新常态下农业支持政策的调整方向与重点——基于对四川省农业发展趋势的观察

1、新常态下农业支持政策的调整方向与重 点一一基于对四丿11省农业发展趋势的观 察胡俊波四川省社会科学院农村发展研究所摘要：通过观察四川省农业发展过程中出现的趋势性特征，发现农业生产方式正在发 牛着巨大的变化。一方面，农地产权制度面临着建国以来的第三次重大变革；另 一方面，困扰人们多年的“谁来种地?怎么种地?种什么地？”的答案已经初现端 倪。为顺应这种变化趋势，本文提出新常态下农业支持政策应该沿着“促进现代 农业发展、促进农业生态环境的改善、用好用活'绿箱政策'”三个方向调整， 政策的着力点应该集中于“支持农业的适度规模经营、支持新型农业经营主体的 培育、推动科技创新及社会化服务体

2、系建设、支持农业经营制度的体制机制创 新”四个重点之上。关键词：新常态;农业支持政策;调整;作者简介：胡俊波，副研究员，四川省社会科学院农村发展研究所，四川成都 610072基金：国家社会科学基金项目“劳务输出人省农民工冋流与农村养老资源配置研 究”（编号:16bsh132）的阶段性研究成果、引言 农业是国民经济发展的基础产业，具有举足轻重的地位。因此，很多发达国家以 及发展中国家，都非常重视通过制定农业支持政策来保护和推动本国农业的发 展。比如，欧盟与口本在19992001年期间对农业的支持强度高达60%,美国在 同时期内对农业的支持强度也达到了 23%。lq相比较而言，我国农业的支持力 度

3、远远低于发达国家，1996年2000年，我国农业支持总量从1083亿元增加到 2200亿元，分别仅占当年农业总产值的4.9%和8.8%o £21党的十六大以来，为 了保障我国农业健康持续地发展，以2003年在全国范围内全面开展农村税费改 革为标志，先后出台了一系列支持农业和农村发展的政策措施，如“惠农直补 政策”、“农村教育制度改革”、“社会主义新农村建设”、“农村产权制度改 革”、“农村水利制度改革”、“农业科技制度创新”等。在系列农业支持政策 的保障下，我国农业一举扭转了生产滑坡的局面，到2015年实现了粮食产量的“十二连增”。近年来，我国经济发展逐渐进入了经济增长由高速发展向中

4、高速收敛的“新常 态”阶段，经济发展方式、发展动力以及经济结构都在发生着深刻变革。与宏观 经济发展态势同步，随着工业化和城镇化的不断加速，我国农业，特别是一些 农业大省的农业发展也不可避免的进入了一个新的历史吋期，出现了许多矛盾 和问题。比如，随着工业化水平的提高，城市工业部门对农村劳动力产生了巨大 的“虹吸”效应，大量的农村青壮年劳动力外出务工，导致农业从业人员的“老龄化”和“妇女化”现象突出，固并对农业产岀产生负面影响。回面对如 此局面，将来“谁来种地?怎么种地?种什么地？”似乎己经有成为制约我国农业 健康发展的重大隐忧的可能。带着这些问题，本文以四川省为例，对“新常态” 下农业发展的态势

5、进行了分析研究，发现了许多值得重视的趋势性特征。对于全 国的农业大省来说，而对新的经济常态，理解和把握农业发展的新趋势，积极 主动地调整已经不适应新的生产力发展和生产关系变化的农业支持政策，加快 现代农业的发展，为经济社会的发展构建坚实的基础条件，无疑具有重大的现 实意义。二、新常态下农业发展的趋势性特征:来自四川省的观察四川省是全国的农业大省，耕地面积位居全国第六位，是全国粮食生产基地和 全国三大林区、五大牧区之一，其农业发展在全国范围内具有相当程度的典型 性。综合来看，近年四川省农业发展呈现出以下基本特征。1. 农地所有权及承包权稳定的情况下经营权逐步向外分离从2008年屮央提出全面推进集

6、体林权制度改革开始，截止到2016年底，四川省 集体林地确权16395. 97万亩，占全省集体林面积99. 73%,累计颁发林权证面积 16328. 03万亩，颁证率99. 59%。2016年底，农村土地承包经营权确权登记颁证 工作完成外业调绘指界、农户签字确认的面积为9222. 1万亩，占应确面积的 91.2%,集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权确权基本完成，农 村小型水利工程确权颁证率近94%。随着确权颁证工作的推进，农村土地的所有 权和承包权处于基本稳定的状态。与此同时，农村土地的经营权则逐步从原来板结的产权束当中分离岀来。2011 年，四川省家庭承包耕地的流转面积为107

