现代财政国库管理制度理论与实践

1、现代财政国库管理制度理论与实践一、现代财政国库管理制度的主要内容研究现代财政 国库管理制度，首先要搞清楚什么是现代财政国库管理制 度，其职能定位、主要内容和基本特征有哪些。（一）现代财政国库的职能定位。目前国际上对国库职能的定位，一般采用国际货币基金组织（imf）的定义，即国库不单是指国家金库，更重要 的是指财政代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债 的一系列管理职能。国际货币基金组织的这一定义，从本 质上将现代财政国库管理制度与传统意义上的国库区别开 来，赋予了现代国库管理更为丰富的内涵。主要体现为： 第一，财政国库是财政部门受政府委托、代表政府履行职 能的一种体现；第二，财政国库不是简单

2、意义上的国库资 金收支操作，而是一系列管理职能的集中体现；第三，财 政国库重在控制预算执行，要保证财政资金收支严格按照 部门预算规定执行；第四，财政部门要对政府资产和负债 实施管理，要提高政府资产和负债的管理效率。财政国库 职能定位的上述四方面内涵，代表着当前各国现代财政国 库管理的发展方向，也是丰富与完善现代财政国库职能的 基础。（二）现代财政国库管理制度的主要内容。基于现代财政国库重在“管理”詹静涛的职能定位， 国际上又将现代财政国库管理制度称为“国库单一账户制 度（tsa）”，美国称为“合并资金账户”制度。不管具体名 称如何，从主要内容上看，现代财政国库管理制度是以国 库单一账户为基础，

3、资金缴拨以国库集中收付为主要方式 的财政资金管理制度，主要包括国库集中收付制度、政府 采购制度、国债与国库现金管理制度三个组成部分。（三）现代财政国库管理制度的基本特征。对现代财政国库管理制度的基本特征，国际上基本形 成了共识，这就是以国际货币基金组织为代表的标准，即: 效益、透明、监控。所谓效益，是指提高财政资金效益和运行效率。主要 体现在三个方面：一是通过制度设计，简化资金收付流程, 减少资金收付中间环节，提高财政资金入库效率和支付效 率。二是通过高效管理国库现金流量，使国库资金保值增 值，提高国库资金使用效益。三是通过国库资金调度与短 期国债发行的有机结合，降低国债筹资成本，提高国债发

4、行效益。所谓透明，就是提高透明度，政府财政收支活动向纳 税人、社会公众透明。政府是受全体纳税人委托管理政府 资产和资源，因此政府有责任向纳税人披露履行受托责任 情况，包括政府资产负债等财务状况、政府运营情况和宏 观经济运行情况。就我国而盲，重要的是提高财政资金收 支过程中的透明度，以促进政府公共服务的市场化发展， 让每一笔钱都花在“阳光”下。所谓监控，是指对预算执行进行控制和监督。通过制 度设计和利用现代信息网络系统，对所有财政资金的收付 活动进行动态监控，对违规或不规范操作进行及时核查处 理，强化预算执行，保证财政资金支付使用的安全性、规 范性和有效性。我国实行国库集中收付制度后，建立了预

5、算执行的动态监控系统，财政部门可以实时监控到财政资 金的具体活动情况，每一笔资金活动的详细信息，都在财 政部门的视野之内。系统不仅能够实时提供上述信息，而 且对违规或不规范活动进行预算，及时发现疑点和问题， 重大问题立即核查，能够在较短的时间内纠正或解决。二、现代财政国库的理论基础及其应用建立现代财政国库管理制度，是财政管理制度的一次 重大创新。研究这一制度创新的理论基础，有助于我们更 好地理解现代财政国库管理制度，更好地推进改革工作。 结合当代经济学的最新研究成果，建立现代财政国库管理 制度主要有四大理论基础：一是公共财政理论。二是委托 代理理论与信息不对称理论。三是博弈理论。四是新 制度经

6、济学中的制度变迁理论。（一）公共财政理论及其应用。公共财政理论是建立现代财政国库管理制度的基础性 理论。公共财政理论的前提，是要明确界定政府与市场关 系。也就是说，公共财政的第一层含义，是在明确政府与 市场关系基础上界定财政职能，财政应该做什么，不应该 做什么，要认识清楚。财政要有所为，有所不为。凡是市 场机制能够有效解决的，财政就不能“越位”；对满足社会 需要必须由政府提供的公共服务，财政就不能“缺位”。这 是第一层面的问题，又称为功能型公共财政。在此基础上, 公共财政还有如何更好地实现这些职能的问题，这就是第 二个层面的问题，即要用公共管理的办法管理财政，确保 财政资金使用中的公开、透明，

