行政许可的审查内容

1、行政许可的审查内容作者：石朝志律师【云南】行政许可是否合法，在受理行政许可申请后的审查至关重要，一 旦疏于审查，可能会导致许可程序或实体瑕疵乃至错误，面临被撤销 的风险。下面，结合法律规定及实务就行政许可审查，以律师的视角 谈以下看法，仅供参考：一、管辖审查1. 是否行政许可事项。中华人民共和国行政许可法第三十二 条第（一）项规定：申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时 告知申请人不受理。也就是说，如果申请人所申请的行政许可事项不 属于行政机关行政许可的事项，应当告知其无须行政许可，不需要办 理行政许可申请。2. 是否本行政机关（机构，下同）区域管辖。行政许可有严格的区 域性限制，特定行政

2、机关只能对法律、法规、规章规定的本行政区域 内的行政许可事项进行许可。如国内水路运输管理条例第四条第 二款规定：县级以上地方人民政府负责水路运输管理的部门或者机构 承担本条例规定的水路运输管理工作。其它法律、法规、规章均有区 域管辖方面的类似规定。对申请人提出的不属于本行政机关管辖的行政许可申请，承办该 行政许可申请的机关知道有权行政许可机关的，应当告知申请人。3. 是否本级行政机关管辖。行政许可不仅具有严格的区域管辖, 还有着严格的级别管辖。实施行政许可的机关应当严格依照法律、法 规、规章的规定，或者依据中华人民共和国行政许可法第二十四 条规定，根据授权实施行政许可。否则，不属于本行政机关的

3、级别管 辖。4. 是否本行政机关(机构)管辖。不同行政机关承办不同行政 许可事项，实施行政许可的机关应当审查本机关是否具有该行政许可 权限，符合下列条件之一，本行政机关方才具有行政许可权限：(1) 法律、法规、规章规定有明确规定；(2) 根据中华人民共和国行政法第二十四规定受委托；(3) 自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，并经国务院批准，使本行政机关(机构)具有行政许可权限。行政许可中管辖瑕疵、问题类型实施行政许可应当依照法定的权限、范围、条件和程序，也是合 法性原则的基本体现，其中，行政许可的管辖又是实施行政许可的重 要的程序性问题。管辖存在问题，则行政许可存在问题，该许可决

4、定 存在问题，将面临人民法院依法判令撤销或无效，存在行政赔偿的可 能。行政许可中管辖瑕疵、问题类型：一是无权管辖。此类问题是, 行政行政许可既无法律规定，也没有合法授权，主要体现在越级管辖, 超越部门管辖，跨越区域管辖等。二是因法律修订、废止，或合法授 权终止而失去行政许可权。行政许可权的来自法律规定，或合法授权, 如果上述法律经修订、废止而致行政许可权丧失，或合法授权终止, 原行政机关或被授权主体便无权再行行政许可，否则，便丧失合法性。小结：公民、法人和其他组织提出的行政许可申请，属于行政许 可事项，不违反本行政机关的级别管辖、区域管辖，又属于本机关管 辖的，依法受理；否则，告知申请人不予受

5、理，并说明理由。二、形式审查根据行政许可法的规定，可将行政许可的形式审查分解、细 化如下：（一）对法人行政许可的审查对法人提出行政许可申请的，应当审查该法人是否依法登记。中 华人民共和国公司登记管理条例农民专业合作社登记管理条例 社会团体登记管理条例中华人民共和国企业法人登记管理条例 中华人民共和国合伙企业登记管理办法等相关法律、法规对公司 等企业、事业法人和社团组织登记有明确的规定，提出申请行政许可 的法人，应当符具备法人条件并进行登记和有效存续，同时，符合行 政许可事项的主体要求。对此，应当看是否提交了证明其具备法人资 格的，诸如企业法人营业执照事业单位法人证书社会团体法 人登记证书是否合

6、法、有效。除现场查验上述证书、执照原件外, 有条件时可以通过国家工商总局、全国组织机构代码管理中心等官方 网站进行验真。（二）对自然人行政许可的审查应现场核实本人身份信息，对所所提交的身份信息证件复印件与 原件进行比对，并验证复印件与原件是否一致。（三）对行政许可代理人的审查中华人民共和国行政许可法第二十九条第二款规定：申请人 可以委托代理人提出行政许可申请。但是，依法应当由申请人到行政 机关办公场所提出行政许可申请的除外。根据上款法律规定，公民、 法人和其他组织除了本人直接向行政机关提出行政许可申请外，也可 以委托代理人申请行政许可事项。如果委托代理人办理行政许可事项 的，行政许可的受理机关

