【精品】北京未来科技城开发建设模式及管理体制研究

1、专题三未来科技城开发建设模式及管理体制研究（初稿）第一部分未来科技城开发建设模式研究4一、国内外科技园典型开发建设模式分析4（-）园区自主开发模式5（二）开发商开发模式5（三）合作开发模式5二、未来科技城开发建设模式选择基点和需要考虑的重大问题6（-）未来科技城开发建设模式选择的基点6（二）未来科技城开发建设模式选择需要考虑的问题7三、未来科技城可以采用的开发建设模式8（一）未来科技城可以采用的开发建设模式8（二）未来科技城可能采用的开发建设模式比较分析9四、未来科技城开发建设建议模式及操作要点11（一）第一推荐模式：“园区+企业自建”模式11（二）第二推荐模式：“园区+企业自建+开发商开发”

2、模式14 第二部分 未来科技城管理体制研究17一、高科技园区管理体制创新的理论基础17（-）新公共管理理论17（二）多元驱动理论20二、国内外高科技园区典型管理体制分析22（一）国外高科技园区管理模式总结22（二）国内高科技园区管理模式总结26（三）国内外高科技园区管理模式比较对未来科技城的启示28三、未来科技城管理体制构建30（一）未来科技城管理体制构建需要注意的关键点30（二）未来科技城管理体制建议方案32四、未来科技城不同发展阶段的管理模式37（一）规划建设阶段37（二）完善充实阶段38（三）提升发展阶段39未来科技城开发建设模式及管理体制研究第一部分未来科技城开发建设模式研究科技园（科

3、学城）的开发建设模式是历史、政治、经济、制度等 多种因素共同作用的结果。市场经济条件下，科技园（科学城）的开 发建设模式主要受到政府和市场两方面力量的影响。本部分通过对国 内外科技园（科学城）开发建设模式的系统研究，以期为未来科技城 开发建设模式的选择提供有宜的经验和借鉴。一、国内外科技园典型开发建设模式分析从开发主体看，科技园开发建设模式主要包括三种基本模式（表 1-1）:自主开发模式、开发商开发模式和合作开发模式。根据科技园 的具体情况，这三种基本模式在现实生活中，又有多种表现形式，比 如合作开发模式也有多种可能，可以是园区、开发商、入驻企业等开 发主体之间的两两合作或三者合作。表1-1国

4、内外科技园典型开发建设模式模式名称开发主体园区资 金压力园区对开发 建设的管控适用条件应用面园区自主 开发模式园区管委会 或园区所属开 发公司较大较易1. 土地出让方式 等政策支持；2. 较小的园区。最常用开发商开 发模式地产开发商最小较难1. 以产业发展为 主的园区；2. 资金压力较大 的园区。较窄合作开发 模式园区、开发商 或者入驻企业园区参与开 发度高，则资 金压力大园区参与开 发度高，则管 控较易1.综合性的或者 以科研为主的园 区；2资金压力 大的园区。较广（一）园区自主开发模式这种模式主要由政府制定明确的园区发展战略，设计促进园区开 发建设和发展的政策措施，不断加大基础设施投资，推

5、动国际、国内 的创新资源要素向园区迅速集中，引导全社会参与科技园的开发建 设。这种模式主要依靠自上而下的力量，在政府主导下，由园区管委 会或全资开发公司承担开发建设主体的责任，并进行开发建设的模 式。应用该模式，要在税收返还、土地出让方式等方面要争取相关政 策，并且要求管委会或开发公司具备较强的园区开发能力。园区自主开发模式是发展中国家比较普遍采用的一种模式，也是 我国大多数科技园（科学城）采用的开发模式，如北京经济技术开发 区，杭州经济技术开发区、台湾新竹科技园等就采用了这种模式。（-）开发商开发模式开发商开发模式是指地产开发商在科技园区内获取产业用地或 商业用地项目，进行厂房、仓库、研发等

6、工业地产项目或办公楼等商 业项目的营建，然后以租赁、转让或合资、合作经营等方式进行项目 相关设施的经营和管理，获取合理的地产开发利润的一种模式。比如, 四川成都蛟龙工业港青羊园区、双流园区，由香港蛟龙集团投资开发, 采用工业房地产方式建设，园区实施企业化经营运作；印度的班加罗 尔国际科技园、卡梅尔第二工业园、越南的新加坡工业园等主要是由 新加坡腾飞集团（专业从事工业地产开发的企业）投资开发。（三）合作开发模式合作开发模式下，园区、开发商和入驻企业均可以作为开发主体, 可以两两合作，也可以三者共同合作开发；既可以是合作开发同一地 块，也可以是分别由不同主体开发不同地块。从长远意义看，科技园 （科

7、学城）的建设和发展将逐渐趋向合作型或混合型建设模式，采取 自上而下和自下而上的有机结合。从国内实践看，苏州工业园的开发 建设属于典型的合作开发模式，它由中国苏州工业园区股份有限公司（中方财团，前身为苏州工业园区投资实业有限公司）和新加坡-苏 州园区开发私人有限公司（新方财团）组成的cssd公司负责开发建 设。cssd主要负责苏州工业园内土地成片开发与经营、房产开发（各 类住宅、商业房产、工业厂房）、基础设施开发与经营管理等。二、未来科技城开发建设模式选择基点和需要考虑的重大问 题实践中，上述三种典型的开发建设模式没有绝对的优劣之分。科 技园（科学城）在开发建设模式选择过程中，既要尊重园区开发建

8、设 的一般规模，也要充分考虑自身的特殊性。也就是说，一个科技园具 体采取何种开发建设模式，需要在借鉴国内外经验的基础上，对园区 形成的背景、所要承担的功能以及园区的面积、资金等因素，进行综 合衡量。（-）未来科技城开发建设模式选择的基点1. 未来科技城是以研发为主导的专业化园区未来科技城的产业定位是新兴战略性产业的研发环节，这客观上 需要根据拟入驻企业的研发需求建设大量个性化设施；同时，园区强 调“城”的概念，突出公共服务配套功能，需要建设大量非标准化的配套服务设施。两方面的特殊性决定了未来科技城不同于一般意义上的工业园区，这说明标准化的地产开发模式是不能满足未来科技城发 展的现实需要的。2.