7、保证财政资金的高效使用。从这一层面上理解的公共财政，又称为管理型公共财政。一般来讲，预算资金分配属于功能型公共财政范畴，预算执行属于管理型公共财政的范畴,预算执行管理基于预算资金分配又影响或反作用于预算资金分配。以预算执行管 理为核心的现代财政国库管理制度是构建公共财政管理框 架的重要组成部分。近几年来，财政部将财政国库管理制度改革列为当前财政改革的重点工作之一，大力推进并取得明显成效。目 前，尽管财政国库管理制度改革框架已基本确立，但距离 理想目标还有相当大的差距，还需要通过深化改革进一步 扩展、丰富、完善，以期在全国范围内建立健全以公共财政理论为指导、以国库单一账户为基础、以国库集中收付

8、为财政资金缴拨主要形式的现代财政国库管理制度。（二）委托一一代理理论与信息不对称理论及其应用。现代财政国库管理改革，也是委托一一代理理论以及 信息不对称理论在经济活动实践中的新发展。经济学中， 处于信息优势的一方称为代理人，处于信息劣势的一方称 为委托人。根据经济学假设，委托人和代理人各自有其独 立的经济利益。在经济活动中，委托人、代理人都以其自 身利益最大化为目标。在信息对称下，即使委托人与代理 人目标不一致，代理人行为仍会被觉察，不会造成道德风 险，也不会出现逆向选择，不会产生目标背离。当存在信 息不对称时，就会产生道德风险，造成目标背离。为减少 这种目标背离，一般釆取以下方式解决：一是设

9、计一种合 理、科学的机制，使得代理人在实现自身利益最大化的同 时，也实现委托人利益的最大化。为有效激励代理人，有 必要实行激励与惩罚相结合的机制。二是建立公开、透明 的信息公开与披露制度，尽可能减少委托方与代理人之间 的信息不对称，减少双方间的利益背离。根据委托代理理论，财政国库部门代表政府履行受托责任，主要实现三方面的功能:一是控制预算执行。二是高效管理国库现金和债务。三是全面、准确反馈政府收支信息。尽管当前中央和地方各级以控制预算执行、实 行国库集中收付制度为重点，取得了很好的改革成效，发 挥了财政国库在管理与控制预算执行中的功能和作用，但 离财政国库上述职能定位，还存在一定差距。如政府资

10、产 和负债还没有得到高效的运作管理，政府收支信息还没有 得到全面、准确反映，财政信息透明度不高，以及预算单 位用款计划编制过粗，财政国库没有实现严格意义上的预 算控制，等等。这些问题的存在，很大程度是信息不对称 造成的，需要待我们在今后工作中加强研究，进一步完善 财政国库的管理职能，逐步建立和完善现代财政国库管理 体系，促使财政资金收付方式更加规范，资金使用更加高 效，预算执行更加透明，信息反馈更加快捷，财政监管更 加有效。（三）博弈理论及其应用。博弈论是研究决策主体（个人或单位）的行为发生直 接相互作用时候的决策，以及这种决策的均衡问题的理 论。也就是说，当一个主体的选择受到其他主体选择的影

11、 响，而且反过来影响到其他主体选择时的决策问题和均衡 问题。所以，博弈论又可称为对策论。博弈理论在现实生 活中广泛存在，国家与国家之间。中央政府与地方政府之 间、企业与企业之间乃至夫妻之间，都存在博弈关系。在 财政预算执行管理方面，财政部门与预算单位之间也存在 博弈关系。预算单位强调预算支出要满足实际需要。希望 自由、灵活地使用预算经费；财政部门要求预算支出要符 合规定，要按照批准的预算和相关制度规定支出预算经费。 这就产生了相互博弈关系。博弈结果，形成了新的财政资 金运行机制：财政部门通过对用款计划和资金拨付的审核 及监控，虽然增加了审核监控成本（包括时间），但保证了 预算单位按预算和规定使