7、至少应当作如下审查，查验申请人是否提交 了下列文件及所提交文件的真实性：1代理人的身份证件。2. 代理人办理行政许可事项的授权委托书。该委托书应包括代为 办理行政行政许可的事项、代理期限、代理权限等。3授权委托书应加盖法人（含依法登记的分支机构，本节下同） 章，有法定代表人/负责人签名、印鉴。【代理自然人行政许可忽略本 项】4. 法定代表人身份证明书。该证明书以法人名义证实该法人的 法定代表人/负责人身份。【代理自然人行政许可忽略本项】5. 能够证实法人主体资格的企业法人营业执照事业单位法 人证书社会团体法人登记证书等文件。【代理自然人行政许可忽略 本项】4.行政许可申请书。按法律、法规和规章

8、要求，提交加盖法人 印章、法定代表签字，或自然人签名的行政许可申请书。申请书需要采 用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本, 申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内 容。行政许可申请通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电 子邮件等方式提出的，审查该申请是否符法定形式。5法律、法规和规章规定的，行政许可需要的其它相关文件。（四）对行政许可是否有前置程序的审查前置性行政许可，指准予公民、法人或其他组织从事特定活动在 办理当前许可事项时，必须持有的上一环节的行政许可。中华人民 共和国公司登记管理条例第二十条规定：法律、行政法规或者国务 院决定规定设立有

9、限责任公司必须报经批准的，应当自批准之日起 90日内向公司登记机关申请设立登记；逾期申请设立登记的，申请 人应当报批准机关确认原批准文件的效力或者另行报批。中华人民共和国合伙企业登记管理办法第十二条规定：合伙 企业的经营范围中有属于法律、行政法规或者国务院规定在登记前须 经批准的项目的，应当向企业登记机关提交批准文件。娱乐场所管 理条例第十一条第一款规定：申请人取得娱乐经营许可证和有关消 防、卫生、环境保护的批准文件后，方可到工商行政管理部门依法办 理登记手续，领取营业执照。诸如上述法规规定的前置性许可的法律、 法规不一而足。因此，在办理行政许可时，严格按照法律、法规的规 定，在申请人获得前置

10、性行政许可后，方可申请本项行政许可。值得注意的是，前置性行政许可只能有法律、行政法规或国务院 决定设定，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府的规章不能设 定行政许可的前置程序和条件，否则，该地方性法规、规章规定的前 置程序无效、违法，在行政许可时不得以此作为不予行政许可的理由。 对此，中华人民共和国行政许可法第十五条第二款规定：地方性 法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一 确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定 企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许 可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供 服务，不得限

11、制其他地区的商品进入本地区市场。形式审查中的瑕疵、问题类型1. 法定代表人或负责人已经变更，申请人仍然使用原法人或 负责人的授权；2. 代理人办理申请事项时，代理手续不全或存在瑕疵；3. 依法需要本人申请事项，而由第三人代办；4. 应当前置审批的，未经前置程序径行行政许可。小结：形式审查主要是对于提出行政许可的公民、法人和其它组 织是否具备法律、法规、国务院决定和规章所具备的主体资格，委托 他人代为提出行政许可的，其代理手续文件是否完备、规范，提出行 政许可的文件是否符合要求，行政许可是否存在前置审批及审批文件 合法、有效进行审查。三、实质审查对行政许可的实质性审查，是国家基于职权主义对事关涉

12、及国家 安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健 康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的重大事 项；对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重大事项等, 根据法律、法规和规章的规定所进行的实质性审查。中华人民共和国行政许可法第三十四条第三款规定：根据法 定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应 当指派两名以上工作人员进行核查。该条是行政许可实质审查程序方 面重要的法律依据。具体哪些行政许可须要实质审查，则须依据不同 的部门行政法。如公安部建设工程消防监督管理规定第二十三条 规定：公安机关消防机构对申报消防验收的建设工程，应当依照建设

13、工程消防验收评定标准对已经消防设计审核合格的内容组织消防验 收。对综合评定结论为合格的建设工程，公安机关消防机构应当出具 消防验收合格意见；对综合评定结论为不合格的，应当出具消防验收 不合格意见，并说明理由。再如，中华人民共和国专利法第三十 五条发明专利申请自申请日起三年内，国务院专利行政部门可以根据 申请人随时提出的请求，对其申请进行实质审查；申请人无正当理由 逾期不请求实质审查的，该申请即被视为撤回。国务院专利行政部门 认为必要的时候，可以自行对发明专利申请进行实质审查。诸如上述须要进行实质性行政许可散见于大量的法律、法律和规 章的规定中，行政机关在受理行政许可申请时，对法律、法规和规章

14、规定应进行实质性审查的，不得以形式审查代替实质审查。在实质审查行政许可事项时应注意以下问题：（一）准确援引实质审查的法律依据。一项行政许可的审查，需 要形式审查还是实质审查，取决于行政许可事项所属部门法律规定。 法律、法规和规章规定需要实质审查的，必须进行实质性审查，每个 具体行政行为均有法律依据，防止滥用行政权利。（二）实质性审查必须有两名执法人员国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知第22条 规定：建立健全行政执法主体资格制度。行政执法由行政机关在其法 定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政 机关的合法委托，不得行使行政执法权；要清理、确认并向社会公告 行政执法