9、 突出交流功能，实现整体化运营未来科技城要实现可持续发展，很重要的一点是要突出交流功 能，把公共服务配套社会化，实现整体化运作，防止入驻企业（尤其是大型企业）自我配套、封闭式发展。为此，园区需要掌握开发建设 的整体规划权、控制权与管理权，最好园区能直接参与开发建设，从 而最大限度地保证园区的整体化运营。3保持未来科技城的现金流收益保持现金流收益是维持未来科技城可持续发展的重要手段，也是提高园区管委会控制力和权威性的重要保障。未来科技城管委会可以通过持有并经营一部分收益性物业来实现持续的收益。因此，未来科技城尽量要作为一个开发主体参与自身的开发建设。例如，从苏州高 新集团和苏州工业园的收入来源看

10、，房地产收入，尤其是商业房地产和居住地产都占了较大份额，然后是基础设施经营收入、代建、专业 服务、旅游、高科技投资等等。这样的开发建设模式，一定程度上转 变了以往传统的“土地开发资金大循环模式”，用规划范围内的商业和居住地产开发来弥补了工业地产低价出让的亏损，从而减轻了资金平衡压力，有利于开发区的建设和发展。（二）未来科技城开发建设模式选择需要考虑的问题1.入驻大型企业需要参与园区开发建设目前已有14家大型企业确定入驻园区，它们以总部研发为主， 一方面，大型央企需要一定数量的办公和科研等自用设施；另一方面， 大型央企的体制特点，也决定它们必须要进行一些设施的自主建设。 因此，未来科技城的开发建

11、设需要入驻企业参与园区开发。2.开发商可能会参与园区开发建设根据国家相关法律法规以及业界普遍做法，除特定情况外，商业、 居住等用地须采取招拍挂出让方式。未来科技城内部的集中商业配套 集中、居住配套等设施可能将会采取招拍挂出让熟地后进行建设的方 式，园区不一定能保证持有园区所有土地的使用权，开发商可能会介 入园区开发。3园区自主开发资金压力较大未来科技城档次高，基础设施建设标准高，开发面积较大，配套 服务设施种类多，体量较大，在开发建设阶段，园区需要巨额的资金 投入。若园区自主开发，在投融资方面将面临较大压力。三、未来科技城可以采用的开发建设模式（一）未来科技城可以采用的开发建设模式在分析科技园

12、（科学城）开发建设基本模式基础上，结合未来科 技城开发建设和未来发展的现实需要，我们认为未来科技城可以采用 的较佳开发建设模式是合作开发模式，实践中可以具体包括“园区+ 企业自建”、“园区+企业自建+开发商开发”和“开发商+企业自建” 三种模式。1“园区+企业自建”模式入驻企业自主开发建设部分设施，如实验室、自用办公楼等；园区开发建设其他设施。2.区+企业自建+开发商开发”模式入驻企业自主开发建设其自用设施；开发商开发一部分标准化设施或者经营性设施，如标准化厂房、酒店、写字楼、住宅等；园区开 发建设其他设施，如基础设施、管理设施等。3“开发商+企业自建”模式入驻企业自主开发建设部分设施，如实验

13、室、自用办公楼等；开 发商开发其他设施。（二）未来科技城可能采用的开发建设模式比较分析1.比较研究思路为便于比较叙述，我们把上述三种可能的模式分别简称为：“园企”模式、“园企开”模式和“企开”模式（图3-1）,采用下面的比较分析思路，最终得出未来科技城开发建设的较优模式。第一步:第二步:第三步:图31未来科技城可能采用的开发建设模式比较分析2“园区+企业自建+开发商开发”模式和“开发商+企业自建”模式比较首先，从开发主体角度来看，园企开模式比企开模式多了园区这 个主体，可通过园区这个开发主体，加强与管委会的联系，有利于园 区掌握开发建设的主动性，有助于管委会对园区开发的管理，以及实 现园区的社

14、会化配套和整体化运作。其次，从开发项目的功能看，园 区+企业自建+开发商模式中一些收益性物业可以由园区与开发商合 作开发。与企开模式相比，园企开模式能使园区获得一定的园区开发 收益，这有利于园区的可持续发展。由此来看，这两种模式中，“园 区+企业自建+开发商开发”模式相对较优。表3-1“园区+企业自建+开发商开发”模式和“开发商+企业自建”模式关键点比较模式名称园区对开发建设的 管理与控制力园区能否获収收益 性物业的持续收益“园区+企业自建+开发商开发”模式较强，有利于整体化运作能“开发商+企业口建”模式较弱，不利j:整体化运作否3“园区+企业自建+开发商开发”模式与“园区+企业自建”模式比较

