2004年2 月23日，省政府法制办批复同意铜陵市开展城市管理相对 集中处罚权工作（皖府法200427号）。2004年4月，根据市编委1号文件，成立铜陵市城市管 理行政执法局，与铜陵市市容局、铜陵市精神文明建设指导 委员会办公室一个机构、三块牌子，作为我市负责精神文明 建设、文明城市创建以及行使城市管理相对集中行政处罚权 的行政机关。2004年7月13

19、h ,铜陵市城市管理行政执法 局，与铜陵市市容局、铜陵市精神文明建设指导委员会办公 室正式合并。同时，根据铜编20051 50号文件，郊区、狮子 山区、铜官山区也相继组建成立了区级城市管理行政执法 局，受区级政府领导，市级城管对其业务指导，具体负责辖 区内城市管理行政执法，经济技术开发区成立城市管理行政 执法大队，作为市城市管理行政执法局的派出机构执法。2009年5月15日，按照“分级管理、重心下移”的精 神，印发铜陵市政府办公室关于改革市城市管理行政执法 体制及环境卫生管理体制的决定（铜政办 200961号）， 下划市城市管理行政执法局的事权，明确市、区两级管理职 责，建立统一组织协调，分级

20、负责，责权统一，精简高效的 管理工作架构。城市管理行政执法实行条块结合，以块为主 的管理体制。市城管行政执法部门负责对各区城管行政执法 工作的组织、协调、指导、监督、考核。五、铜陵城管执法体制改革成效、挑战与对策（一）城市管理体制大调整后的新成效随着管理重心的 下移，“看得到管理不到”的问题得到一定程度的解决，提 高了及时发现问题、及时解决问题的能力。市容环境卫生管 理的基础基层工作得到完善，管理网络进一步健全。2010年5月，铜陵市争创全国文明城市指挥部决定在创 建职能部门中推进“队伍网格化、管理标准化、督查制度化、 奖惩公开化”建设工作。建立和完善“横向到边、纵向到底、 协调联动、无缝对接

21、”的运行机制，重点围绕网格化管理与 严格执法相结合，督查和奖惩相结合，促进城市管理工作重 心下移、关口前移、管理规范、督查明确、奖惩公开，变突 击管理为长效管理，构建适应现代城市发展要求的城市管理 模式，不断提升工作效能和水平，实现城市管理工作“全面 覆盖、不留死角、长效管理、良性循环”的目标。铜陵市的 文明创建与城市管理水平得到较大的提升，多次受到省市领 导的肯定与好评。（二）城市管理体制大调整后的新情况1、市城管行政执法部门监督、考核的权威性受到挑战。 市数字化城市信息管理指挥中心的作用没有得到有效发挥， 数字化城管投入正式运行后，其对解决问题的及时性、精细 化要求，使区级城管系统的反应速

22、度和能力一时跟不上、适 应不了。文明创建与城市管理的督查与考核主要是利用市争 创全国文明城市指挥部督察组，造成管理资源的极大浪费。2、行政执法效能的提升受到制约。随着执法体制的调整, 行政执法的主要力量下放到区政府。虽然目的是让队员看到 管到，但实际情况不尽如人意。队伍由集中转向分散，战斗 力被削弱；指挥系统由集中转向分级，指令不畅、信息不灵、 执法不力。3、基础基层工作反应速度跟不上。管理重心下移后，区 一级政府肩负着城市管理的重任，但区级财力不适应繁重的 管理支出；承担管理职能的业务部门，城管基础业务不太扎 实；作为基层管理第一线的社区，城管力量更为薄弱，财力、 人力都不适应社区居民对城市

23、管理的期待。三、城市管理体制大调整后的新对策1、加强组织领导，形成整体合力。市委、市政府成立铜 陵市城市管理委员会（以下简称市城管委），由市委、市政 府主要领导任正、副主任，市各有关部门和各区县政府、开 发区管委会有关负责人参加，对作为城市管理的最高决策指 挥机构，实行统一领导、统一决策、统一指挥。市城管委下 设办公室，办公室设在市城市管理行政执法局，具体负责城 市管理工作的组织、协调、督查、考评，保证城市管理的各 项工作措施落实到位。各区县政府要建立城市管理领导机构 及实施机构，加强协作，形成合力。2、完善体制，以考核为中心构建“大城管”格局。在 强化大考核新体制的基础上，重点抓好这几项工作。一是强 化城管基层工作。加快在社区设立城管工作站，形成市、