资源型城市转型中的政府管理创新

1、资源型城市转型中的政府管理创新论文关键词：资源型城市城市转型政府管理创新论文内容提要：资源型城市向综合型城市的转变需要: 在城市定位与功能上，实现由生产中心向经济中心的转变; 在经济基础与结构上，实现由单一经济向多元发展的转变; 在经济体制与政策上，实现由重取轻予向适度援助的转变; 在主体意识与行为上，实现由工矿社区向现代城区的转变。 坚持用科学发展观统领和谐社会建设，要求在推进资源型 城市转型的过程中完善协调机制，整合发展规划；实施财 政援助，重建转移支付；推进制度创新，转变政府职能； 完善城市功能，实施城市经营；挖掘产业文化要素。构建 特色城市文化。资源型城市通常指依托资源开发而兴建或者发

2、展起来 的城市，它们在推进工业化建设、繁荣国民经济、改善经 济结构与布局、创造社会财富等方面为国家和地区做出过 重要贡献，但受其发展背景与成长模式的影响，也积累了 自身难以解决的大量矛盾。随着资源开采期逐步终结，城 市单一资源经济的不可持续性不仅将引发一系列社会经济 间题，同时也必然激发诸多历史矛盾。因此资源型城市迫 切需要实现向综合型城市转变，以实现经济结构上的和谐 与发展上的可持续。本文拟从资源型城市转型的内在要求 出发，探讨转型过程中的政府管理创新。一资匀咬裂城市转刃巴的内刁七要求资源型城市的一个显著特点是，其支柱产业往往只是 对资源进行采选和初加工的资源型产业，其主要功能是向 社会提供

3、矿产品及其初加工品等资源型产品，城市经济高 度依赖于不可再生的自然资源，经济基础相对脆弱。由于 资源赋存的有限性和支柱产业的单一性，多年的高强度开 发使这些城市的资源赋存逐渐萎缩，开采成本不断上升， 造成主导产业的停滞甚至衰退，危及城市整体的竞争力和 持续发展。一些情况严重的城市甚至陷人了举步维艰的困 境，面临着经济发展衰退、就业压力巨大、基础设施落后、 生态环境恶化、发展资金匾乏等一系列棘手问题。在可持 续发展成为主流的时代背景下，“矿竭城衰”和资源开发已 进人中后期的资源型城市均面临着巨大的经济重建和转型 压力。因而，实现资源型城市向综合型城市的转变，有着 比发展接续或替代产业、完成支柱或

4、主导产业的转换更为 丰富的内涵。它要求：1. 在城市定位与功能上实现由生产中心向经济中心的 转变。我国的资源型城市大多兴建于建国初期，其城市化进程具有一定的特殊性。与 自然形成的城市相比，资源型城市面临着特殊的社会经济 问题。由于这些城市基本上是由进行资源开发的工矿区转 化而来，在城市的形态、设施和功能上存在着先天不足。 例如，自然资源赋存的分散性和工矿区临近资源而建的方 式，使资源型城市在宏观布局上呈现出组团式的分散辐射 格局，不利于城市人口的相对集中，难以获得聚集经济和 社会效益。即使在建市之后，大多数资源型城市的总体定 位仍是矿物资源及其初加工品的生产中心，城市建设主要 围绕资源型产品生

5、产与职工基本生活的需要而展开，无法 依据城市综合发展的目标定位进行建设，城市布局点多、 线长、面广的基本格局没有多大改观，城市基础设施欠账 过多、城市功能不够健全的实际状况也没有多大改善。因 而，实现资源型城市向综合型城市转型，要求资源型城市 在定位上实现从生产中心向区域经济中心的转变，并依照 建设区域经济中心的内在要求强化基础设施建设，优化城 市布局，完善城市功能。2. 在经济基础与结构上，实现由一枝独秀向多头并进 的转变。由于矿物资源为国家所有，资源型城市的核心企业在所有制上是国有企业，在规 模上是大型企业，在行政隶属上是“中直”与“省直”企 业，使资源型城市在经济基础与结构上普遍存在着“

6、一枝 独秀”的状况。在产业结构上，表现为支柱产业过于单一。 即资源型产业总量较大，其它产业则普遍欠发达，导致城 市经济的弹性相对较差，稳定性与可持续性弱。在所有制 结构上，表现为国有经济比重过大。即城市经济以国有经 济为主，其他经济类型的发展明显滞后，造成城市经济活 力不足。在就业结构上，表现为就业趋向过于集中。即集 中于资源型产业中的大型国有企业，使中小企业的发展严 重滞后，也使城市承受着巨大的就业压力。所以，资源型 城市的经济转型，不仅要大力发展替代及接续产业，实现 由依赖自然资源的单一产业结构向多元化产业结构的转变, 也要求继续深化国有大型资源企业的内部改革、积极促进 其他经济类型和中小