15、首先，从开发主体角度进行比较，园企模式比园企开模式少了开 发商这个主体，可以降低管委会对园区开发的管理与利益协调的难 度。其次，从开发项目功能角度进行比较，对园企开模式而言，一些 收益性物业可能由园区与开发商合作开发。与之相比，园企模式能使 园区获得更多开发收益，有利于园区的持续发展。由此来看，这两种表3-2模式中，“园区+企业自建”模式相对更优。“园区+企业自建+开发商开发”模式和“园区+企业自建”模式关键点比较模式名称园区对开发建设的管理与控制力园区获取收益性物业持续收益的多少“园区+企业自建+开发 商开发”模式较强，有利于整体化运作1大1有开发商参与，较少。“园区+企业fl建”模式较弱，

16、不利于整体化运作较多四、未来科技城开发建设建议模式及操作要点通过上述分析，我们建议未来科技城开发建设模式及操作要点如下:（一）第一推荐模式：“园区+企业自建”模式1模式介绍该模式下，管委会统一协调和管理园区的开发建设。园区成立统一的投融资平台，同时对未来科技城开发建设公司和入驻企业提供投 融资服务。未来科技城开发建设公司通过开发并持有（运营）园区物 业，获取持续收益，用于园区滚动开发（图4-1）。图4-1 “园区+企业自建”开发模式未来科技城开发建设公司既可以是国有独资公司，也可以是国有 控股和参股公司，其资金来源主要包括：财政预算安排的资金，实物 资产(包括土地、道路、厂房等)，国有战略投资

17、者资本投入，民间 资本投入和其他资本注入等。2操作要点(1) 园区规划引导和管理控制企业的自建行为，保持园区一体 化。园区要制定合理的规划和管理规范，对企业自建行为进行规划引 导和管理控制，公共服务设施尽量集中配套，甚至在周边区域进行社 会化配套，避免企业自我配套和自我封闭，防止园区因缺乏互动而丧 失创新活力。(2) 管委会与开发建设公司采取先结合后分离的方式。建议未 来科技城开发建设公司与管委会在初期采取合二为一形式，即“政企 合一”形式。随着未来科技城规模的扩大，采用管委会与开发建设公 司分离的“政企分开”模式。这样既保证了在开发建设初期阶段发挥 政府在开发建设过程中的主导作用，又保证了开

18、发建设的中后期有效 发挥开发建设公司的市场灵活性。具体可在管委会的基础上成立未来科技城开发建设公司。初期，管委会作为管理主体，在开发建设中主要负责规划引导和管理各个开发主体的行为，规范园区建设；开发建设公司作为开发主体参与具体的开发建设工作。开发建设公司作为开发主体，在业务上直接接受管委会的领导。后期，管委会与开发建设公司分离，管委会并不直接领导开发建设公司，不干涉其具体业务操作，但仍然在园区规划、建设等方面对其进行管理。表4-1 “政企合一”与“政企分开”的优缺点分析分类管委会和开发建设公司的关系政 企 合99的新通等19前高南ix-政企分开之州、业津等 年苏区工.大盼 99的新州，发 19

19、后高苏园开的的淳管的济互设不 “ 亠 7'b匕a" g一 了，职业验，刑进 现则政1>'经足能合作地 体原行的理不职配工紊总体来说，政企合一模式人员配置少，机构精简，管理方式灵活,但管理幅度小，不能适应大规模开发建设的需要，是早期开发区与中 小型开发区常用的开发方式。随着开发规模的扩大和市场机制的进一 步完善，政企分开型开发模式的制度优势将逐渐显现，因而适时转变 开发方式是必然选择。比如，苏州高新区的开发方式正是沿着这一思 路进行的，高新区1999年前实行的是政企合一的开发方式，但随后 高新集团在管理上与管委会分离，进入政企分开的开发方式阶段。(3) 持有和租赁

20、物业，保持园区管理机构拥有持续的收益。园区要持有部分收益性物业，尽量采用租赁的方式进行运营，获取持续稳定的收益，这有利于园区的长远发展和持续的创新动力。(4)积极争取政府资金和政策支持。积极争取政府资金支持，选择具备相应资质和实力雄厚的大型国企作为未来科技城开发建设 公司的投资主体。积极争取政策支持，保证未来科技城开发建设公司 获取园区开发建设的权利。(5)投融资平台。建议由未来科技城开发建设公司同时承担园区投融资平台建设作用，主导和引导园区整体投融资，便于园区整体 化运作。(二)第二推荐模式：“园区+企业自建+开发商开发”模式1. 模式介绍该模式下，管委会统一协调管理园区的开发建设；园区成立

21、统一 的投融资平台，同时对未来科技城开发建设公司、入驻企业和开发商 提供投融资服务，保证园区开发建设统一协调。未来科技城开发建设 公司通过开发并持有(出租)园区物业，获取持续收益，用于园区滚动开发(图4-2)。管委会规划引导与管理控制图4-2 “园区+企业自建+开发商开发”开发模式2 操作要点在管委会、开发建设公司与投融资平台设置与建设方面，建议采 取与第一推荐模式同样的方式。此外，还要注意以下两点：(1) 合理确定入驻企业和开发商开发范围。对企业自建和开发 商的开发项目，要严格按照园区总体规划进行管理和控制，合理确定 其开发建设范围。如果入驻企业确有特殊自用需求且最佳的方式是自 建时，园区可

