浅论地方政府性债务管理

1、浅论地方政府性债务管理摘要：我国近年来迅速扩大的地方债务规模已引起国内 外广泛关注。本文从地方政府性债务的涵义出发，指出地方 政府性债务的现状，分析我国地方政府性债务的成因，对地 方经济的积极影响，以及债务管理存在的主要问题，提出了 针对我国地方政府性债务问题的对策。政府性债务（亦称公债）是指政府凭借其信誉，政府作 为债务人与债权人之间按照有偿原则发生信用关系来筹集 财政资金的一种信用方式，也是政府调度社会资金，弥补财 政赤字，并借以调控经济运行的一种特殊分配方式。政府性 债务是整个社会债务的重要组成部分，具体是指政府在国内 外发行的债券或向外国政府和银行借款所形成的政府性债 务。按照政府性债

2、务的内容，可以分为五个方面：一是地方 政府的债务收入。是指地方政府各职能部门通过信用手段取 得的财政收入。二是地方政府担保的债务。是指地方政府提 供担保的机构、单位或企业的各种借款或发行的债券，包括 经地方政府批准，由国有经济单位以政府专项预算等作担保 的各种借款。三是地方政府的欠款和挂账。是指名为欠款和 挂账实为赤字的地方政府必须加以弥补的债务。四是准地方 政府性债务。是指地方政府职能部门所属机构或单位举借的 用于地方公共支出的债务。五是地方国有企业难以偿还的债 务和某些金融风险的转嫁。地方国有企业的债务。按照政府性债务的形式，可以分为：直接显性债务、或 有显性债务、直接隐性债务、或有隐性债

3、务。（见下表）债务直接负债或有负债显性负债1. 本级政府的国债转贷2. 本级政府解决地方金融风险专项借款3. 借入上级财政的周转金、农业综合开 发贷款等款项4. 向国内金融组织于单位、个人的借款5. 地方财政部门举借的外债6. 各种拖欠款（工程款、公务员和教师工 资、出口退税欠款等）1. 政府担保的外国政府贷款2. 政府担保的国内金融组织借款3. 粮食、供销等企业政策性挂账隐性负债1.社会保障资金缺口1. 地方金融机构的债务2. 地方国有企事业单位的亏损、欠债 或损失挂账3. 自然灾害和环境危机债务4. 政府在基础设施市场化筹资中的收 益率承诺5 .下级政府的债务一、我国地方政府性债务现状（一

4、）债务总体规模。审计署对2010年地方性政府性债务等情况的审计报告 显示，截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外, 全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107 174. 91亿 元，其中：政府负有偿还责任的67 109. 51亿元，占62.62%;担保责任的23 369.74亿元，占21.80%;可能承担一定救助 责任的16 695. 66亿元，占15. 58%。【规棧】地万f庚余颔107174.9* （z1政府员有偿还责任的债务671 09.51 亿元.占 62.62%政府员有担保茨任的戒有儘 务23369.74 亿元占 21.80%政附可能承担一定敕助斑任 的其他相关债务1

5、669566亿 元.占 15.53% （二）债务分布。从债务的纵向分布分析，省级政府性债务32111.94亿元，占29.96%;市级政府性债务46632.26亿元，占43.51%; 县级政府性债务28430.91亿元，占26.53%。【分布】"级卄fji山43.5只从债务的来源分析，银行贷款84679. 99亿元，占79. 01%; 上级财政4477.93,占4. 18%;发行债券7567. 31亿元，占 7. 06%;其他借款10449. 68亿元,占9.75%。【来源】tu 行贷款 i'i 79-o 1 %银行贷敕 上级财政 发行债券 其他借奈欠84679.99亿元79.

