上海、广州、重庆、厦门“多规合一”的差异化实践

1、上海、广州、重庆、厦门“多规合一”的差异化实践导读“多规合一”并不是简单地把多个规划合并成一个规 划，而是把各项规划涉及到相同内容统一起来，落实到一个 共同的空间规划平台上， 通过“五个一”，即“一张图”、一个信 息平台、一个协调机制、一个审批流程、一个监督体系，达 到“多规合一”。2014 年 8 月，国家发改委、国土资源部、环保部、住建部 联合印发关于开展市县“多规合一”试点工作的通知 （发改 规划 2014 197 号），要求在全国范围内开展市县“多规合 一”试点工作，统筹考虑经济社会发展规划、 城乡规划、 土地 利用规划、生态环境保护规划四规合一，探索整合相关规划 的空间管制分区，划定

2、城市开发边界，永久基本农田红线和 生态保护红线，形成合理的城镇、农业、生态空间布局；完 善经济社会，资源环境政策和空间管控措施，形成一个市县 一本规划，一张蓝图的管理目标。从国家政策层面来看， “多规合一”将是今后规划发展的趋势。 尽管“多规合一”目前还处于探索前行的阶段，但从实践的角 度来看， 近年来上海、 重庆、广州、厦门等城市开展的“两规” 协调、“三规合一”等实践已经为“多规合一”奠定了一定的基础， 并且积累了十分宝贵的经验。下面从组织机制、关键技术两 个方面整理和对比上海、重庆、广州、厦门开展“多规合一”的差异化探索实践，以期为各地“多规合一”工作开展提供借 鉴。一“多规合一”组织机

3、制上海国土局和规划局合并上 海“多规合一”实践的核心是将国土局和规划局合并，成立规 划和国土资源管理局，并由新成立的机构组织编制土地利用 规划，实现“两规合一”，确保土地利用规划和城市规划的衔 接。上海自 2008 年开始进行机构调整，并以嘉定、青浦两区试 点进行“两规合一“工作，目前已在全市展开。上海市“两规合 一”工作根据城市发展的需求，按照“统一目标、各有侧重、 突出重点、有序衔接”的原则进行。目前，土地利用规划、城市规划和发展规划的“三规合一”工 作正在试点开展。总体思路是坚持城市总体规划确定的城市 发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排基 本不变，依据国家下达的新一轮土地

4、利用总体规划指标，同 步实现规划建设用地和基本农田保护任务落地。重庆部门统 筹协调重庆“多规合一“的实践有几个特点：一是以城乡统筹 为契机进行规划体系改革；二是规划合一的探索不断扩展， 由“三规合一”到“四规叠合”再到“五规合一”；三是规划主导部 门由规划局转到发改委，有利于更好地发挥发展规划对土地 利用和城市规划的指导作用、协调各部门和各规划的关系； 四是以发展规划为指导、空间规划为载体，统一规划编制的 技术要求，增强各规划之间的协调性；五是提取各规划的核 心要素，形成综合实施方案，引导近期发展建设。“四规叠合”工作由市“四规叠合”工作协调小组领导，采取自上 而下一一自下而上一一综合平衡一一

5、联合审批的工作流程。 首先是市“四规叠合”工作协调小组下达各区主体功能定位和 重要控制指标的具体数据，作为各相关规划编制的基本依据； 其次各区根据全市要求开展国土空间状况评价，形成方案初 稿；小组根据各区上报的方案进行综合平衡，并提出调整意 见；最后各区“四规叠合”规划文本修改完善后，报市“四规叠 合”工作协调小组联合审批。在各规划编制的基础上， 形成综 合四规核心要素的综合实施方案，用以指导五年的发展和建 设。目前，重庆市又以沙坪坝区为试点，准备进行经济社会发展 规划、城乡总体规划、土地利用规划、产业规划、人口和环 境规划“五规合一”（又称“五规叠合”）的实践。日前已制定了“重庆市沙坪坝区五

6、规叠合实施方案”并向社会公布。广州市 区联动推进广州开展“三规合一”的初衷是解决规划实施层面 的问题，因此，具体实践的推进以规划实施的主体一一区为 单位开展，再由广州市级层面统筹，坚持“三上三下”、市区 联动的工作思路。这既是“多规合一”的实践探索，也是特大 城市市区两级事权分配的实践探索。广州市成立了“三规合一”领导小组负责统筹协调和市区两级 政府的工作联动，“三规合一”工作分为三个阶段，每个阶段 工作都由市、区两级政府联动完成。具体做法是由区级政府完成某一阶段的基本工作，并将工作 成果上报市“三规合一”领导小组。市“三规合一”领导小组综合 各区上报成果逐一审查，并提出审查意见及下一阶段意见