22、考虑企业自建；对于一些商业性设施，或者政策规定须 进行市场化开发的设施，可以通过招拍挂方式确定土地使用者后进行 开发建设。(2) 引入竞争机制，避免垄断经营。对开发商开发建设的经营 性设施，同类型设施要引进两家以上的经营企业，比如酒店、购物中 心等，通过引入市场竞争机制，可以有效防止垄断经营，从而避免垄 断经营带来的一系列不良影响。此外，与第一推荐模式一样，我们也建议在开发建设公司的成立 和获取园区开发权利等方面积极争取政府资金和政策支持；第二推荐 模式也尽量保持园区持有部分收益性物业，维持园区持续发展以及创 新动力。第二部分未来科技城管理体制研究一、高科技园区管理体制创新的理论基础目前，我国

23、高科技园区正在按照社会主义市场经济体制的要求， 本着边试验、边实践的原则，全方位地进行管理体制创新，以追求效 率的最大化。西方学者的新公共管理理论、知识管理理论等可以为我 国高科技园区的体制创新提供相关的理论基础。(一)新公共管理理论1新公共管理理论的基本观点(1) 以企业、公众和市场为导向，提高公共服务的效率和质量。 新公共管理理论认为，政府的社会职责主要是根据顾客的需求为顾客 提供服务；政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而要成 为负责任的“企业家”，企业和公民是其“顾客”或“客户”。同时， 要处理好政府与市场的关系，凡是市场能发挥优势或能做的事，都应 当由市场来做，政府应该扮演“

24、弱干预”的角色。(2) 引入企业的管理方法和管理经验，提高政府管理效能。新公共管理理论强调政府管理应该像企业那样，把效率放在第一位。根 据政府管理的特点，有选择地学习和借鉴企业管理经验，特别是成功 大企业的管理经验，如团队意识、创新精神、竞争意识、成本效益核 算、注重绩效管理、目标管理等管理理念、管理方式和管理机制等。(3) 重新界定政府的角色与作用，切实转变政府职能。新公共 管理理论中“政府的管理职能应是掌舵而不是划桨”的思想，体现了 政府应该作为一个“中立者”来管理经济社会活动。从科技园（科学 城）的角度看，管委会作为政府派出管理机构，在政府角色与作用的 重新界定和转换方面，应该走在改革的

25、前列，切实解决好转变政府职 能问题，比如理顺部门职能分工，减少行政审批，从命令型走向非命 令型，从部门利益至上走向服务型政府。2.新公共管理理论给科技园（科学城）管理体制创新的启示新公共管理理论以现代经济学和企业管理理论、方法为理论基 础，主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公 共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市 场或顾客为导向来改善行政绩效。现阶段，紧密跟踪国外特别是发达 国家公共管和政府改革实践的新趋势，分析西方“新公共管理”运动 的经验教训，借鉴其理论、方法及模式中的合理因素，对我国政府管 理模式创新中的重要组成部分一一高科技园区管理体制创新有

26、着重 要的现实意义。（1）新公共管理对效益的强调带有普遍的指导意义。从某种意 义上说，效益是行政管理的核心问题，它作为一根红线贯穿在整个行 政管理活动的始终。效率低下是我国科技园（科学城）的弱点之一， 也是我国目前科技园（科学城）面临的普遍问题。随着经济全球化的 深入发展，我国科技园（科学城）面临着与国际通行规则进一步接轨 的机遇和挑战。科技园（科学城）作为一个高度“国际化”的创新载 体，能不能在世界技术创新领域中占有重要地位，一个非常关键性的 因素就是能否在管理体制实现创新，并与国际贯例相接轨。(2)新公共管理强调在管理中要以“顾客”为本。新公共管理 理论以服务对象为顾客，以顾客为上帝的观点

27、，其精髓是要正确摆正 政府与企业和公民之间的关系，这与我国倡导的“领导就是服务”、 “做人民的公仆”的观念有异曲同工之妙。新公共管理作为一种思潮 和实践革新运动，主张用企业精神改造政府、强化顾客观念，实质上 是试图在实践中把我们所倡导的“服务”观念、“公仆”观念等真正 落到实处，这对科技园(科学城)的管理体制设计和管理机构的工作, 具有重要的现实指导意义。(3 )对政府管理中引入市场机制，允许私营企业进入公共服务行 业和鼓励竞争这个问题，我们要有选择地加以借鉴。新公共管理理论 主张政府在公共服务行业作“策略上的后退”，实质上是让政府重新 回到“守夜人”的角色，但是我们应该知道，一个“小政府”，

28、不一 定就是一个好政府；主张公营部门私有化，也有让政府放弃公共服务 职能，逃避提供社会福利的责任。当然，我们也应该注意到，公共部 门和私营部门之间，在技术层次上确实存在相通的地方，如重视人力 资源管理、实行目标管理、绩效评估、成本核算等等。将私营部门管 理讲求的投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府的公共管理当 中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以科学地衡量管理人 员的工作业绩，这对科技园管委会这样一个特殊的管理机构来说，有 着非常重要的启示作用。比如，对于私营部门进入公共服务领域这个 问题，如果管委会在一定范围内开放公共服务市场、鼓励竞争，并加 强宏观调控，这应该是可行的；这样做不仅

29、会减轻管委会的人力、物 力和财力，还有利于提高公共服务的效率和质量。（二）多元驱动理论1993年6月，在加拿大蒙特利尔召开的国际科学工业园协会第九 届世界大会提出了政府、企业和大学以科技园为结合点的联合与协 调，学术上称之为“三元参与理论”，并以此为主题展开了热烈的讨 论。这是首次从理论上对科技园进行深入地探讨。与会者认为，科技 园的总体设计要以“三元参与理论”为基础，以高科技产业化为导向， 与社会相协调，只有这样才能获得各个方面的支持。如果不兼顾三方 面的目标、认识和利益，就难以解决可能发生的冲突；如果不以开发 高科技为导向，科技园就没有生命力。目前，有关专家和学者结合高科技园区的管理体制现