12、用预算经费；预算单位按财政部 门要求使用预算经费，虽然不能自由、灵活地支配预算资 金，但可以方便、快捷地使用预算资金，满足工作需要。 通过博弈实现双方利益的均衡。即实现所谓的“纳什均衡”。财政部门与预算单位不断的博弈过程，也就是矛盾不断产 生又不断解决的过程，推进了制度的创新和完善，最终实 现双方利益的最大化。（四）制度变迁理论及其应用。新制度经济学中的制度变迁理论，是研究导致一项制 度发生改变或创新的制度均衡原因以及变迁路径问题。制 度变迁有强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种。诱致性 制度变迁指的是各主体响应因制度不均衡引致的获利机会 而进行的自发变迁，强制性制度变迁指的是来自政府高层 统一

13、法令、强制要求而引起的制度变迁。诱致性制度变迁 的动机源于主体间的一致同意原则和经济原则，是制度变迁中富有效率的方式之一，但通过这一制度变迁方式实现 改革目标，则会耗时长，进展慢。强制性制度变迁，其优 势在于能通过政府强制力，在最短时间内快速推进制度变 迁，降低制度变迁成本。我国推进财政国库管理制度改革，应该是强制性和诱 致性制度变迁的有机结合。我国从中央到地方全面进行的 现代财政国库管理制度改革，是在党中央、国务院统一领 导下、自上而下大力推动的一项改革，属于强制性制度变 迁的范畴。这一强制性制度变迁，主要有以下特点：一是 高层重视。二是要求明确。三是行动迅速。但另一方面，我们在推进强制性制

14、度变迁过程中也实 施了诱致性制度变迁。从主管部门来说，通过实施改革建 立新的资金运行机制和信息反馈机制，简化了用款程序， 有效地提高了主管部门财务管理水平。从基层预算单位来 说，改革提高了财政资金运转效率，取消了资金拨付的中 间环节，使财政资金由“中转”变为直达，方便了基层预 算单位用款，因此也得到了他们的广泛支持和赞同。三、国库集中收付制度的理论应用及实践国库集中收 付制度是市场经济国家普遍采用的国库管理制度，主要有 三个基本特征：一是财政部门统一设立国库单一账户体 系，预算单位不设立财政资金存款账户，所有财政资金收 付活动都纳入国库单一账户体系管理。二是财政资金收付 方式规范。税收和非税收

15、入通过银行系统及时缴入国库单 一账户体系；财政资金支出由国库单一账户体系直接支付 给商品和劳务供应者或用款单位；财政资金余额只保存在 国库单一账户。三是实现财政收支实时动态监控。财政部 门实时监控每一笔财政资金收入以及支出情况。国库单一 账户体系的设立、国库集中收付运行机制的确立以及建立 财政国库动态监控体系等，都积极应用了上述理论，取得 了很好的改革成果。（一）关于国库单一账户体系。根据委托一一代理理论，财政部门是接受政府委托， 负责管理财政资金的收支活动。因此，所有财政资金的收 支账户都应由财政部门负责统一管理。据此，我国国库集 中收付制度改革中规定，财政部门统一设立和管理国库单 一账户莎

16、系，所有财政资金收支活动都纳入国库单一账户 体系管理。根据信息不对称理论，这一管理方式也最大限度地减 少了财政部门与各预算单位间的信息不对称。改革前，预 算单位分散开设银行账户，分头管理，资金收缴及使用均 在各预算单位操作。由于财政部门与预算单位间存在重大 的信息不对称，造成资金使用过程中挪用、管理不规范现 象严重，财政资金使用效益低下。实行国库集中收付制度 后，财政部门作为财政资金收支管理的代理人，直接负有 管理各部门银行账户的职责和权力。在资金支付方面，财 政部门为各预算单位设立授权支付零余额账户，账户管理 权归属财政部门，代理银行根据协议每日对账户实行清算, 保证财政资金支付按照规范化程

17、序操作。在非税收入收缴 方面，财政部门为各执收执罚单位设立财政汇缴专户，根 据政府受托责任，该账户由代理银行根据财政部门要求每 日清零，资金上交国库。上述根据委托一代理理论设立的 国库单一账户体系，有效地解决了改革前存在的预算单位 挪用、占压资金等现象，提高了财政资金的收付效率。（二）关于国库集中收付运行机制。财政国库管理制度改革是一项创新，改革不是财政部 门集权，而是运用委托一代理理论及博弈理论，理顺财政 部门、预算单位、代理银行等各方关系，创新国库集中收 付运行机制，使得运行主体各司其职，各负其责，提高国 库集中收付整体效率。这一运行机制，主要包括三方面内 容：一是合理界定三部门职责。财政

