改革开放以来推进中国农业现代化政策轨迹

1、改革开放以来推进中国农业现代化政策轨农业是国民经济的基础，是稳民心、安天下的战略产业。对于农业在国民经济全局中的地位和作用，2013年中 央一号文件做出了准确而生动的评价：“农业农村形势好, 为我国综合国力在国际风云变幻中大幅提升，为现代化建设 在重重风险挑战中昂首迈进，为党和国家事业在各种困难考 验中兴旺发达，注入了强劲动力，增添了应对底气，赢得了 战略主动。”正是基于对农业现代化重要性的深刻认识，从1978年十一届三中全会开始，在社会主义现代化建设过程 中，中央始终把农业工作摆在全局的重要位置，1982 1986年连续出台的五个一号文件突破了体制束缚，建立了以联产 承包为主要内容的生产责任

2、制，从而巩固了农民的生产经营 自主权，充分调动了农民的生产积极性，极大解放了农村社 会生产力，初步构筑了适应发展社会主义市场经济要求的新体制框架，使农村经济焕发出前所未有的新活力。进入新世 纪，特别是2004年以来，中央连续出台十个一号文件，确 立了重中之重、统筹城乡、"四化同步”等“三农”工作的 战略思想，制定了 “多予少取放活”、“工业反哺农业、城 市支持农村”等重大政策，保障了粮食产量实现“九连 增”,农民增收实现“九连快”,农业综合生产能力迈上新 台阶。纵观改革开放以来中国农业现代化建设历程，十五个 涉农中央一号文件勾画出了 一条推进农业现代化进程的政 策轨迹，这条连贯的强农

3、惠农富农政策轨迹从制度保障的层 面反映了对中国特色农业现代化道路的探索历程。在2013 年一号文件出台之际，回顾和梳理改革开放以来十五个一号 文件的政策轨迹，可以清楚地看到，改革开放以来农业农村 发展实现了历史性跨越，中央推动农村改革发展的大政方针 完全正确，所出台的强农惠农富农政策卓有成效。鉴往而知 来者，温故而知新，伴随着工业化、城镇化的深入推进，中 国农业正在进入高投入、高成本、高风险的发展时期，保障 国家粮食安全任务艰巨，农村人口老龄化趋势明显，农业资 源要素流失加快，面对诸多严峻挑战，回顾和总结以往一系 列的工作，可以作为继续探索推进中国特色农业现代化的镜 鉴。一、中央一号文件的历史

4、地位和作用邓小平同志说：'农业的发展一靠政策、二靠科学”。中央一号文件是党中央解决"三农”问题的标志性政策 工具，也是不断总结新经验、解决新问题的产物。追溯中央 一号文件出台的历史，可以看到中央一号文件权威性地位的 形成还具有历史的偶然性。其实，为统一农村改革起步阶段 全党的思想认识，进一步解放农村社会生产力，中央在1981 年就决定在广泛深入调研基础上，出台文件解决包产到户的 性质问题，由于当年的农村工作会议时间是1981年12月， 中央最后审定已到年终，原拟在1981年出台的文件便作为 1982年的一号文件发出了。这在时间上本属巧合，但因为 1982年一号文件深受农民拥戴

5、，群众反响特别强烈，中央便 决定此后每年年末开会，年初发布一号文件，以显示农业政 策的重要性和权威性，连续五年遂成惯例。改革开放以来的 实践证明，连续出台中央一号文件的1982-1986年和 2004-2013年分别成为中国农业现代化发展的两个黄金时 期，一号文件在农村改革进程中发挥了巨大的推动作用。（一）关于1982-1986年中央一号文件1982年1月1日，中共中央批转全国农村工作会议纪 要（即1982年中央一号文件）。纪要指出：目前，全国 农村已有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任 制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，包产到户、 到组，包干到户、到组，等等，都是社会主

6、义集体经济的生 产责任制，反映了亿万农民要求按照中国农村的实际状况来 发展社会主义农业的强烈愿望。不论采取什么形式，只要群 众不要求改变，就不要变动。各级党的领导应向干部和群众 说明，我国农业必须坚持社会主义集体化的道路，土地等基 本生产资料公有制是长期不变的，集体经济要建立生产责任 制也是长期不变的。由此可见，1982年的一号文件明确了包 产到户、包干到户或大包干都是社会主义集体经济的生产责 任制，是社会主义农业经济的重要组成部分。这一结论是对 马克思主义农村理论与学说的发展，是对我国农村改革的重 大理论创新，标志着中国农村改革与发展从此进入了崭新的 阶段。1983年1月2日，中共中央印发当

