我国户籍制度改革现实选择

1、我国户籍制度改革现实选择摘要虽然我国现行的户籍制度存在着诸多弊 端，但对户籍制度的激进改革仍存在着较大风险。实施就业 地落户政策是当前户籍制度改革的一个现实选择。顺利实施 就业地落户政策需要同时推进相关领域的改革，建立教育、 社会保障领域的国家统筹以剥离城市户籍特权，并建立农地 退出补偿机制和基于户籍人口规模的城市建设用地审批制 度。关键词户籍制度；就业地落户；政策选择中图分类号d631. 42 文献标识码a文章编 号11006-0863 (2013) 03-0040-04一、导言形成于建国初期的户籍制度是当时强化社会控制、稳 定农业生产、加快重化工业发展的有效措施，随着就业机会、 社会福利以

2、及粮油等生活必需品供应与户籍挂钩，户籍制度 逐渐成为我国计划经济时期社会管理的一项基本制度。这项 制度把城乡居民身份分割开来，奠定了我国二元社会经济体 制的根基，并导致一系列严重的经济和社会后果。它不仅造 成了城市和农村的隔离，还造成了城市与城市的隔离、乡村 与乡村之间的隔离、单位与单位之间的隔离，甚至家庭成员 之间的分离。1在市场经济条件下，这种限制妨碍了人力 资源市场的形成，限制了公平竞争，制约了经济的健康发展。 另外，户籍制度通过设置农民进城落户障碍，阻碍了农民向 城市市民的身份转换。据国务院发展研究中心2007年对劳 务输出县301个村的调查，改革以来累计迁移落户的外出就 业农民工，只

3、相当于目前外出就业农民工的1.7%o 2相关 研究也表明，户籍制度与土地制度、就业制度、社会保障制 度等一起构成了我国城市化发展的障碍。3.改革开放以后，户籍管制并没有随着市场化改革的推进 而逐步消除。尽管学术界对现行户籍制度改革的探索不断深 入，但对于改革的目标及相应的政策措施迄今仍未形成共 识。因此，进一步深化户籍制度改革研究既是当前推进户籍 改革的现实要求，也是实现我国社会现代化转型的必然选 择。二、户籍制度改革的困境与就业地落户政策的提出户籍制度改革的步伐之所以缓慢，其根源主要有两个方 面：一是户籍制度改革涉及到就业、社会保障、公共福利分 配等诸多领域的配套改革，其本身的复杂性增加了户

4、籍改革 的难度；二是户籍改革关系到每个公民的切身利益，特别是 涉及公共资源分配体制的调整，必然遭遇既得利益者的巨大 阻力。因此，顺利推进户籍改革的关键在于厘清户籍制度改 革的内在矛盾并降低改革可能面对的阻力。为此，应着力弄 清楚在当前制度背景下户籍制度改革可能导致的城乡之间、 区域之间和农村社区内部的利益关系调整以及各相关主体 的利益得失，并由此判断各相关主体对户籍改革的态度和行 动。这些主体主要包括迁出地政府、迁入地政府和居民以及 迁移者。对于迁出地政府而言，人口流出虽然减少了本地劳动力 供给，但能缓解当地居民的就业压力，降低当地的失业率。 如果迁出者是农村居民，人口流出还有利于减少农村人口

5、， 从而增加当地农村的人均耕地面积，提高农民人均收入。如 果允许建设用地在当地农村和城镇之间流转，农村居民迁出 还能给当地带来宝贵的城镇建设用地指标。这其实也是许多 地方政府热心推动以"土地换户口”的动力所在。由于迁出 地能够从人口外迁中获得较多收益，因此，迁出地政府通常 对外迁人口不予阻拦。对于迁入地政府而言，流入不仅可以提高当地的总产 出，而且有利于降低当地的劳动力成本，从而增强本地产业 的竞争力，推动当地经济的发展。但由于我国当前的''福利 地方化”安排，地方政府有义务为当地户籍居民提供教育、 医疗、社会保障等公共服务和社会福利，外来人口户籍迁入 必将增加地方政