18、部门主要负责做好国 库集中收付相关资金支付业务以及监督管理工作，代理银 行负责做好国库集中收付资金的代理与清算业务。预算单 位按照财政部门规定，负责报送用款计划和使用资金。二 是实行激励与惩罚制度。为保证预算单位顺利适应改革， 改革中确立了预算单位职能“三不变”原则，即不改变预 算单位的预算执行主体地位，不改变预算单位的资金使用 权，不改变预算单位的财务管理权和会计核算权。“三不变” 原则，实际上是对预算单位的一种制度激励。对预算单位、 代理银行违反改革规定的，财政部门会采取适当的方式予 以惩罚。财政部门、预算单位、代理银行在上述激励与惩 罚制度约束下，最终形成合作博弈，共同推动国库集中收 付

19、制度改革的顺利进行。三是围绕“三个变化”，创新了资 金运行机制。改革主要有三个方面变化：一是银行账户设 置改变，通过建立国库单一账户体系，控制了库款资金流 量。二是财政资金收支流程改变，通过改变资金缴拨方式, 规范资金的收入收缴和支出支付活动。三是管理机制改变, 由于账户体系和缴拨方式的改变，预算执行透明度大大提 高，强化了财政部门和预算主管部门对预算单位的财务管 理与监督监控。这“三个变化”构建起严密的、覆盖财政 资金整个收支活动的预算执行运作机制，能有效解决财政 资金管理中的信息不对称、风险控制以及透明度等问题， 实现财政资金的安全、规范和高效运行。（三）关于财政国库动态监控。我国推进国库

20、集中收付改革中，着力建立健全财政动 态监控体系，较好地解决了改革前财政资金运行透明度不 高的问题。一是强化了财政部门的受托责任。改革前，财 政资金拨付给主管部门后，就脱离了财政部门监督，财政 部门也很难控制资金运行过程中的各种风险，近年来审计 风暴所反映的各部门出现的各类问题，也多是这方面存在风险，财政部门负有监管不力的责任。国库集中收付改革 后，强化了财政部门对财政资金的受托管理责任，财政资 金由财政部门直接支付到收款人及用款单位，或直接给各 基层单位下达授权支付额度，财政部门的受托管理责任得 以加强。二是实现了实时动态监控。传统财政收支管理方 式下，一些单位存在资金坐收坐支、延滞人库以至截

21、留、挤占、挪用等问题频繁发生,难以根本杜绝，重要原因就是财政部门与预算单位存在信息不对称，预算单位利用信 息不对称进行违规操作，谋求利益最大化，财政部门无法 及时发现。改革后，财政部门建立动态监控系统，预算单 位每一笔财政资金收支都实时处于财政部门监控下，有效 遏制了预算单位因信息不对称导致的违法违规现象的发生。（四）关于信息生成机制。改革之前，财政资金大多以拨代支，缺乏来自预算单位的预算执行信息，有些预算执行信息来源于一级预算单 位，而且是通过纸质报表报送。这样的传递方法，不仅信 息来源粗略，信息延伸半径短，而且很难做到完整、及时。 在这种管理方式下，财政部门难以掌握真实、全面、系统 的信息

22、，财政部门与预算单位信息严重不对称。改革之 后，财政部门能够及时获取财政资金活动的详细信息，形 成了新的信息生成机制。预算执行信息来源于基层预算单 位的每一笔交易记录，通过信息网络，实时地传输给财政 部门，预算执行信息的完整性、及时性大幅度提高，预算 执行透明度明显增强，有效地促进了财政部门与预算单位 之间的信息对称。这为财政运行管理和宏观经济调控提供 了及时可靠的信息基础。当然，这些信息是在现行以收付实现制为基础的会计 制度下产生的，还不能完整、客观地反映政府部门的财务 状况。为了克服收付实现制会计制度的局限性，国际上开 始研究政府会计改革问题，从20世纪80年代以来，陆续 有近20个国家政

23、府会计实行了不同程度的权责发生制改革, 尽管这些国家政府会计改革的方式、内容、程度及改革步 骤不尽相同，但无论采用何种方式，政府会计改革目标比 较明确，就是能够全面或比较全面地反映政府财务会计信 息，增加财政透明度，更好地评价政府财政财务状况和运 营情况，提高政府公共管理效率和效益，防范财政风险， 增强政府宏观经济决策能力。近年采，我国也在着手研究政府会计改革问题。下一 步政府会计改革工作主要是：在前期研究的基础上，按照 总体规划、先易后难、重点突破、逐步推进的原则，研究 制定改革总体规划、改革方案及相关制度，条件成熟时逐 步向前推进。政府会计改革涉及面广、政策性强、技术性 要求高、实施难度大