7、4. 4万亩，占全部家庭承包耕地面积 的18.4%,此后几年时间家庭承包耕地流转面积逐年增大，分别为1195.8万亩、 1360. 7 万亩、1482. 3 万亩、1619.9 万亩，占比分别为 20.5%、23.3%、25.4%、 27. 7%o到2016年底，家庭承包耕地流转面积已经达到1785.8万亩，有30. 6% 的家庭承包耕地的经营权由原来的承包人转移到了非承包人手中。事实表明，在农村产权制度改革稳步推进的过程中，农村土地所有权和承包权 逐渐通过确权颁证的形式明确于农村集体经济组织及其成员的同时，农地的经 营权正在以每年増加12. 3%左右的速度与所有权和承包权产生分离。2. 农村

8、劳动力大量转移的情况下新型经营主体不断进入 2010年，四川省转移输出农村劳动力2245. 9万人，占农业人口的比例为33.8%。 从2010年至2016年，农村劳动力转移的步伐并未停止且连年持续增长，2016 年当年四川省共转移输出农村劳动力2491. 5万人，占农业人口的比例达到40. 58%o随着人量农村劳动力的转移，留乡务农的农业劳动力总体素质下降，四 川省传统农区的农业劳动力45岁以上的占比达76. 8%,平均年龄为54.2岁，农 业劳动力中女性的比重为53. 9%,高于男性劳动力的比重。5在传统农业劳动力转移退出农业生产领域的同时，以专业大户、家庭农场、合作 社和龙头企业为代表的新

9、型农业经营主体却在加速进入，并逐渐替代传统农业 劳动力。从2010年到2016年，农民合作社由1.4万个发展为7. 4万个，规模扩 张5. 3倍;各类农业产业化龙头企业由7718家上升为8873家，销售收入上亿元 的龙头企业由482家上升为828家o2016年底，全省拥有家庭农场3. 4万家，通 过实施新型职业农民培育工程，培养新型职业农民达10.17万人。3. 传统生产方式式微的情况下现代农业生产方式兴起根据郭晓鸣等的研究发现，四川省传统农区的农业生产正在发生退化，农业生 产有去“商品化”的趋势。固由于青壮年劳动力匮乏，大部分劳动力老龄化的 家庭的粮食生产又回归到改革前低投入、低产出的小农经

10、济模式上，在生产上固 执于老品种、老技术，以致种“懒庄稼”的粗放经营方式呈普遍化的现象。超过 一半的家庭将水稻种植维持在自食规模上，部分家庭开始逐步放弃种植小麦、油 菜、红薯等非生活必需的传统作物，有57. 3%的家庭已经放弃了生猪养殖。值得注意的是，在传统农业生产方式逐渐衰败的情况下，四川省农业生产并未 同步下滑，反而呈现出稳屮有升的局面。2011年粮食总产量为3294. 3万吨，到 2016年产量已经增长为3483. 5万吨;油料年产量从278. 4万吨增长为307. 6 71 吨；肉类年总产量从651. 2万吨增长至660. 3万吨。这背后的关键就在于新型经 营主体进入农业牛产领域之后带

11、来的现代农业牛产方式的兴起，无论是产业基 地建设、机械化水平、农业科技研发，还是农村电子商务近年来均蓬勃发展。数 据显示，2013年四川全省建成现代农业“万亩亿元示范区” 800个，到2016年 已经建成1100个;2010年末农业机械化总动力3155. 1万千瓦，耕播收综合机械 化水平达31.5%, 2016年末农业机械化总动力达4450万千瓦，主要农作物耕播 收综合机械化水平上升为55%;2011年至2015年，建成科研成果转化基地的数量 由200余个增长至450余个，农业科技贡献率从2011年的54. 5%上升至2016年 的59%;农村电子商务从无到有，2016年建成县级电商综合服务屮

12、心157个、镇 （乡）电商服务站2384个、村级服务点8670个。4. 农产品生产在保障数量的基础上愈发重视质量安全在农业生产稳中有升、产量持续增长的同时，随着收入水平的提高，城乡居民的 消费观念和消费方式正在重大变化。一是消费者的健康意识增强，购物时更加关 注产品品质，绿色、生态、有机、天然、无污染的农产品在市场上的竞争力越来 越强。二是消费者从过去靠感官识别产品品种及品质转移到通过产品认证、产地 及品牌来判断商品品质。消费者习惯的改变，形成了强大的市场倒逼机制，推动农产品生产更加重视质 量安全。数据显示，2012年4月四川省累计登记的无公害农产品、绿色食品、 有机农产品和农产品地理标志等“