30、状，将“三 元参与理论"进行拓展和延伸，提出了高科技园区管理的“多元驱动 理论”，即高科技的专业化和高科技市场的复杂性决定了科技园必须 由政府、企业、大学、科研机构、社会组织、中介机构等主体紧密结 合形成一种多方合作的管理模式。这种多元组合关系，是一种合作关 系，多方皆有实质性参与，为园区管理提供实质性推动，并各自获得 实质性利益。多元参与驱动的直接结果是形成了园区颇具特色的创业 文化，先进的创业文化是科技园区持续发展的灵魂和动力。创业文化 作用和演变的结果创造了适宜于创业和科技企业生存的栖息地。在多元驱动理论的指导和启示下，政府、企业、大学、科研机构 等参与主体在园区管理中的定位分

31、别是：大学、科研机构作为科技园 的“学术发动机”，以其学术声望主持园区的规划、开发、运作，并 吸引业界领先公司和科学家、科技人员及研究生入园，利用政府和企 业界提供的科研经费开展r&d工作，推进科技园的技术创新，并为 科技园提供源源不断的高素质人力资源，为园区员工进行专业培训； 企业作为科技园的“产业发动机”，利用其现代企业运作机制和经验, 参与管理决策科技园在开发中出现的规划技术、市场、金融等各方面 的问题，作为园区的管理主体之一实施相应的管理权限和责任义务， 共同促进科技园区的可持续发展；政府作为科技园的“强大后盾”， 应是前期最大的投资者，从长远角度来看则是科技园成功开发的最大

32、受益者，在园区建设初期，政府主要是负责征地、拆迁与基本设施建 设，协调部门关系，提供优惠税率与政策以及入园项目的启动，并为 园区提供文化生活设施，随着园区建设工作的逐步完善，政府的管理 职能应由管理向提供专业化的服务转变，主要从提供发展政策、规划 引导园区发展方向等宏观方面加强对园区的服务协调，以提高政府管 理效率，增强服务管理水平；社会中介组织是科技园区的“有利支撑”, 通过引入外界社会中介组织，将政府管不好、管不了的事务交给专业 组织，这样政府可以集中精力做好职能范围的事情，以保证园区管理 机构的高效化运营，如通过构建完善的中介服务体系、创业孵化体系、 公共技术研发平台等，为园区企业发展提

33、供基础和保障。当然，我们也应当看到，在科技园发展中，政府、企业、大学、 科研机构、社会中介组织等多方主体既有共同的利益和目标，但也存 在矛盾和冲突。政府较多地考虑经济社会发展，企业以利润最大化为 目标。特别是近年来，在科技园管理问题上，出现了许多无法由政府、 企业等单方面来解决的新问题。因此，深入总结多元驱动理论的内涵 和特征，充分借鉴其在现实应用中的经验教训，准确把握各驱动主体 在园区管理中的角色定位及职责分工对高科技园区管理体制创新具 有重要的现实指导意义。二、国内外高科技园区典型管理体制分析由于国家之间在政治、经济、社会和文化等方面存在着明显差异, 因而不同国家或地区高科技园区采取的具体

34、管理模式也存在着一些 差异。本部分从国外和国内两个层面对目前高科技园的管理模式进行 归纳和总结，以期为未来科技城管理体制和管理机构的设计，提供经 验借鉴。(-)国外高科技园区管理模式总结1几种典型管理模式比较国外高科技园区管理模式大致可总结为三种基本类型：政府管理 型；产学共生式管理；多元参与管理型(表2-1).表2-1：国外典型管理模式比较表政府管理型产学共生式多元参与管理型管理主体政府大学、企业政府、企业、大学、银行等管理形式政府设立专门的管理机构设立服务型机构各方成立基金会或专门的 公司适用对象纯政府兴办的或具有城镇建制的科技园区靠近大学的高科技园区规模较大的科技园区、科学城优点1具有权

35、威性，能够使资金、人力和设备得到1.消除了来自政府的一些不必要的行政干预，实行自1体现了利益和风险分摊的原则，使管理权利和利益充分有效的发挥和相 互配合。2.能使计划按照一定 要求执行，有力保证计 划实施的有效性。主管理，发展自由度较大， 对中小型投资者有较大的 吸引。2.由于园区智力密集，知识 和生产相互渗透、广泛、全 面地结合，为高技术的发展 提供无形的动力。风险挂钩。2政府不直接参加管理，而 是引导园区的发展，避免了 政府行政权力的过多干预。3政府的适当参与弥补了 企业发展中后劲不足的缺 陷。缺点政府部门对园区产业 发展缺乏全面深入和 细致了解，这种政府嫁 接模式不能促成园区 与当地经济

36、发展的有 效结合。1.园区的发展受各种条件 的制约，如大学、地理位置 和自然环境、公共舆论等。2在没有政府充分参与的 前提下，园区企业得不到应 有的资助，园区发展中遇到 的各类问题比较难处理。园区管理缺乏统一的权威，协调工作较为困难。2 典型案例分析(1) 政府管理型韩国大德开发区，是由中央政府组建“大德团地管理事务所”， 负责开发区的建设和研究业务支援工作；土地开发公社负责土地管 理；另有“迁入单位审议委员会”、咨询机关等机构管理。韩国政府 高度重视大德开发区的发展，根据园区特点和发展需要，韩国政府任 命政府高官担任园区管理者，形成了适合园区发展的管理模式。2005 年9月，为保持园区的有序