24、，必须深入研究，充分准备，才能确 定具体改革方案。当前，主要做好各项改革前期准备工作, 为将来实施政府会计改革打好基础。四、政府采购制度的理论应用与实践（一）关于政府采购的范围和规模。1关于政府采购的范围。政府采购虽然在国际上广泛 施行，但并没有规范统一的概念和范围。通行做法是，各 个国家根据本国实际情况，以法律形式确立政府采购范围, 并且根据政府职能的不断变化而逐步扩大，有的国家以政 府事权来划分，只要属于政府公共职能范围的事，不论采 购项目大小，是否使用财政资金，就是企业采购也要实行 政府采购；有的国家把军事采购也纳入了政府采购范围。我国政府采购法对政府采购的定义是，各级国家 机关、事业单

25、位和团体组织使用财政性资金采购集中采购 目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行 为。也就是说，只有纳入政府集中采购目录和集中采购目 录以外，但在采购限额标准之上的货物、工程和服务项目, 才实行政府采购；未达到规定数额的，可以不实行政府采 购。由此可见，我国政府采购法规定的采购主体和采 购范围都比较窄。2关于政府采购规模。采购规模与采购范围是紧密相 关的。由于市场经济国家政府采购范围宽，所以，其规模 都非常大。目前，市场经济国家政府采购规模一般占一个 国家国内生产总值（gdp）的10-15%. oec d国家的政府采购 规模（政府消费加上政府投资，含公务员工资福利、军事 采购等）占年

26、度gdp的15-20%.美国为19%,欧盟为21%, 加拿大为2 5%.有的国家占财政支出的比重更高，例如，俄 罗斯政府采购规模占财政支出的比重达到80%.我国实施政府采购规模以来，政府采购范围也在不断 拓宽，由当初的计算机、复印机、小汽车等通用商品，延 伸到了工程和服务领域。随着政府范围扩大，政府采购规 模快速增长。1998年为31亿元，2000年增长到328亿 元，xx年首次突破千亿元大关，xx年达到15 00亿元，xx 年突破2000亿元，xx年预计达到2500亿元。1998-xx年年 均增长率为%xx年我国政府采购资金规模亿元，占当年 gdp的2%,占财政支出的8%.（二）关于政府采购

27、模式。政府采购模式是指政府采购实施的形式，主要有集中 采购和分散采购两种。集中采购就是将各部门所需的通用 性商品集中起来，委托专门机构统一组织采购，实现规模 效益。分散采购是指各部门按照制度规定自行组织采购。 欧美国家政府采购一般都经历了部门分散采购，到高度集 中采购，再到集中采购与分散采购相结合的过程，目前主 要是实行分散采购为主的模式。由于集中采购存在效率 低、用户选择余地小、集中采购机构官僚习气严重等难以 克服的缺陷，自20世纪80年代以来，随着市场商品日益丰 富和权力下放改革的推进，欧美国家普遍弱化了集中采购, 大力推行分散采购。我国政府采购法规定，政府采购实行集中采购和分散 采购相结

28、合的模式。集中采购又分为政府集中采购和部门 集中采购，其中，政府集中采购范围限制在通用政府采购 项目；部门有特殊要求的经常性采购项目或者批量采购项 目，由部门实行集中采购。其它采购项目，达到限额标准 的，由用户分散采购。由于我国目前政府采购制度改革还 处于发展阶段，人们对政府采购的认识和自觉执行政府采 购制度的意识都比较弱，因此，集中采购仍是政府采购的 主要模式。xx年我国集中采购资金达亿元，占政府采购总 规模的今后在继续抓好政府集中采购工作的同时，要研 究推进部门集中采购和分散采购，充分调动部门开展政府 采购的积极性，这是扩大政府采购范围和规模的根本途径, 也是提高政府釆购效率的有效方式。（