15、主体；实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不 得从事行政执法工作。国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若 干意见规定：对各行政执法部门的执法人员，要结合其任职岗位的 具体职权进行上岗培训；经考试考核合格具备行政执法资格的，方可 按照有关规定发放行政执法证件。根据上述通知规定，参与实质审查 的执法人员至少具备下列条件：1. 参与行政许可的执法人员需为本行政机关编制人员。中华人 民共和国行政许可法第二十七条第二款规定：行政机关工作人员办 理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益。 根据该款法律规定，行政许可只能由承办该项具体行政许可事项的机 关在编工作人员办理，行政许可的

16、主要不能由其它人员代替。如果确 需其它人员承办，也仅能承担行政许可的辅助性工作。长期以来，“临时工”执法广为社会诟病，该行为不仅有违执法 的严肃性，执法质量不高，也面临具体行政行为被撤销、被人民法院 判令违法和无效，甚至存在国家赔偿的风险。2. 参与行政许可的执法人员需要经过培训并经考核合格。（三）实质性审查内容应当依据法律规定进行全面、客观、公正 地考察、验证、核对、检验、检测等，并以法定形式对上述过程进行 准确、全面记载、记录作为是否行政许可的证据。（四）对第三方中介机构出具专业意见、报告进行审查。如非 煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法第八条第十一项规定，非煤 矿矿山企业申请领取安全生产

17、许可证，应当提交下列文件、资料：涉 及人身安全、危险性较大的海洋石油开采特种设备和矿山井下特种设 备由具备相应资质的检测检验机构出具合格的检测检验报告，并取得 安全使用证或者安全标志。在一些行政许可事项中，由于涉及很强的专业性，执法人员对相 关专业性问题无法做出正确评估，需要借助具有专业知识、专业技能、 专业设备、专业资质的第三方中介机构方可完成，需要类似上述第三 方机构报告、意见作为行政许可重要依据的规定大量存在。在此情形 下，应对第三方中介机构的能力、资质，出具意见、报告等的程序、 文书等进行程序性审查。对依法不具备资质、能力的中介机构，在报 告、意见署名专业人员不具备资格，或存在程序性缺

18、陷的报告，均应 视为行政许可申请人提供的材料不符合法律规定。对专业机构出具的专业意见、报告重点审查以下内容：1专业机构是否具备与本行政许可相关的专业和专业资质等级;2. 专业机构的专业人员是否依法取得与其出具专业意见相对应的从业资格证书;3. 专业机构及专业技术人员的专业资质、专业资格是否现行有效; 4专业意见、报告等书面文件是否具备法定的形式，如加盖 印鉴、专业技术人员署名等。5. 其它需要审查的事项。实质性审查的瑕疵、问题类型1. 以形式审查代替实质性核查。法律规定应当进行实质性核 查的，不能以形式审查或简单的书面审查代替实质核查，否则，不仅 存在程序缺陷，还可能致符合条件的申请不被许可，

19、不符合条件的申 请获准许可；2. 参与核查人员不足2人，或不具备执法条件的人员参与核 查；3. 第三方中介机构出具专业意见、报告存在瑕疵或没有法律 效力。主要表现为专业机构不具备与行政许可事项相应的资质，专业 技术人员不适格，报告.意见文书不规范等。小结：法律、法规和规章规定需要进行实质性审查的，必需进行 实质性审查，不可以形式审查代替实质性审查；实质性审查必有有两 名在编的，两名执法人人员必需具有执法资格；行政许可所涉及的专 业性问题是否需要第三方中介机构出具专业报告、意见等，如果需要 专业报告和意见，应审查行政许可申请人是否提供了该报告、意见，该报告、意见是否经法定有资格的中介出具，程序和

20、形式是否合法。四、行政许可中存在利害关系人的处理行政许可中涉及第三方利害人的处理。一项行政许可往往存在利 害关系人，如果该行政许可的通过，减损了第三人权利，或增加了第 三人的义务，或对第三人构成了侵害，在审查该行政许可时，不应仅 限于审查申请事项本身，还应审核对利害关系人的的影响，并通过法 定程序保障第三人的权益。对此，作为行政许可法的一般法中华人 民共和国行政许可法第三十六条规定：行政机关对行政许可申请进 行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该 利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应 当听取申请人、利害关系人的意见。上述法条规定的重大利益，主要体现在相邻权、竞争权、环境权 等权利。与一般法行政许可法相对应的特别法中也有类似规定， 如保监会中国保险监督管理委员会行政许可实施办法第十七条第 二款规定：中国保监会及其派出机构对行政许可申请进行审查时，发 现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。 申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。中国保监会及其派出机构 应当听取申请人、利害关系人的意见。因此，为确保一项行政许可的 合法性，并切实保护利害关系人的权益，凡行政许可中涉及第三人利 益的，应告知利害关系人，以法定程序保障利害关系的陈述和申辩权 利。中华人民共和国行政诉讼