37、发展和提高园区运作效率，韩国政府借鉴 我国中关村科技园区的发展经验，任命原韩国计划预算部部长朴容澈(in-chui park)担任园区管理机构的主席和ceo，并聘用了 30名优 秀人才参与园区管理。日本筑波科学城的建设是国家有关行政管理机构、地方公共团体 和其他有关执行单位共同实施的。为了更好地协调、联络有关的组织 和部门，日本政府在首相办公室设立了科学城建设促进本部。该科学 城促进指挥部由国土部领导，由其负责人担任首脑，成员分别由首 相办公室、国土、科技、管理协调、环境、健康福利、财政、教育、 农林水产、国际贸易和产业、交通、劳工、邮政电信、内务等各相关 部门的副职组成，该指挥部全权负责筑波

38、科学城的建设与管理，并 直接对首相负责。科学城促进指挥部组织制定了 “筑波科学城规划基 本规则”、“筑波科学城规划纲要”和“迁入筑波科学城机构的迁入规 划纲要”等文件，并对有关各方进行协调工作。(2) 产学共生式从科技园(科学城)形成背景看，英国的多数科技园都实行大学和 企业合作的管理模式，较典型的有苏格兰阿伯丁科技园，该园区由理 工大学和私商公司联合成立公司进行管理。公司专门负责园区企业的 创业服务，人力资源吸引与培训，技术转让和科技成果转化咨询等， 为园区企业进行总体宣传服务。对于诸如物业管理的一般职能，则委 托给外部的专业服务机构执行。英国剑桥科学园同样也是采取产学共生式的管理模式，在园

39、区内 成立了三一中心举行技术讲座，使各方人士能及时交流科技与经济信 息，共享大学的数据库和研究成果；园区的管理由三一学院和作为剑 桥不动产管理公司的比韦尔公司共同承担，专职管理人员仅两名，由 懂得科技政策并能进行综合管理的复合型人才担任。其主要职能是沟 通园区与国内外政府、产业界和金融界联系渠道;促进园区横向交流, 加强园区内公司同政、商、学各界的横向联系；管理园区技术转让， 进行产业咨询以多种形式促进科研成果的商业转化。还设有“工业联 络办公室”，专门办理大学与企业界联络的事务。(3) 多元参与管理型北卡罗莱纳州三角研究园是全美国管理运作最成功的科技园之 一，具有独特的环境和灵活的管理体制。

40、园区于上世纪五十年代由北 卡州、郡政府、三所大学和私商土地开发公司共同成立pinelands公司、 负责园区开发和管理。但由于急功近利，园区在州内总体规划中没有 地位，招商活动很不成功，经营逐步陷人困境。为推动园区发展，北 卡州州长出面请求毕克维亚银行信托公司董事长阿奇戴维斯为 pinelands进行ipo发行，上市集资。经过戴维斯努力，成功筹集了大 笔资金，成立了 “三角研究基金会j基金会则由政府、学校、企业 等各方代表11人组成理事会，基金会负责管理和指导三角研究园的建 设和规划、对园区内各单位的内部事务无权干预。北卡州政府相继成 立了州科学和技术研究中心、北卡电子中心、生物技术中心等科研

41、机 构，此外还有部分联郑政府以及北卡州政府与大学联合设立的科研机 构。法国索非亚一安蒂波里科技园最初是由索一安地区开发商进行 的私人土地开发项目，由西米瓦尔公司进行管理，但发展缓慢。二十 世纪八十年代后，密特朗政府开始重视索一安地区的经济发展,1982 年颁发的分权法给予园区所在当局以更大的行政管理权。滨海区 地方政府牵头成立了半国有性质的西埃姆公司，负责包括索一安科技 园在内的滨海地区的管理工作。随着园区的繁荣发展和公司的增加， 所有企业都参与园区管理，基本确定形成了 “西埃姆一西米瓦尔一经营者俱乐部”的三角形管理架构。西埃姆公司负责园区宣传和招商引资；西米瓦尔公司重点负责土地开发和物业管理

42、；经营者俱乐部制订 基础设施的技术标准和人力资源培训。(-)国内高科技园区管理模式总结1 几种典型管理模式比较我国各地高科技园区在结合本地区实际情况的基础上，积极探索，大胆实践，大致形成了三种典型的管理模式，即：政府主导型、政企合作型、企业主导型。(表21)表2-1国内典型管理模式比较表式政府主导型政企合作型企业主导型管理主体政府政府和企业企业管理形式领导小组、管理委员会管理委员会、开发总公司开发总公司适用对象政府推动形成的较大规 模的科技城、科学城市场自发、政府扶持形成 的民营科技园规模较小、条件成熟的科 技园区，沿海较多优点能发挥行政权威，就政府 的法令法规进行宏观管 理，提高办事效率。1

43、. 简化了关系，少去了一 些繁琐的协调工作。2. 在开发总公司创建初 期，这种模式有利于总公 司快速起步和全面发展。有利于园区开发总公司的 发展，有利于运用经济杠 杆进行园区的开发。缺点主要是难免导致机构膨 胀、政企不分的弊端，管 得过紧或过松现象，容易 忽视服务功能。1开发总公司因更多的 是承担园区的建设任务， 其经营策略在总体上还 需服从园区发展的大局， 因此不能完全推向市场。2.可能导致总公司发展 动力不足及过多依赖于 管理委员会的行政职能 等问题。由于园区没有行政管理机 构，在征地、规划、项目 审批和劳动人事等方面没 有行政职能，行政协调能 力不强，使园区在发展过 程中受到多方面限制。