29、三）关于政府采购机制。我国政府采购机制正处在建立和完善过程中，主要包 括五个方面：1 建立“管采”分离、运转协调的管理机制。我国在 改革初期，政府采购的管理职能与执行职能主要由财政部 门负责，许多地方财政部门都成立了政府采购中心，负责 集中采购。在政府采购立法期间，不少专家提出，管理职 能和执行职能不分，与建立科学合理、相互制约的采购制 度相悖，也不符合反腐倡廉工作的要求。因此，政府采购 法明确规定，我国政府采购实行管理职能与执行职能分离 的管理体制，也就是说，管理者作为“裁判员”负责政策 制定和监督管理，不能从事具体采购工作，而执行者作为 “运动员”只负责具体的政策执行，不能管理监督工作。

30、这样就明确和理顺了政府管理与采购操作之间的关系。目 前，财政部门作为政府采购监督管理部门，都设置了专门 的政府釆购管理机构。同时，省级政府普遍依法设置了集 中采购机构，其中相当一部分是从财政部门分离出来的。 中央也已按系统分别设置了中央国家机关采购中心和中央 直属机关采购中心。管理职能与操作职能日趋完善，形成 分工负责、协调运行的工作机制。2.建立政府采购运行机制，规范采购行为。重点是严 密程序，分清责任，加强管理。要建立从政府采购预算编 制到采购资金支付的一整套采购程序，从程序上预防采购 行为和决策的随意性。在程序的执行上，要充分发挥财政 预算和支付手段的作用，即没有编制政府采购预算的项 目

31、，不得开展采购活动；没有按程序操作的项目，财政部 门不予拨款；要确立公开招标采购方式的主导地位。公开 招标竞争强，透明度高，最能体现政府采购的优越性，因 此，在可能的情况下，要尽可能采取公开招标方式，既充分体现了公开、公平、公正的原则，也减少不必要的纠纷。 此外，还要加强对社会中介代理机构、专家和供应商的管 理。3建立监督机制，促进规范操作。要完善政府采购监督体系,逐步形成以财政、纪检监察、审计及其他部门分工协作的监督机制。审计部门应依据政府采购法、国务院 和财政部颁布的有关政府采购的法规和规章，对各部门和 各单位政府采购政策执行情况和采购资金使用情况进行审 计；监察部门应对政府采购的相关人员

32、实施监察，严肃处 理各个环节发现的违规违纪行为。此外，还要注意发挥供 应商的监督作用，重点是建立和完善供应商投诉处理机制。目前，供应商投诉呈快速增长之势，说明政府采购机制在 发挥作用，有助于我们及时发现并纠正釆购过程中的问题。财政预算和支付管理在市场经济国家政府采购活动中都发挥了关键作用。而我国政府采购实行预算管理时间较 短，在编制方法、审批管理、支付审核与采购管理有机结 合等方面还需要进一步完善。当前，我国正在深化部门预 算、政府采购和国库集中支付等财政改革，应当加强几项 改革的协调配合，将采购项目预算纳入部门预算中，发挥 预算在政府采购中的基础和依据作用，同时，利用财政支 付手段约束采购合

33、同的执行，通过资金拨付管理监督采购 活动。4 建立健全电子化政府采购制度。利用现代信息技术 和产品，建立健全电子化政府采购系统，实现政府采购管 理和操作的电子化，降低采购成本，提高采购效率，这是 政府采购制度改革的方向。从市场经济国家推行电子化政府采购的实践来看，无 论是效率还是效益，都有较大提高。应该充分利用现代信 息技术和产品，积极探索和发展以信息技术为支撑的政府 采购新方式，实现政府采购管理和操作电子化。目前应着 重在以下四个方面进行研究和探索：一是增加反拍卖等电 子化采购方式，增强政府采购的灵活性，提高采购效率。 二是对供应商、采购合同实现电子化管理，提高透明度和 管理效率。三是将政府

34、采购信息发布媒体由报刊转变为网 络，降低成本，增强及时性。四是政府采购管理系统与国 库集中支付系统实现有机结合，确保支付资金的准确与安 全。我国政府应当抓紧制定电子化政府采购的战略方案， 逐步推进电子化政府采购工作，最终实现电子化政府采购 系统统一集中管理的目标。5.实行采购人员资格管理。由于政府采购专业技术要 求高，又从事市场交易活动，大部分国家对各部门采购从 业人员都有资格要求，美国等国家称为“采购合同官员”， 我国香港特区称为“采购主任”。采购人员资格分为不同级 次，各级次都有相应的条件和职责，级次的获得和晋升必 须通过考试。各部门只有获得采购资格的人员才能组织采 购活动和签订合同。这些