6、府在这些方面的财政支出。如果迁入地政府 无需为外来人员提供公共服务和社会福利同样能够获得充 分的劳动力供给，对于迁入地政府则是最有利的。对于迁入 地居民而言，如果允许外来人口落户，他们将有权分享城市 居民本已紧张的教育、医疗、廉租房、低保等公共资源，从 而使原城市居民的利益直接受损。因此，城市政府和居民对 外来人口落户城市大多持反对态度。对于迁移者而言，其迁移动机主要来自获得更高的就业 收入和享受城市政府所提供的公共服务和福利，因此，大城 市会因为拥有更好的发展机会、更髙的工资水平、更优厚的 公共福利而对迁移者具有更大的吸引力。这也是大城市倾向 于实施更严格的户籍管制的原因。如果能够落户城市，

7、对于 农村迁移者来说，往往意味着更高的收入和更好的福利，但 他们也可能面临失去农村耕地和住房的代价。按照现行的政 策，其耕地承包权将随着本轮承包期的结束而终止，其在农 村的住房也会因无法在市场交易而很难获得充分补偿。对于 来自其它城市的迁移者而言，则需要比较迁入和迁出城市在 公共服务及社会福利方面的优劣才能判断其得失。在考虑迁 移决策时，迁移者都会权衡其在迁入地的“收益”是否能够 充分弥补其在迁出地的“损失”。可见，由于户籍制度与众多的利益和权利紧密相连，从 而形成了人口向高福利地区迁移的巨大势能，一旦放松户籍 管制，大量"福利追逐者"的到来必然给高福利地区造成巨 大的财政

8、压力和人口管理困境。同时，户籍迁移还会导致迁 移者原户籍地与迁入地之间出现严重的利益失衡问题。因 此，顺利推进户籍改革必须妥善化解以下困境：一是如何在 有效提高公民迁徙自由度的过程中确保社会稳定？二是如 何实现各利益相关者在改革中的利益平衡以缓解改革面临 的阻力？三是如何化解高福利地区的财政和人口管理困境 并提供接纳外来人口的有效激励？显然，简单地实施自由迁徙无助于解决上述问题。在当 前制度背景下，户籍改革仍需坚持渐进改革的道路，但目前 所推行的渐进改革措施大多只是城市政府自利性的改革探 索。不管是购房投资入户、人才入户、土地换户籍，还是优 秀农民工入户，城市政府无非是希望通过户籍“诱饵”来换

9、 取人才、资本和土地资源，从而获得更多的竞争优势。这种 把普通劳动者排除在城市化进程之外的改革措施不仅不公 平，而且出于提高户籍"诱饵”价值的动机将进一步加剧城 乡分裂和地区差异。因此，推进我国的户籍制度改革必须有 新的思路。基于户籍改革的上述困境，笔者认为，“就业地 落户”政策不失为一项稳妥而有效的政策选择。 所 谓就业地落户，是指将是否在当地“合法稳定”就业作为公 民户籍迁移准入的唯一标准，即只要公民在某地具有合法稳 定就业，他就拥有了将户籍迁入就业地的权利。在这里，“合 法”是指该就业不为法律所禁止，“稳定”是指该就业可持 续较长一段时间，而不是一个临时性岗位。除此之外，对于

10、就业者所处的行业和岗位薪酬水平等则不应有特殊规定，以 免构成新的户籍迁移歧视。就业地落户政策既与自由迁徙不 同，也与购房投资入户、人才入户、土地换户籍等各种地方 性户籍改革政策具有显著差异。自由迁移的实质是以居住地 为依据的户籍登记制度，与该居民是否在当地就业没有直接 关系。而购房投资入户、人才入户、土地换户籍也并不关心 落户者的就业情况。与其它户籍改革政策相比，就业地落户 政策具有以下显著优势。首先，就业地落户政策极大地降低了户籍迁移的制度门 槛，有利于打破城乡和地域分割，促进公民进城落户和异地 落户，推动就业市场的公平竞争和人才流动，有助于解决我 国的户籍歧视和流动人口问题。其次，与自由迁

11、徙相比，就业地落户能够有效避免福利 地方化所引发的“福利追逐型”迁移，减轻高福利地区的财 政压力和人口涌入压力。同时，只要具有合法稳定职业，该 公民就是在通过其辛勤的劳动为当地经济发展做出贡献，理 应有权分享为当地居民提供的公共服务。因此，就业地落户 政策有助于缓解高福利地区政府和居民对户籍制度改革的 抵制情绪。第三，就业地落户避免了基于财富、学历等条件入户所 导致的社会不公平。目前的购房投资入户、人才引进落户、 优秀外来务工人员落户、以土地换户籍等各种户籍改革措施 的共同缺陷是，改革仅着眼于维护城市自身的利益，希望通 过户籍制度改革实现资源交换，使户籍改革成为城市吸引更 多资本和人才的杠杆，