44、2 典型案例分析(1) 政府主导型新竹科学工业园区是台湾唯一由“国科会”主管的工业园区， 其管理机构是在“国科会”下设“园区指导委员会”，作为园区的最 高领导机关。委员会由“经济”、“财政”等六位副部长、若干专家、 “国科会”主委、“行政院”开发基金执行秘书等组成，主要负责园 区产业规划和园区发展中出现的重大问题。“园区指导委员会”下设 园区管理局，负责园区的日常管理工作和提供各种服务。深圳高新技术产业园也属于这种管理体制，它主要包括了三个层 次：一是决策层，以市长为组长，市科技局、计划局、经济发展局、 规划国土局等十几个部门负责人组成园区领导小组；二是管理层一一 园区领导小组办公室，包括综合

45、处、计划处和监督协调处，具体负责 园区的行政管理事务；三是服务层一一园区服务中心(属服务性事业 机构)，负责园区的开发建设和日常服务工作。(2) 政企合作型西安高新区采取的是政企合作型管理模式，主要包括三个管理层 次：一是是当地政府的领导小组。由高新区所在市的主要领导任领导 小组组长，市直有关部门负责人为组成成员，作为高新区管理与发展 的决策层。二是管理层，即高新区管委会。管委会是市政府的派出机 构，集中了市政府的部分管理职能，负责对高新区各项事务，包括高 新区的建设与发展规划进行组织实施，管理区内高新技术企业等。第 三是经营服务层。包括开发建设总公司、创业服务中心以及各类中介服务机构等，为区

46、内企业提供管理和服务。（3）企业主导型上海张江高科技园区由高科技园区总公司进行管理，负责园区的 规划、建设及招商引资。总公司成立张江高新技术发展促进中心，此 为一全资服务性机构，主要通过国家的政策，提供包括场地、资金、 开发条件、信息、人才交流指导性管理等在内的综合服务，为持有高 技术成果的创业者创造局部优化环境，达到扶持高技术企业发展，促 进科技成果转化的目的。公司还通过募集设立方式组建了上海张江高 科技园区开发股份有限公司，通过股份制改造，促进园区的开发建设。（三）国内外高科技园区管理模式比较对未来科技城的启示1. 未来科技城管理中，政府的参与、支持是必不可少的首先，未来科技城要吸引企业入

47、驻，必须要有良好的生活环境、 投资环境、智力环境、基础设施环境等，这些环境的创造要求政府的 大力支持和帮助，特别是在园区的旱期发展阶段。其次，政府如何营 造一个适合园区和企业长远发展的政策软环境如税收、金融、土地、 规划、人才等方面的优惠政策，是园区运营和发展的关键环节，园区 软环境的建设是政府的重要职责所在。最后，未来科技城的推动力量 带有明显的政府痕迹，首批进驻企业大都是中央大型企业。所以，无 论从目前的建设需要、今后的持续发展，还是管理的有效性来看，构 建政府参与的管理体制都是未来科技城管理中必须首先解决的问题。2. 顺应科技园（科学城）不同发展阶段的实际情况，需要对管理模式进行创新和变

48、革从一些科技园区发展历程来看，不同发展条件的园区采取不同的 管理模式。如欧美国家主要采用民间管理形式，政府仅从政策、法规 上进行控制；亚洲一些国家则以政府管理为主，当园区的开发建设进 入成熟阶段，并具有一定规模以后，开始采取综合管理型。未来科技 城是一项长期的战略工程，遵循滚动开发，有序发展的原则，在不同 的发展时期有不同的任务。通过对国内外管理模式的比较可以看出， 每种模式都有其优势表现条件。因此，为保证未来科技城发展任务的 完成，必须用动态的眼光选择适合每个发展阶段的管理模式。3. 防止政府过度干预，实现管理主体多元化国家干预的模式无论在哪个国家都存在，但是政府不能试图进行 全面的干预，否

49、则也会犯严重的错误。研究机构的作用不仅要体现在 科研与人才上，而且还应该体现在科技园（科学城）的经营管理上， 这与“多元驱动理论”和实践是相符合的。如台湾新竹科技园，由于 其是政府过度规划的产物，企业常常越过园区管理机构直接与上级政 府联系，造成了地方政府的敌对情绪。从目前情况看，未来科技城的 形成方式与台湾新竹科技园十分相似，为避免出现上述问题，应该在 政府参与未来科技城管理的前提下，引入企业、研究机构、社会组织 的参与，实现管理主体多元化，让多元主体经过长期自然集聚和融合, 形成园区独特的管理文化，成为创新生存环境和发展的基本要素。4. 企业制度在一定程度上决定着科技园（科学城）管理模式的

50、选 择美国硅谷之所以具有持续的竞争活力，在企业制度与管理模式 方面形成的优势起到了决定性作用，这主要体现在三个方面：一是 中小民营企业适应了高技术产业技术变化速度快、产品生命周期短和 开发成本高的突出特点。二是在市场化的企业组织网络架构下，硅谷 不失时机的推行了企业内部激励机制与管理的创新，建立了股票期 权、共同决策与管理、部门分权与平等化的制度，这充分体现了人力 资本产权的核心地位。三是硅谷建立和培育了新型的产学研关系和新 兴的非正式组织系统，硅谷的工业体系以这个组织体系为基础，各公 司之间开展激烈竞争，同时又通过非正式交流与合作互相学习。尽管与硅谷相比，我国的科技园（科学城）还存在着经济管