35、有资格的采购人员独立开展采购 活动，各部门行政首长不能干预，也不能改变他们做出的 决定。釆购人员对做出的决定要承担法律责任。我们在今 后改革中，也要借鉴国外这一做法，研究制定从业人员标 准和考核制度，对于政府釆购从业人员（包括各单位和采 购中心的采购人员）实行专业资格管理，参加统考取得资 格，持证上岗；对采购中心，要规定岗位任职资格，考核 工作业绩。（四）关于政府采购的政策功能。政府采购的政策功能是政府采购制度的重要组成部分, 是政府采购制度发展的必然结果，也是现代政府采购制度 的重要标志。这是受到各国政府和国际组织重视的原因。 也就是说，现代政府釆购制度已不仅是财政支出管理手段, 它已成为政

36、府加强宏观经济调控，促进经济发展的重要手 段之一。当前，欧美国家的政府采购制度已基本完成了由 单独的财政支出管理手段向兼有经济政策工具的转变。许 多经验值得我国学习和借鉴。我国政府采购法第九、十两条作了明确规定，即，政 府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标， 包括保护环境地，扶持不发达地区和少数民族地区，促进 中小企业发展，以及政府采购应当采购本国货物、工程和 服务。因此，我国应当借鉴国际做法，重新认识政府采购 制度的作用，充分发挥政府采购的调控功能。在我国入世 及世界投资贸易自由化的大环境下，尤其应当强化国货意 识，尽可能采购本国货物、工程和服务，这不仅有助于在 关税向国际接轨过

37、程中国内市场的平稳过渡，缓解入世给 国内企业的冲击，还可以为国民经济持续稳定增长创造良 好环境，具有重大的现实意义。除了采购国货以外，还应 利用采购政策的倾斜，支持少数民族和经济不发达地区经 济发展，保护环境和扶持中小企业发展。（五）关于政府采购国际化。我国在入世时曾承诺，在成为wto成员后，将尽快启 动加入政府采购协议谈判，开放我国的政府采购市场。 另外，我国政府也曾向ap ec承诺，2020年开放政府釆购 市场。开放市场意味着我国企业不出国门就面临国际竞争, 政府利用政府采购保护国内企业的政策受到严格限制，政 府采购中的争议要到日内瓦解决。欧美国家对我国履行承 诺，启动加入（政府采购协议）

38、十分重视，不断施加压力。 欧美国家不希望我国加入w to开放国内一般市场的同时， 又利用政府采购政策封锁规模庞大的政府采购市场。随着 我国对政府采购政策工具的逐步认识和应用，来自欧美的 压力与日俱增，政府采购的外事活动应接不暇。目前，我们与欧盟签署了 政府采购合作协议，旨在 通过开展交流活动，学习国际规则，掌握国际动态，争取 理解；并已承诺同美国为代表的所有wto成员开展技术性 磋商。与此同时，财政部组建了跨部门工作组，专门就加 入政府采购协议开展研究，包括利弊分析、谈判策略 等，在此基础上，再制定谈判方案和开价清单。此外，在 中国一澳大利亚、中国一新西兰、中国一新加坡、中国一 智利自由贸易区

39、谈判中，对方都要求将政府采购列入谈判 范围。政府采购的国际化趋势，增强了我国政府采购制度 改革的紧迫性和艰巨性，我们要抓紧有限时间，完善政府 采购制度，充分发挥政府釆购政策功能。五、国债与国库现金管理制度的理论应用与实践无论 从现代经济学理论还是各国实践来看，适度发债有利于促 进社会经济发展。但是，国债虽然具有平衡财政收支，满 足各项公用事业需要，促进国内资本市场发展，调控宏观 经济的作用，但也存在债务风险和债务危机等问题，因此, 必须重视并加强国债管理。（一）关于国债规模。从我国实际来看，尽管恢复国债发行的历史不长，仅 有20多年，国债规模与许多市场经济国家相比也较小，但 年度发行规模增速较