13、三品一标”产品有2868个。回到了 2017年 5月，累计登记的“三品一标”产品已经达到5467个。其中，无公害农产品3893 个、绿色食品1310个、有机食品110个、国家农产品地理标志154个。三、农业支持政策的调整方向从上述农业发展的趋势性特征可以看出，随着牛产力水平的发展，农业牛产方 式正在发生着巨大的变化。一是农地产权制度面临着建国以来的第三次重大变 革。回顾建国以后的历史，自1953年始，我国的农村土地制度进行了第一次变 革，农地的经营权、收益权、处置权等诸多权益逐步收敛于所有权之上，并形成 为板结的产权束。1978年，农地制度进行了第二次重大变革，创造性的提出将 土地的承包经营权

14、赋予农户家庭，板结的产权束开始分离。目前，在工业化和城 镇化的冲击下，农村土地产权将再次发生裂变，四川的实践表明，在稳定农地 所有权的基础上，进一步将经营权与承包权分离开來是顺应生产力发展的必然 趋势。二是困扰人们多年的“谁来种地?怎么种地?种什么地？”的答案已经初现 端倪“新型农业经营主体大规模替代传统农户进行农业生产、现代农业生产方式替代传统农业牛产方式、在保障数量安全的基础上追求农产品的品质化品 牌化”将成为不可逆转的趋势。由于生产方式呈现出新的发展趋势，将来农业支 持政策也应该顺应这种趋势作出相应的调整。同时，融合发展已经成为世界经济前进的主流，自我国加入世界贸易组织以来， 我国农业支

15、持政策的运用就必须遵循世界贸易组织的相关规则。世界贸易组织为 了降低成员国国内农业支持政策对农产品国际贸易造成的扭曲，对成员国国内 农业支持政策作出了比较严格的规范，将成员国国内的农业支持政策分为两类， 一类是对贸易没有或者影响较少的政策（“绿箱政策”）；另一类是对贸易有明 显影响的政策（“黄箱政策”）。其中，对“绿箱政策”采取不干预的规则，对 “黄箱政策”采取约束削减的规则。中国加入wt0时在农业国内支持方面作出的 承诺是，农业综合支持微量许可为农业总产值的8. 5%,但是投资补贴、扶贫农 业投入补贴并不计入微量许可。根据承诺，结合我国农业生产总值水平，2013 年我国良种补贴、种粮农民直接

16、补贴、农机具购置补贴、农业生产资料综合补贴 等四项补贴额度为1700亿元，已经接近8. 5%的上限。从国内农业生产方式的变化趋势以及世界贸易组织规则的刚性约束两方面看, 将来应该朝着以下三个方向着力进行农业支持政策的调整。1. 通过支持政策的调整促进现代农业的加快发展 根据世界农业发展的历史看，人类农业发展先后经历了 “原始农业、传统农业和 现代农业”三个阶段。目前，以四川为代表的农业大省正处于由“生产要素在封 闭的体系内流动配置，主要靠农业内部的能量和物质循环来维护平衡，生产方 式基本上是维持简单再生产、长期缓慢发展甚至停滞的”小农经济，向“广泛运 用现代工业成果和科技、资本等现代生产耍素，

17、农业从业人员不断减少，但农业 劳动者具有较多的现代科技和经营管理知识，农业生产经营活动逐步专业化、集 约化、规模化，农业劳动牛产率得到大幅度提高” 口1的现代农业转变的过程之 中。发展现代农业已经是新的历史时期农业发展的不二选择。这种选择，既是因 为传统农业生产方式的逐渐式微所致，同时也是顺应生产力水平不断提高的必 然选择。因此，未来农业支持政策应该朝着促进现代农业发展的方向调整。2. 通过支持政策的调整促进农业生态环境的改善目前，农村牛态环境保护和建设的压力较大，农业面源污染导致的水资源环境 恶化、农田污染问题日益突显;农地水土流失问题突岀，部分土地退化，同时后 备耕地不足，已经严重的制约着