51、理权 分散化，工作效率较低，管理职能行政化，缺乏有效的激励机制等一 系列的问题，这些问题在一定程度上阻碍了科技园（科学城）的产业 化与国际化进程，但是对于一个年轻的科技园来说，在现有体制下 这些问题是在所难免的，关键是我们要认清问题的结症所在，在今后 的工作中要在更新管理理念方面进行大胆的探索，借鉴国外优秀管 理制度与模式，发挥地区优势，逐渐探索出符合科技园发展特点的 企业制度与管理模式。三、未来科技城管理体制构建（-）未来科技城管理体制构建需要注意的关键点1.明确三级政府职责分工与其它科技园（科学城）相比较，明确三级政府职责权限是未来 科技城管理体制和管理机构设计中需要考虑的重点和难点问题。

52、从单 一制国体看，地方政府虽然都承担责任，但主导权都在上级政府，各 级政府间的职责分工都必须要服从单一中心体制原则。未来科技城涉 及到三级政府共同管理的问题，管理体制和管理机构设计中应该在遵 循单一中心体制基础上，在减少行政层级，优化政府间职责分工和组 织结构，合理划分政府间管理权限上争取有所突破。从未来科技城项 目推进和未来发展的现实需要看，以中组部、国资委为代表的中央政 府是总指挥，统筹整体发展，决定发展方向，是管理中的最高层级， 起战略决策的作用；北京市在贯彻上级意图的基础上，指导、监督、 协调重大项目的实施工作，起承上启下的决策协调作用；昌平负责全 面的、具体的事务管理，作为战略执行实

53、施机构，具有弱化的管理职 能，强化的服务职责。2. 构建入驻企业共同参与管理的平台首批进驻未来科技城的是14家大型中央直属企业，由于入驻企 业行政级别的特殊性，如果没有企业参与民主管理和决策的平台和机 制，很容易出现像台湾新竹科技园的企业越过管理机构直接向上级领 导汇报的局面，形成园区和上级政府及企业之间沟通困难的问题。因 此，未来科技城管理体制和管理机构设计中要充分考虑入驻企业参与 管理的问题，通过成立企业自律组织，构建企业参与管理的机制和平 台，实现管理的民主化和科学化。这样做，一方面可以保证各方主体 的利益诉求表达渠道的顺畅，使管理权限落到实处，实现高效管理； 另一方面，企业参与管理还可

54、以规范企业行为，使其严格按照园区总 体规划和要求实现又好又快发展，充分调动它们的积极性和主动性。3体现昌平区政府在园区开发建设和管理中的主动性未来科技城落户昌平，无论从推动主体还是属地管理的角度，昌平政府都有责任和义务为未来科技城做好服务和管理，而且昌平政府 作为管理执行实施层，承担具体事务的服务管理职能，是决定整个管 理体制能否顺畅、高效运行的关键环节。但由于昌平政府与大型中央 企业行政级别的悬殊性，如何通过一个适当的渠道，有效的方式实现 “小政府，大企业”的服务管理模式是未来科技城管理中的重点也是 难点。在本章的管理体制设计中，我们要解决的问题就是在考虑行政 级别差异的客观情况下，设计一个

55、合理的管理机制，充分体现昌平地 方政府在园区建设和管理中的主导性，实现三级政府联动管理，让昌 平政府的管理意图、责任和义务变成一种现实，进一步强化其服务管 理职能。（二）未来科技城管理体制建议方案1方案设计按照三级政府的权责分工和未来科技城发展的现实需要，本部分 提出未来科技城管理体制及管理机构的基本框架（图3-1 ）。（1）战略决策层一一未来科技城领导小组建议由中央相关职能部门领导及北京市主管领导组成，基本职责 是商讨、解决和协调涉及未来科技城全局的、总体的、基本的、原则 的、重大的、长远的、战略性的问题。比如发展理念、发展战略、战 略目标、基本原则和政策框架等。领导小组的工作方式是采取联席

56、会 议或例会的形式，日常工作由未来科技城领导小办公室具体负责协 调。领导小组办公室具体负责未来科技城的领导工作，协调、对接领导小组与管委会之间的各项工作，代表领导小组实施对未来科技城整 体工作的指导、协调、监督、管理。未来科技城领导小组综合办公室投资服务处规划建设处产业发展处社会事务处信息统计处创业创新服务处图3-1未来科技城管理架构图(2) 战略执行和实施层一一北京未来科技城管理委员会北京未来科技城管理委员会(以下简称“管委会”)，是北京市的 派出机构，享有正局级管理权限，具体负责未来科技城的组织管理工 作。管委会职能部门一一综合办公室、投资促进处、规划建设处、财 政处、产业发展处、社会事务处、信息统计处、创新创业服务处等8 个职能部门。2 机构职能(1)未来科技城领导小组未来科技城领导小组作为最高决策管理机构，行使统筹领导、整 体协调的管理职能，发挥宏观调控和引导作用。其主要职责有：决策关乎未来科技城发展方向的重大战略规划；指导处理未来科技城发展中出现的重大战略性问题；监督落实未来科技城重大政策、规划的实施情况；协调处理对未来科技城极具影响力的各项投资、人才引进等;授权相关部门，完成未来科技城发展的各项工作。(