7、后， 下达各区（县级市）政府。其基本工作思路可归纳为“市区联 动”，“三上三下”。第一阶段（“一上一下”）：实事求是，发现矛盾。工作重点是 摸清全市“三规”差异，制定差异图斑处理措施。第二阶段（“二 上二下”）:应调尽调，减少失误。工作重点是本着“应调尽调、 减少失误”的原则，明确可调整的建设用地数量及规模，并形成“三规合一”的框架性文件。第三阶段（“三上三下”）：注重 实效，合理调入。工作重点是依据第二阶段确定的可调整建设用地规模，依据发改委确定的建设项目排序， 布局建设用地，确定“三规合一” 的建设用地规模控制线及相关控制线，形成“三规合一”最终 成果。通过“三上三下”，重点明确市、区责任

8、和部门分工， 建立良好协调制度，保障市与区，规划、国土、发改等职能 部门的充分沟通与协调，确保不越位、不缺位，相互补位， 保障“三规合一”成果质量和规划效果。各区工作开展通过项目协调会的形式，区“三规办”召集区各 职能部门与下属各镇街对各自的用地需求进行上报汇总，并 呈报区“三规合一”领导小组，对各类重点项目进行整理、甄 别、排序，按照项目立项和资金情况、成熟程度、开发需求 和开发规律进行分期，最终形成“三规合一”重点项目库，作 为“两规”重点落实建设用地规模的对象。以某区为例，共召 开 5 次大型项目协调会涉及 68 个相关部门与单位，最终形 成包括 254 项各类项目的“三规合一”重点项目

9、库，明确各个 项目的近中远期用地需求， 原“两规”落实规模，区“三规合一” 补充落实规模等情况，保证了“三规合一”工作的有效实施。 厦门转变政府职能提升行政效率厦门专门成立了市级领导 小组，并由规划、国土和发改三个部门牵头推进“多规合一”， 充分发挥统筹功能，具体以部门并联审批实践创新为切入点、 体制机制完善为保障协调推进。此外，厦门还启动全市行政审批制度改革，全面推行并联受 理审批，精简建设项目审批流程，缩短项目审批时限，提升 政府治理能力和行政效能。经过改革，审批事项申请实现了 从现场报审、串联审批的“跑部门模式”到一表报审、并联审 批的“走网路模式”的转变。例如，项目立项申请到获得用地

10、规划许可证这一时间段，从过去的半年缩减到现在的 12 个 工作日。实行“一表式”审批，大幅精简重复和不必要的申报 材料，用地规划阶段申报材料由 25 项减少至 6 项，工程批 复及工程规划许可阶段申报材料由99 项减少至 10 项。同时，进一步优化“多规合一”的配套体制机制。以推进“多规合一” 工作为契机， 将“多规合一”划定的各类控制线纳入地方立法， 以政府规章形式明确各类控制线管理主体、管控规则、修改 条件和程序，规范和强化规划的严肃性和权威性。同时，创 新干部考核体制机制，建立财政转移支付制度，促进转型发 展。二“多规合一”关键技术上海1. 确定规模、优化布局、保证流量 上海“两规”按照

11、“统一数据底板、统一用地分类、统一技术规 程”进行编制，实现技术层面的衔接。 在方案编制工作中， “两 规衔接”的关键技术内容是确定规模、优化布局、保证流量， 具体要求如下： 确定规模建设用地规模和规划增长边界的确定是“两规 衔接”的核心内容，也是“两规合一”的特色。建设用地规模和 边界的确定必须在确保需求的前提下，实事求是划定。 优化布局它是“两规衔接”的重要特征，也是规划实施评 估的直接体现和规划战略性的重要保证。布局确定应适应上 海城市未来发展需求，在维护城市生态安全和锚固生态底线 等方面做出更加刚性的规定，进而维护城市整体空间结构的 完整性。保证流量它是实施城市和地区近期发展重点和规划

12、的 保证。结合近两年重大建设项目安排、近期建设规划 （2011-2015 年）编制工作，结合地区发展重点和实际需求， 通过“控增逼存、盘活存量”等手段，促进土地资源集约，节 约利用，确保城市和地区近期发展重点和规划的可实施性。2. 统一平台、严格管控、政策配套 上海“两规”衔接的主要成果大体可以分为“基于两规合一的 控制线管控方案、 城乡规划编制体系”等。 具体可以归结为以 下几个方面。统一的数据基础和信息平台“两规合一”工作的基础数据 采用的是第二次全国土地调查统一时点变更的数据，由此而 形成基础数据具有现时性和真实性。在此基础上，进入信息 化管控的数据信息平台更具权威性。“三条控制线”管控