7、前农村经济政策的 若干问题（即1983年中央一号文件），对农业发展规划、 农村发展道路、稳定和完善农业生产责任制以及农村领导体 制等十四个方面作了规定，其核心内容是明确当时农村工作 的主要任务是稳定和完善农业生产责任制，从两方面改革 人民公社的体制。这个文件深化和延续了中央第一个“一号 文件”的基本精神。从理论上说明了家庭联产承包责任制 “是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业 合作化理论在我国实践中的新发展”，澄清了农业生产责任 制推行过程中人们产生的思想困惑。农民说这个文件给他们 “松了绑”、“指了路”、让他们“开了心”。邓小平说： '一号文件很好，政策问题解决了。”1

8、984年1月1日，中共中央发出关于1984年农村工 作的通知（即1984年中央一号文件）。指出1984年农村工 作的重点是：在稳定和完善生产责任制的基础上，提高生产 力水平，梳理流通渠道，发展商品生产。要求土地承包期一 般延长到十五年以上，以鼓励农民增加投资，培养地力，实 行集约经营，生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、 荒山、荒地等，承包期应当更长一些，制止对农民的不合理 摊派，减轻农民的额外负担，农村工业适当集中于集镇，发 展林牧渔业；加强农村工作的领导，提高干部的素质；加强 农村思想政治工作和文化教育工作。文件强调继续稳定和完 善家庭联产承包责任制，将土地承包期由三年延长到十五年

9、以上，这就使农民能安心从事生产周期较长的农业发展项 目，有力地促进了农村生产的综合协调均衡发展。1985年1月1日，中共中央、国务院发布关于进一步 活跃农村经济的十项政策（即1985年中央一号文件）。文 件的主要内容是：第一，改革农产品统购派购制度；第二， 大力帮助农村调整产业结构，继续贯彻决不放松粮食生产、 积极发展多种经营的方针；第三，进一步放宽山区、林区政 策；第四，积极兴办交通事业；第五，对乡镇企业实行信贷、 稅收优惠；第六，鼓励技术转移和人才流动；第七，放活农 村金融政策，提高资金的融通效益；第八，按照商品经济的 要求，积极发展和完善农村合作制；第九，进一步扩大城乡 经济交往，加强对

10、小城镇建设的指导；第十，发展对外经济、 技术交流。这个一号文件载入史册的亮点是针对农产品丰富 后“运难”、“卖难”等新情况，取消了三十年来农副产品 统购派购制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同 收购的新政策，帮助农业调整产业结构。这标志着农村改革 开始转向发展农村商品经济的第二步改革阶段，为农产品走向商品化、农民实现增收、农村经济走向繁荣拓展了新的渠 道。1986年1月1日，中共中央、国务院发出关于1986年农村工作的部署）（即1986年中央一号文件）。 文件指出，1986年农村工作总的要求是：落实政策，深入改 革，改善农业生产条件，组织产前产后服务，推动农村经济 持续稳定协调发展。为

11、达到这个目的，必须进一步摆正农业 在国民经济中的地位，坚定不移地把以农业为基础作为一个 长期的战略方针；依靠科学，增加投入保持农业稳定增长； 深入进行农村经济改革；切实帮助贫困地区逐步改变面貌； 加强和改进对农村工作的领导。这个一号文件有两个亮点： 一是肯定了农村改革的方针政策是正确的，必须继续贯彻执 行；二是针对农业连续多年增产后盲目乐观情绪造成的农业 生产停滞、徘徊和放松倾向，强调进一步摆正农业在国民经 济中的地位。这就为二十世纪八十年代后半期增强我国农业 发展后劲提供了政策支持和理论准备。改革开放初期的五个一号文件顺应历史发展的潮流，反 映了广大农民的心声，记载了改革开放初期农村改革的历

12、史 进程和前进步伐，推动农村由贫困走向富裕，得到了广大农 民的支持与拥护，有的农民说，1982年一号文件使我们致富 “开了窍”，1983年一号文件使我们致富“上了道”，1984 年一号文件使我们致富“顾虑消”，好像吃了 “定心丸”， 1985年一号文件改革统购更像吃了 “舒筋活络丸” ,1986 年一号文件增加投入就像"强心剂”。1987年1月20日， 中共中央发出把农村工作引向深入，这是接受了 1986年 全国农村工作会议的建议，认为应当加强农业立法，使成功 经验和有效措施步入制度化和规范化的轨道。此后直到2004 年，尽管在十八年中中央对于农业发展采取了许多行之有效 的政策与措施