12、而同时将普通劳动者拒之门外。这种 以财富、学历、技能、荣誉等作为落户条件不仅门槛过高， 而且显然是一种新的歧视。第四，就业地落户政策将户籍迁移权利赋予迁移者本 人，有利于保护迁移者的合法权益免受侵犯。迁移者根据自 身对迁移利弊的判断自主做出迁移决策，增加了迁移者与迁 出地及迁入地的博弈筹码，从而能够更好地维护迁移者的权 益。这样，既有利于保障农村迁移者在迁出地的农地权益， 也有利于遏制迁入地政府不公平的户籍交易。三、就业地落户的现实阻力与政策选择由于户籍迁移过程中的相关利益主体所具有的资源优 势的差异，处于优势地位的主体倾向于获取更多的利益，从 而阻挠就业地落户政策的实施。当然，在当前福利地方

13、化的 制度安排下，户籍迁移所产生的城乡之间和区域之间的利益 失衡问题也会成为实施就业地落户政策的阻力。具体说来， 阻力主要来自两个方面：一是来自迁入地的城市政府及市民。一方面，虽然外来 务工者为当地的经济发展做出了巨大贡献，但由于城市政府 负有为本地居民提供教育、医疗、交通、社会保障、社会救 济等公共服务和社会福利的责任，外来人口户籍迁入必然增 加城市政府的财政支出。在劳动力供给并不短缺的情况下， 城市政府显然不愿为外来廉价劳动力承担社会福利责任，因 而会抵制就业地落户政策。另一方面，随着外来人口落户城 市，城市公共资源将被更多的居民分享，如果城市公共资源 供给跟不上城市户籍人口的增长速度，城

14、市居民面临的购房 难、上学难、就医难、出行难等问题就会更加突出，从而引 起原城市居民的不满。更为重要的是，城市并不能从接纳外 来务工人员落户的过程中获得很多实实在在的利益，因此， 城市政府和居民对于落实就业地落户政策缺乏必要的激励。二是来自迁移者本人。当前外来务工人员大多来自农 村，在就业地落户政策下，这些外来人口虽然能够将户籍迁 入就业地，但面临着原户籍地农地权益损失的问题。如果迁 移者为城市居民，由于目前社会保障仍不能跨区域转续，他 们将不得不面对社会保障福利的损失。这些都将削弱流动人 口户籍迁移的积极性。因此，当前农地退出机制的缺乏和社 会保障制度的缺陷将成为顺利实施就业地落户政策的重要

15、 障碍。鉴此，需要对就业地落户政策精心设计并对相关制度适 当调整。第一，建立教育、社会保障等领域的国家统筹，逐步剥 离城市户籍之上的特权。消除公民因城乡身份不同、居住区 域不同而享有的社会权利差异不仅是实现社会公平的基本 要求，也是实施就业地落户政策的前提条件。当前福利地方 化的制度安排既造成地区间的不平等，也是城市政府抵制户 籍改革的重要原因。建立教育、社会保障等领域的国家统筹 就是由中央政府承担起教育和社会保障的主要责任，以实现 基本公共服务领域的相对公平，缓解户籍改革阻力，并降低 居民向高福利地区迁移的动机。如在教育方面，中央政府应加大对落后地区的教育投 入，采取措施消除城乡和区域之间的

16、教育差异，并主要根据 各地生源数量进行拨款。这样，不仅有利于提高流入地政府 接纳流动人口子女入学的积极性，也有利于杜绝流入地政府 以经费不足为由拒绝流动人口子女分享教育资源。在高考公 平方面，国家可通过改变目前高校招生指标以学校所在地为 主的分配模式，将部属院校的招生指标按各省区市生源比例 进行分配，而省属院校的招生指标分配则由各地方自主决 定。同时，国家应鼓励高等教育资源丰富的省市扩大对资源 相对薄弱地区的招生名额，尽量缓解高等教育资源分配的地 区差异，以最大限度地消除当前存在的高考录取机会的不平 等。在社会保障领域，当前的突出问题是存在着制度性不公 平和体制性分割现象，即不同地区、针对不同