18、未来农业的健康发展。因此，未来农业支持政策 应该朝着促进农业生态环境改善的方向调整。比如，加大生物肥料、有机无机肥 等无污染技术的开发力度，积极推行水、肥料、农药综合管理技术，提高利用效 率，降低和控制污染。推广以秸秆覆盖、保水保土为中心的保护性耕作技术。推 行膜下滴灌节水模式、精确施肥等节约资源、环境友好的农业牛产方式，防止面 源污染。建立健全无公害农产品法律法规及检测体系，完善农业生态环境检测、 评价及预警系统，强化农产品生产基地及产品安全管理，创建具有环保特色的 无公害农产品生产示范基地及品牌。3. 稳定“黄箱政策”的同时用好用活“绿箱政策”按照世界贸易组织的规定，包括价格支持，营销贷款

19、，按面积给予的补贴，按 牲畜数量给予的补贴，种子、肥料、灌溉等投入补贴，有补贴的贷款计划等在内 的黄箱政策受到微量许可的限制。在黄箱政策已经抵达上限的情况下，今后农业 支持政策的调整方向应该是在继续做大农业生产总值扩大黄箱支持绝对值的基 础上，用好用活“绿箱政策”。比如，进一步强化对包括研究、病虫害控制（包 括预防与检疫）、培训、技术推广和资讯、检验、营销与促销、农业基础设施等 不涉及对生产者和加工者的直接支付的一般性农业生产服务支持；针对农业生态 环境问题，加大农业农村环境保护计划下的政策支持力度;加大农业保险力度， 通过直接的资金支持，或者是政府对农作物保险计划资金参与的方式提供自然 灾害

20、救济支付等。鉴于上述三个方向，根据新常态下农业发展的趋势性特征，顺应农业生产方式 转变的客观规律，今后应将农业支持政策调整的重点置于解决“谁来种地?怎么 种地?种什么地？”以及推动农业经营制度的体制机制创新之上。1. 将重点放在支持农业的适度规模经营上 随着农村土地流转规模的扩大，农地承包权与经营权的逐步分离已经成为未来 农地产权调整的一个大的趋势性变化。但是，由于支持政策的相对刚性，导致相 当长的一段吋间内一些农业支持政策未能充分发挥其应该发挥的作用。以“粮食 直补”政策为例，该项政策的出发点是为了保护粮食综合生产能力、调动农民种 粮积极性，而给予种粮农户直接的生产补贴。但是，部分农地流转到

21、一些种粮大 户手中以后，发放的补贴并未相应的转移到实际耕种的业主手中，政策实施的 结果与当初制定政策的初衷出现了一定程度的偏差。可以预见，随着农业生产方 式的加速转变，今后农地承包权与经营权分离的速度和规模都将进一步扩大， 农业的适度规模经营将成为农业发展的新常态，为了更好发挥农业支持政策促 进农业生产的作用，今后应该将支持农业的适度规模经营调整为农业支持政策 的重点之一。2. 将重点放在支持新型农业经营主体的培育上农业经营主体的老龄化、妇女化现象是农业经营主体弱质化的外在表现，也是近 年來农村经济社会发展过程屮一个比较突出的矛盾。由于经营主体的弱化，导致 局部地区的农业生产方式发生倒退也是值

22、得高度注意的问题。随着传统农业经营 个体年龄的增加，这部分人群将逐渐退岀农业生产领域，而同时替代他们进入 农业牛产领域的将是种养殖大户、新型职业农民、各种类型的专业合作社、家庭 农场、现代农业企业等新型农业经营主体。这类新型农业经营主体，在经营理念、 生产技术、市场拓展、管理制度等方面均拥有传统农业经营主体无法比拟的优势。 传统农业经营主体的退出和新型农业经营主体的进入是现代农业得以发展的根 本前提。因为，先进生产技术、设备、方式方法的利用说到底最终取决于人的因 素。因此，今后应该将重点调整到支持新型农业经营主体的培育上。3. 将重点放在科技创新及社会化服务体系建设上农业支持政策要进一步向科技

23、创新倾斜。提高农业机械化水平，鼓励农业生产各 个环节和整个过程，逐步由播种机、脱粒机、饲草收割机、水利灌溉设备等现代 机械取代人力畜力及手工工具。提高科技要素在农业中的贡献，拓展生物技术、 信息技术在农业种子资源、动植物育种、作物栽培、畜禽饲养、土壤肥料、植物 保护等各个领域的研发与应用。同吋，现代农业的发展，借鉴了许多现代工业发 展的经验和模式，在产业组织结构上已经由过去的全产业链的一体化内卷，走 向了 “模块化分解+市场化融合”的道路。产前环节、产中环节、产后环节逐步 分解脱离，并由各个环节中拥有比较优势的经营主体进行主导，然后通过市场 化的方式进行融合。今后农业支持政策的重点应该置于建立社会化服务体系之上,