13、，但都没有以"一号文件”的形式进行发布。（二）关于2004-2013年中央一号文件进入新世纪后，农村改革和现代农业建设面临新情况， 由于城乡二元结构长期积累的各种深层次矛盾集中出现，全 国农民人均纯收入连续多年增长缓慢，农民增收困难成为农 业和农村发展面临的突出问题。2004年2月8日，中共中央 发布了中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策 的意见，这是改革开放以来的第六个中央一号文件。文件 强调坚持“多予、少取、放活”的方针，发布了增加投入、 “两减免”、“三补贴”、拓宽收入渠道等多项惠农政策。在多项利好政策的共同推动下，我国农业发展出现重大转 机，实现了较大幅度的粮食增产和

14、农民增收。据统计，2004 年农民人均纯收入2936元，实际增长6. 8%,粮食增产9%, 是1997年以来增长幅度最大的一年。为了保持农村发展的好势头，努力实现粮食稳定增产、 农民持续增收，农村经济社会全面发展，2005年1月30日， 中共中央颁布了改革开放以来的第七个中央一号文件关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政 策的意见，强调要把加强农业基础设施建设，加快农业科 技进步，提高农业综合生产能力，作为一项重大而紧迫的战 略任务，切实抓紧抓好。为了构建粮食增产、农民增收的长 效机制，第七个一号文件稳定、完善和强化了扶持农业发展 的政策，进一步调动了农民的积极性。2006年中央一号

15、文件中共中央、国务院关于推进社会 主义新农村建设的若干意见提出了建设社会主义新农村， 这是在我国总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段的背 景下，加快农村全面小康和现代化建设步伐的重要举措。从 文件内容看，这个文件已不再仅限于单纯的经济建设方面， 还涉及到政治和文化建设等方面，深化了对解决“三农”问 题的认识。中央对“三农”的全方位支持措施，为社会主义 新农村建设带来了新的发展机遇。2007年1月29日，中共中央、国务院关于积极发 展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见（即 第九个一号文件）颁布，文件强调发展现代农业是社会主义 新农村建设的首要任务，建设现代农业的过程，就是改造传 统农

16、业、不断发展农村生产力的过程，就是转变农业增长方 式、促进农业又好又快发展的过程。这个一号文件纠正了新 农村建设过程中出现的“重视生产不够、改善生产条件不 利”等问题，顺应了农业发展的现代化、规模化发展趋势。文件提出的加大对“三农”的投入力度、加快农业基础建设 等系统性、综合性政策措施为发展现代农业、推进社会主义 新农村建设提供了制度保障。2008年中央一号文件中共中央、国务院关于切实加强 农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见 贯彻了党的十七大对“三农”工作的新要求，明确提出“要 加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工 促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体

17、化新 格局”。文件之所以强调加强农业基础地位，其背景情况是 食品价格上升造成2007年cpi超预期走高，同比上涨4. 8% ,高于3%的预定目标。鉴于影响农产品生产的直接原因是农业基础设施薄弱，文件提出加快构建强化农业基础的 长效机制，深入推进农业结构战略性调整，从而保障农产品 供求总量平衡、结构平衡和质量安全，再一次把农业的基础 地位提到一个新的高度。2009年一号文件出台前，席卷全球的国际金融危机持续蔓延、世界经济增长明显减速，对我国经济的负面影响日益 加深，对农业农村发展的冲击不断显现。在这样的背景下， 为巩固农村经济发展、促进农民持续增收，中央出台了一号 文件中共中央、国务院关于200

18、9年促进农业稳定发展农 民持续增收的若干意见。意见围绕稳粮、增收、强基础、 重民生，加大了对农业的支持保护力度，强化了现代农业物 质支撑和服务体系，积极推进城乡经济社会发展一体化，防 止粮食生产滑坡和农民收入下降，确保了农业稳定发展和农 村社会安定。2010年中央一号文件中共中央、国务院关于加大统筹 城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见 确定了 “稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后 劲”的基本思路，指出了在我国农业开放度不断提高，城乡 经济关联度显著增强的背景下，需要通过加大统筹城乡发展 力度进一步夯实农业农村发展基础，进而完成破除城乡二元 结构的任务。这个文件在延续并拓

19、展既有政策的基础上，出 台了一系列统筹城乡发展的工作措施，拓宽了解决“三农” 问题的战略视野。 2010年全国有437条河流发生超 警洪水，受灾人口达2.1亿，西南地区发生特大干旱，部分 地方突发严重山洪泥石流，这说明与经济社会发展的要求相 比，水利投入强度明显不足，建设进度明显滞后，保障水平 明显偏低。2011年中央一号文件中共中央、国务院关于加 快水利改革发展的决定锁定了水利改革发展这个主题，这 是新中国成立以来中央首个关于水利的综合性政策文件。这 个文件并没有局限在水利领域，而是立足国情水情，从战略 和全局高度出发，明确了新时期的水利发展战略定位，强调 水是生命之源、生产之要、生态之基，