7、企业的健康发展，努力创造新的就业 岗位并转变人们的择业观念等，以实现城市经济结构由一 枝独秀向多头并进的转变。3. 在经济体制与政策上，实现由重取轻予向适度援助 的转变。资源型城市受经济体制与政策的影响较大。在计划经济时期，能源、原材料的 低价政策造成初级加工品与工业制成品之间较大的价格剪 刀差，直接带来经济利益初次分配上的不平衡。“统收统支” 的财政体制与政策则使资源型企业创造的利润及所提的折 旧大量上缴国家，造成资源型企业及城市的积累较少、建 设资金短缺。“先生产、后生活”的建设政策，使资源型城 市只重视生产性建设，而压低一切生活性建设。这些政策 长期共同作用，使资源型城市普遍存在城市基础

8、设施落后、 城市功能不够健全、文教事业发展滞后、高级人才短缺与 专业结构不合理，核心企业设备老化、企业技术进步缓慢 等一系列问题。体制转轨时期，价格改革的不到位与市场 机制的不完善，造成无法通过市场补偿资源型城市的损失; 同时，政府宏观调控能力的削弱与财政转移支付力度的下 降，进一步加剧了资源型城市的负担。实现资源型城市向 综合型城市的转变，要求国家实施适度的财政援助政策， 并重建财政转移支付制度，以缓解资源型城市自身财力的 严重不足。4. 在主体意识与行为上，实现由工矿社区向现代城区 的转变。资源型城市大多由进行资源开发的工矿区转化而来。由于生产方式、行政隶属 关系等多种原因，城市中各行为主

9、体在意识与行为上仍有 浓厚的工矿社区色彩，难以适应向综合型城市转变的实际 需要。就城市政府而言，地方财政对资源型企业生产状况 的严重依赖，使政府将为资源型企业的发展和资源型产品 的生产提供服务作为其主要职能。其结果往往是，不仅没 有较好履行政府在保护生态环境、建设基础设施、创造就 业岗位和完善社会保障方面的职责，发挥政府在资源型城 市转型中的主导作用；也使企业难以摆脱在城市建设与发展 方面承担的多种责任，改变企业办社会和大而全的局面。 就企业而言，企业办社会的长期结果是企业功能取代了社 会功能，阻碍了企业与城市的协调发展。即不仅加重了企 业自身的负担、影响了其竞争力的提升；也使城市服务产业 的

10、发展滞后、创造就业岗位的能力不足。就城市居民而言, 由于多数居民的就业岗位、经济来源、社会地位、生活福 利系于资源型企业，在社会归属上认同的往往是企业与单 位而不是城市与社区，这样不利于形成正确的社会就业 观，需要实现从工矿职工向现代市民的转变。同时为应对 城市竞争的需要，城市还需要从矿区文化向有特色的现代 先进城市文化转变。二、城市牛令型过程中的政府管国绝 创新实现资源型城市向综合型城市的转变，是一项艰巨而 复杂的社会系统工程，需要深化行政管理体制改革，推进 政府管理创新。现阶段，落实科学发展观为政府管理创新 指明了方向，建设和谐社会为政府管理创新明确了目标。 坚持用科学发展观统领社会主义和

11、谐社会建设，要求在推 进资源型城市转型的过程中，以公共利益的和谐为基准， 按照全面、协调、可持续的发展观，调整不适应的管理制 度与政策，改变不合理的管理方式与行为，并着力抓好以 下几个环节：1完善协调机制，整合发展规划。统筹资源型城市转 型的各方面，制订适宜的转型与发展规划，是确保有效转 型的必要条件。然而，资源型城市普遍存在着的条块分割 状况，往往使资源企业与地方政府在城市建设与发展上各 自为政、各行其是，迫切需要建立两者之间有效的沟通与 协调机制，并使之经常化、制度化。大型资源企业是资源 型城市建设与发展的生力军，但它们多数由中央或上级有 关部门直接管辖，其所从事的城市建设主要根据企业需要