17、人群的社会保 障标准差异极大且个人社会保险在地区间难以转续。建立社 会保障领域的国家统筹就是以中央政府为主导建立全国统 一的可跨地区转续的基本社会保障体系，并逐步实现基本社 会保障支出与地方财政责任的脱离。第二，建立农地退出补偿机制。按照现行的农地制度， 农民进城落户就会失去农村社区成员身份，而该身份是获得 耕地承包权和宅基地使用权的前提。由于农民退出农地难以 获得任何补偿，这显然会降低农民工在就业地落户的积极 性。如果政策规定农民户籍迁出之后仍可保留农地承包权和 宅基地使用权，则将来必然导致大量的''在外地主”(absentee landlord)现象。这些人已经不再是农民，

18、却 每年从农村收取地租，这种状况显然不利于农业资本的积累 和农村的可持续发展。建立农地退出补偿机制是解决这种困 境的有效途径。农地退出包括承包地退出和宅基地退出。对于承包地而言，由于承包地仍留在原农村经济组织 内，本组织内的其它农民将成为共同受益人。农村经济组织 可在本轮承包期内通过承包地流转获得流转收益对退出承 包地的农户进行补偿，当然，退地农民也可在本轮承包期内 对承包地自行流转以获得相应收益。对于宅基地而言，由于 农民宅基地退出及随后的宅基地复耕是城市化进程中维持 耕地总量、保证粮食安全的重要措施，对整个国家都有好处。 另外，宅基地复耕增加的耕地也为城市建设用地的扩张提供 了条件，那些获

19、得新增建设用地的城市事实上也从农民的宅 基地退出中获得了利益。从这个意义上来说，宅基地退出补 偿由中央政府和获得新增建设用地的城市政府来承担具有 其合理性。具体来说，中央政府可在新增支农支出中划出部 分资金建立农村宅基地退出补偿基金，通过退出宅基地所在 政府对退出宅基地的农户进行补偿。获得新增建设用地的城 市政府对农民工宅基地退出的补偿则可通过为落户本市的 农民工提供公共服务和社会福利得以实现。对于宅基地上的 附着物的价值实现，可通过转让给需要获得宅基地的农户， 或者通过社区内部宅基地置换方式获得部分补偿。宅基地的 复耕成本可由复耕者获得一定年限的承包权得以补偿。第三，建立基于户籍人口规模的城

20、市建设用地审批制 度。在城市化进程中，农村人口减少可节约农村建设用地， 而城市人口增长则需要增加城市建设用地。与农村居民的分 散居住相比，城市人均占用的建设用地更少。因此，如果能 够真正实现农民的市民化，新市民在农村的宅基地复耕所产 生的新增耕地能够在很大程度上弥补城市新增建设用地对 耕地的占用。但在我国，城市建设用地审批基本不考虑城区 规模与户籍人口规模之间的关系，迁出地政府通过对农村建 设用地复耕而获得了较多的城市建设用地指标，而迁入地政 府却不能因人口增长而获得更多建设用地，这就导致城市政 府竞相争取新增建设用地指标却限制外来人口户籍迁入。而 由于农民工无法在城市落户，也就无法退出宅基地

21、以实现耕 地的“占补平衡”，其直接后果就是耕地面积急剧减少。为了解决这一问题，陆铭提出，应允许农村宅基地所对 应的建设用地指标入市进行跨地区交易，让进城务工的农村 户籍人口用自己拥有的建设用地指标换取其就业所在地的 户籍、社会保障和公共服务。4这一建议对于激励城市政 府接纳农民工入户和实现耕地“占补平衡”具有重要意义。 但是，这一建议也存在一些不足。首先，由于沿海发达城市 具有更强的经济能力，这一建议将使这些城市获得更多的发 展资源，从而有可能加剧我国东西部城市发展的失衡状态。 其次，城市户籍、社会保障和公共服务本应是在该城市就业 的人员应该享有的权利，不应该要求用建设用地指标来交 易。再次，这一建议虽有利于促进农民工落户城市，却不利 于城市居民在城市间的迁移。为了加快城市发展，城市政府 将优先吸引那些拥有建设用地指标的人群，这显然不利于非 农业人口的流动和迁移。最后，当农民工用建设用地指标换 取某一城市户籍之后，如果因工作需要迁往另一城市，同样 会面临困境。本文认为，建立基于户籍人口规模的城市建设用地审批 制度能够实现相同的目标，而且能够避免上述不足，在政策 实施方面也更为简单便捷。基