20、鲜明提出水利具有很 强的公益性、基础性、战略性，将水利提升到关系经济安全、 生态安全、国家安全的战略高度，并且明确要求力争通过五 年到十年的努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面， 这加速了防洪抗旱减灾体系等促进水利科学发展的制度体 系建设进程。2012年中央一号文件关于加快推进农业科技创新持 续增强农产品供给保障能力的若干意见突出强调农业科技 创新的作用，文件指出：实现农业持续稳定发展、长期确保 农产品有效供给，根本出路在科技。农业科技是确保国家粮 食安全的基础支撑，是突破资源环境约束的必然选择，具有 显著的公共性、基础性、社会性。必须紧紧抓住世界科技革 命方兴未艾的历史机遇，坚持科教兴农

21、战略，把农业科技摆 上更加突出的位置，下决心突破体制机制障碍，大幅度增加 农业科技投入，推动农业科技跨越发展，为农业增产、农民 增收、农村繁荣注入强劲动力。将农业科技创新作为加快现 代农业建设的决定力量，意味着农业发展方式的转变。2013年中央一号文件关于加快发展现代农业进一步 增强农村发展活力的若干意见出台的背景是伴随工业化、 城镇化深入推进，我国农业农村发展正在进入新的阶段，呈 现出农业综合生产成本上升、农产品供求结构性矛盾突出、 农村社会结构加速转型、城乡发展加快融合的态势。文件的 亮点是创新农业生产经营体制，稳步提高农民组织化程度。 文件指出农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核

22、心和基础，要尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和 壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能。 这说明我国农业发展到了从传统农业向现代农业转型跨越 的新阶段，农业生产经营方式到了由传统小农生产向社会化 大生产加快转变的新阶段，工农、城乡关系到了深度调整和 互动融合的新阶段。二、中央一号文件的现实经验与启迪改革开放以来的十五个一号文件反映了中国共产党关 于“三农”工作的理论创新历程，是一个思想不断解放、眼 界不断开阔、认识不断深化的与时俱进的过程。这些强农惠 农富农政策，让中国农民真正得到了实实在在的利益，调动 了农业生产积极性，促进了农业生产关系的变革，解放了农 村社会生产力，提高

23、了农民收入水平，加快了社会主义新农 村建设进程。综观改革开放以来十五个中央"一号文件”的 颁布与实施，可总结出以下经验：（一）要尊重农民的首创精神。历史经验证明，源于基 层群众的创造，大都具有顽强的生命力，它们一旦获得国家 在政策层面的认可，必将快速发展，产生巨大而深远的影响。 因此对于农民的首创精神，应给予充分的尊重。江泽民同志 说：“一条是不搞土地私有，一条是不改变家庭承包经营， 这就是有中国特色的社会主义的农业。”历史已经见证， 以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营制度就发端于 亿万农民的创造和实践。追溯农村基本经营制度形成的历 史，可以看到，早在1978年以安徽凤阳县小岗

24、村的分田密 约一经得到国家政策的支持，包产到户、包干到户就如雨后 春笋般地出现在中国农村，并迅速发展。到1982年第一个 一号文件出台时，全国农村已有90%以上的生产队建立了不 同形式的农业生产责任制。正是坚持了从群众中来、到群众 中去的思想路线，顺应历史潮流的发展，尊重广大农民首创 精神，1982年的中央一号文件成为确立农村基本经营制度的 里程碑，文件的出台大大推动了农村改革历史进程。到1983 年底，全国已有1.75亿农户实行了包产到户，占农户总数 的94.5%,到1984年这个比例接近100%,至今，统分结合 的农村基本经营制度仍然是我党农村政策的基石，对于保证 农业发展、维护农民利益仍

25、然具有不可替代的重要作用。（二）要保持政策措施的延续性。中国社会长期存在的 “三农”问题，由于受市场、自然以及城乡二元经济结构交 错复杂因素的影响，需要调整的利益方面众多，因而中国农 业现代化进程必然是一个长期的过程，解决“三农”问题也 必然带有长期性、艰巨性和复杂性，绝不会在短时期内一蹴 而就，这就决定了国家出台的强农惠农富农政策必然要具有 延续性。从实践看，在1982年第一个中央一号文件解决了 家庭联产承包责任制的理论属性后，1983 1986年的四个一 号文件都延续了这项政策，并就具体规定进行了深化，一举 巩固和确立了农村基本经营制度。2004-2013年的十个一号 文件虽然各有亮点，但在促进农民增收、保障重要农产品供