40、快，余额累计速度也较快。尤其是在 1 998年实施积极财政政策后，国债规模逐年扩大，国债余 额也逐年增加。虽然这些年里我国的国债相对规模和赤字 率均有不同程度的提高，但国债相对规模和赤字率两项指 标仍然处于较低水平。xx年的国债相对规模仅为；赤字率 更从xx年的降到%.与欧盟、美国平均60%以上的国债相对 规模，以及英、美、法等发达国家平均5 %的赤字率相比， 我国均显著低于同期主要发达国家的水平。但这里讲的债 务只是中央财政发行的国债，不包括地方各级政府的债务 及隐形、或有债务，这些债务中潜伏着很大的危机。因此, 国债风险管理问题，仍是我们必须高度关注并重点研究解 决的问题。（二）关于国债余

41、额管理。国债余额管理是市场经济国家普遍采用的国债规模管 理方式。国债余额是指在某一时点政府未清偿债务的累计 数额。尽管国债年度发行量包括国债还本和新增国债两部 分，但由于国债还本多采取“借新还旧''方式，不会导 致国债余额的增力口，因此市场经济国家主要通过控制新 增国债来控制国债余额，即实行国债余额管理。这不但有 助于全面衡量政府债务总体规模和政府债务风险状况，增 强立法机构对国债规模的总体控制；而且也便于政府根据 经济发展和市场情况，灵活调整国债发行，提高国债流动 性。目前，我国仍然延续国债发行额管理方式。即每年由 全国人大审批年度国债发行额，财政部据此制定年度发行 计划、组

42、织发行，并将年度国债发行额作为硬性指标来完 成。实行国债余额管理应成为未来我国国债发行管理的方 向。财政部已就此事专报国务院和全国人大，力争尽快获 得全国人大批准，于明年正式实行。今后需要在积极稳妥 开展相关管理工作的基础上，进一步深入研究国债余额管 理的有关问题。（三）关于国债结构管理。国债结构管理包括对品种结构、利率结构以及期限结 构的管理。国债结构是否合理，将直接影响到国债的发行 成本、投资人结构、市场流通性、债务偿还以及相关的宏 观经济调控政策的实施。首先，依据利率结构理论，短期 国债利率一般要低于长期国债利率。通过定期、均衡、滚 动发行短期国债并保持一定规模的短期国债存量，可有效 替

43、代部分长期国债的发行，节约国债发行成本；而发行中 长期国债则能在一定时期内减轻国债偿还压力。其次，国 债期限结构与其投资人结构之间存在着相互影响、相互制 约的关系。不仅国债投资人对期限的偏好，会影响到国债 能否顺利发行，影响市场交易表现，而且国债期限结构反 过来又会影响投资人结构的形成，丰富、多样的国债期限 结构有利于形成广泛而稳定的投资人队伍。第三，鉴于不 同期限国债在市场中的交易表现存在一定的差异，通常短 期国债的流动性较好，以其即期收益率为基础，实现长、 中、短期国债规律化发行，可有效建立起国债收益率曲线, 提高市场流通性。第四，合理的国债期限结构，能确保政 府年度债务支出流量的均衡，避

44、免偿债过于集中，降低国 债运行风险。第五，由于短期国债是中央银行开展公开市 场业务的主要操作工作，中长期国债的利率水平可有效改 变人们对未来经济的预期，期限结构合理的国债收益率曲 线是金融市场的基础，是进一步深化金融体制改革的前提 条件，因此，在国债期限机构的安排上，必须做到长、中、 短期国债均衡搭配。国债结构管理是国债管理的重要内容。经过多年不懈 努力，我国国债结构较为单一的状况已得到彻底改观。但 与市场经济发达国家相比，我国的国债期限总体偏长。应 该讲，这是在现行的发行额管理方式下，为避免国债发行 和还本数额的过快增加而采取的权宜之策。显然，这不利 于国债金融功能的发挥和国债市场的深化。随

45、着国债余额 管理的实行，今后应注意结合财政收支状况，尽可能合理 安排和调整国债结构。（四）关于国债市场化创新。近几年来，我国国债市场化创新虽然取得了一定成效, 但由于相关法规和制度建设滞后、市场分割、监管不统一 等原因，造成市场缺位错位、国债基准利率作用不明显、 交易方式单一以及投资者结构失衡等问题仍然不同程度地存在。本着完善国债市场的宗旨，结合中国国债市场中长 期发展战略，需要在六个方面加大工作力度：一是加快市 场环境和基础设施建设。加快修订199 2年颁发的国库券 条例，规范国债发行、流通、使用和偿还全过程，形成较 为科学、严密、高效的市场监督管理模式；修订国债登记 托管办法，规范国债托管风险防范机制，提高市场运行效 率