13、方案“三条控制线”管控方案是土地利 用规划成果的具体体现，也是确保规划实施、工作时效的关 键内容之一。“三条控制线”包括规划建设用地控制线、产业 区块控制线、 基本农田保护控制线， 根据不同控制线的特点， 分别实行刚性管制（具体细分为强控制和次强控制） 。新增 建设用地项目必须位于规划建设用地范围内，其中新增工业 项目，原则上必须落在产业区块用地范围内，基本农田不得 占用。相关配套政策和实施机制：“两规合一”的重点和特点是确 保规划的实施。综合运用多种规划实施手段，如开发区多主 体联合招商机制、耕地占补平衡差别化政策及土地整治规划、 城乡用地增减挂钩规划等等来加强规划的实施。重庆1.规划一张图

14、、建设一盘棋、管理一张网 以重庆的“四规叠合”实践为例。“四规叠合”要求同时编制四个 规划和叠合规划，实现规划一张图、建设一盘棋、管理一张 网，依据“国土定量、规划定位”的指导思想，采取建设用地 总量指标依据土地利用总体规划，具体布局按照“刚性框架、 弹性利用”的理念，将区县所有可调整的城乡建设用地指标在 空间上进行规划布局落实。2.沙坪坝区“五规叠合”实施方案 重庆市沙坪坝区编制了“五规叠合”实施方案。通过沙坪坝区 “五规叠合”实施方案，推动沙坪坝区经济社会发展规划、产 业发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划以及人口与 环境保护规划在时间和空间上的协调、融合。通过整合规划 资源，促进空间

15、协调、项目落地、调控统一，充分发挥规划 实施方案的指导作用，促进沙坪坝区的全面跨越发展，以期 对重庆市“多规合一”工作具有指引作用。广州1.协调优化规划技术手段 广州市的工作重点是通过对分类表、建设用地规模、建设用 地布局、生态用地规模挖潜等技术手段，协调“两规”在技术 标准、总量规模、结构分布、规划边界等方面的不一致。再 以发改委明确的重点项目为抓手，满足近期建设项目的需要， 并在此基础上重新划定建设用地控制线、产业区块控制线、生态控制线及基本农田控制线，并将其纳入数据平台管理， 以此完成广州全市“一张图”工作及信息平台搭建。 面向实施的“ 三规合一” 规划涉及到“两规”大量差异图斑的 调整

16、工作 , 这将涉及到对国土及规划两大部门相关管理与政 策的创新工作。 2013 年 8 月，国土资源部批复同意广州 市城乡统筹土地管理制度创新试点方案（下文简称试点方案 ）为广州“三规合一”工作提供了土地管理政策创新的保障。 试点方案提出“创新土地利用规划编制和审批机制”，可 以由广州市依据功能片区设置方案编制功能片区土地利用 总体规划，由广州市人民政府审批并报广东省国土资源厅备 案。同步开展的功能片区土地利用规划编制， 为广州市“三规 合一”差异图斑批量调整提供实施基础。 2.颁布“三规合一”技术指引 广州市为明确“三规合一”内容、规范“三规合一”成果，颁布了 广州市区（县级市） “三规合一

17、”规划编制技术指引及广 州市“三规合一”规划成果数据标准（试行），广州各区（市） 的“三规合一”规划成果均按统一的技术指引和标准编制。各 区（市）通过“三规合一”规划的编制有望把握经济发展的趋 势，准确分析市场开发前景，从而全面合理的安排实施配套 措施。同时从“多头规划”向“一张图”管理转变。构建统一的技 术平台，将各种空间信息，如城市发展战略、城乡规划、土 地利用规划、林业规划、交通规划等汇总在一个信息平台上， 并在这个信息平台上建立一整套项目协作的流程，形成统一 的政策平台，使“三规”及相应配套政策保持高度统一。 厦门1、“一张蓝图”统一空间规划 厦门市以建设两个百年远景为引领，编制了“美丽厦门”战略 规划，以战略规划统一发展思路和目标。前期开展海量调研 工作基础上， 共摸清差异图斑共 12.4 万块， 累计面积达 306 平方公里。在此基础上，经过多次部门协调和市区联动，以 城乡规划为主导，整合经济社会发展规划、土地利用总体规 划等规划，细化形成市域城乡空间发展的“一张蓝图”，落实 全市统筹协调发展和因地制宜差别化发展。2、划定用地管控边界，强化“底线思维” 按照“生态空间山清水秀、 生产空间集约高效、 生活空间宜居 适度”的发展要求，发改、规划、国土、环保、林业、渔业等