12、 而展开，目的在于便利企业生产和职工生活。另一方面， 地方政府受自身财力不足的限制，往往难以根据区域经济 发展的需要进行城市建设。解决问题的一个有效途径是， 建立城市地方政府、中央或上级政府、大型资源企业之间 常设的协调与决策机构，由其统筹城市转型的各个方面， 整合企业、城市与区域发展的各种规划，指导城市的有效 转型和持续发展。当然，实现城市的转型是政府与资源开 采企业的共同责任与义务，对于资源开发尚未进人末期的 资源型城市协调机制尤为重要。应努力协调好企业与政府 财政的近期利益与经济转型、实现可持续发展的长期利益 关系。包括在资源开发进度规划应考虑适当拉长，以给发 展接续产业与城市转型预留更

13、多的时间，使发展资源的深 度加工产业、发展多元产业、环境保护、公共设施建设等 重大决策协调一致。2实施财政援助，重建转移支付。现时期，资源型城 市面临着市场补偿机制和财政转移支付的同时缺位，造成 其自我积累不足、建设资金匾乏。因而，完全依靠资源型 城市的自我积累实现城市转型是不现实的，需要国家实施 适度的财政援助政策，建立资源开发补偿机制和衰退产业 援助机制，并重建转移支付制度。根据资源型城市的不同 情况，可采取多种多样的具体形式，包括:重整资源型城市 的市级财政，完善其自我积累机制;在分级财政中增加资源 型城市的留成比例或采取税收返还方式，增强其自我积累 能力；允许资源型城市有针对性地发放地

14、方建设债券，改善 其吸收社会资本的能力;在资源型城市实行消费型增值税试 点，促进区域外资金流向资源型城市;在国债中单列一定额 度，以支持资源型城市的基础设施建设和生态环境保护项 目；设立资源型城市转型基金、地区开发投资基金等多种基 金，以及进行必要的直接投资等。3.推进制度创新，转变政府职能。资源型城市受传统 计划经济体制的影响较深，至今仍然带有显著的计划经济 烙印。国有经济比重过大、企业办社会、政企职责不分、 思想观念陈旧，其他经济类型的发展严重滞后等问题，在 很大程度上成为城市转型的重要障碍。因而，资源型城市 必须按照社会主义市场经济体制的要求，在转变思想观念 的基础上，加大改革力度，推进

15、制度创新，尽快形成新体 制、新机制，以释放被原有体制所束缚的经济潜能。在推 进制度创新的同时，还要着力转变政府职能，使政府职能 的重心逐渐转向社会管理与公共服务。在强化社会管理与 优化公共服务的过程中，城市政府应把减少环境污染、改善基础设施、创造就业机会、加强职业培训、优化投资创 业环境、健全社会保障制度，以及完善城市功能等作为重 要目标，为有效实现资源型城市向综合型城市的转变奠定 良好的基础。4.完善城市功能.实施城市经营。完善城市功能是资源 型城市实现转型的重要内容，也是建设区域经济中心的难点所在。资源型城市点多、线 长、面广的基本格局，不仅使城建重点难以突出、基础设 施建设成本过高、建设

16、资金分流严重，也使城市人口难以 集中、生活氛围缺乏色彩、多种要素难以聚集。通过出让 城市政府拥有配置权的各种可经营性资源（资产）的所有权、 经营权、使用权和收益权，可对这些资源（资产）进行重组 和优化配置，达到效率与效益的整体最优，从而完善城市 整体服务功能和提高服务水平。因而，实施城市经营是完 善城市功能，提升其综合竞争力的有效途径。同时，实施城市经营也为城市政府的管理创新提出了崭新的要求，包 括:完善城市政府的组织架构、改革传统的户籍管理制度、 强化对城市土地和水资源的统一管理、加速城市公用行业的市场化、建立城市经营责任制度与城市经营成本核算体系、促进各种社会中介组织的发展等，从而为城市政府的 管理创新提供了广阔的空间。5挖掘产业文化要素，构建特色城市文化。城市的竞 争力不仅只表现在诸如区位优势、产业规模、服务体系、 财政实力等经济要素方面，城市文化等非经济要素也越来 越发挥着重要作用。城市文化体现了城市的基本品位，是 城市凝聚力、吸引力和市民精神风貌的集中体现。一个有 竞争力的城市必然具有先进的城市文化。城市文化是城市发展长河中“自然而然”地形成的，而资源型城市历史较 短，普遍缺乏城市文化的历史积淀。笔者认为因资源而兴 的新型城市，其文化应该在尊重历史、尊重文化规律和坚 持科学性、先进性的前提下，有更多一些的“人为”提炼 与设计，来挖掘、凝练和形成资源型城市的“