6、0*1%从债务的支出分析，市政建设35301. 04亿元，占36. 72%; 交通运输23924.46亿元,占24. 89%; 土地收储10208. 83亿 元,占10. 62%;教科文卫、保障性住房9169. 02亿元，占35301 .04 亿元23924.46 亿元1o2ob.b3 亿元9169.02 亿元9. 54%;其他 28571. 56 亿元，占 18.23%。36.72%24.89%10.62%9.5-4%至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任 的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力 的比率为52.25%。如果按地方政府负有担保责任的债务全部 转化为政府

7、偿债责任计算，债务率为70.45%。同时，2010 年，负有担保责任的或有债务和承担救助责任的其他相关债 务的逾期率分别为2. 23%和1. 28%。我国债务的债务率低于 国际通行的标准100%，在可控范围内。二、地方政府性债务的成因分析（一）地方政府事权与财权不匹配。我国在1994年进行分税制改革，改革对中央和地方的 财权界定较为清晰，但对事权没有明确的界定。地方政府承 担了过多的支出压力，特别是近几年来我国制定了 “促增长、 保民生、扩内需”的政策方针后后，导致财政的刚性支出不 断增加，远远超出地方政府财政支出的实际能力，为此，地 方政府不得不采取举债的方式，落实各项政策以及维持政府 正常

8、运转。（二）工业化和城市化加速发展，需要大量基础设施建设资金投入。随着城市规模的不断扩大，“城镇化”的不断推进，我 国城市公共建设项目不断增加，但国家用于“城镇化”改造 的资金有限，且公共投资体制不健全、资金投资来源单一， 导致地方政府用于公共项目的资金跟不上城市发展的步伐， 负债成为政府解决此类问题的首选方法。同时，公共建设项 目一般具有社会效益大，经济效益低的特点，公共建设项目 的收入不足够偿还这部分债务，最终，大部分还款责任依然 由地方政府承担，导致投资风险不断增加。（三）行政考核机制不健全，助长了地方政府负债融资 的冲动。目前，我国针对政府官员绩效问题设计的评估体系指标 很多，包括生产

9、总值、财政收入、固定资产投资、工业增加 值及居民人均可支配收入等经济指标，以及“三农”、教育、 文化、医疗改革、保障性住房等一系列专项考核指标，对于 债务规模及风险大小等指标则不太重视。政府官员在有限的 任期内，往往为了升迁需要不顾财力实际情况，通过搭建融 资平台透支财力，大举兴建各类工程，致力于完成各项考核 指标，由此产生的债务不列入绩效考核，继任者承担了债务 风险，同时，继任者又会因为相同的原因盲目举债，最终使 债务规模不断扩大，陷入恶性循环。（四）债务管理不规范，缺乏有效监管。从内部来看，政府没有建立政府性债务管理机构，对地方政府性债务没有法律、规章、制度来规范和约束，政府在 融资过程中

10、，往往容易出现重债务收入、轻债务偿还，债务 管理混乱、融资过分依靠金融机构等情况。从外部来看，部 分银行业金融机构在金融政策宽松时，追求企业利润，对政 府承诺还贷的政府投融资平台公司贷款条件宽松，缺乏有效 的风险防控。因此，2008-2009年，国家实行宽松的货币政 策时，地方政府性债务大幅上升。三、我国地方政府性债务对地方经济及财政的影响地方政府性债务在政府财政收入较少、财力不足，难以 安排足额的经济建设资金的情况下，有利于缓解项目资金的 “瓶颈”问题，对推动社会经济事业的协调可持续发展起了 非常重要的作用。一是为应对危机和抗击自然灾害提供资金支持。在应对 1998年和2008年的亚洲、国际

11、金融危机中，中央通过发行 国债并转贷地方政府、代地方发行政府债券，地方政府通过 融资平台公司等方式筹集资金，为我国经济发展提供了资金 支持。汶川特大地震发生后，四川省各级政府筹措债务资金 558亿元用于灾后重建，推动了灾后恢复重建的顺利实號。二是为推动民生改善和生态环境保护提供重要支撑。至2010年底，地方政府性债务余额投入教育、医疗等民生领域13 753.12亿元，投入节能减排、生态建设.工业等领域 4016. 02 亿元。三是为保障经济社会的持续发展打基础。在2010年底已 支出的债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施以及土 地收储、能源建设69675. 72亿元，形成了大量优质资产，有

12、 利于为“十二五”及今后一段时期经济社会发展增强后劲。四、我国地方政府性债务管理存在的问题（一）地方政府性债务缺乏法律依据。预算法第二 十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原 则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府 不得发行地方政府债券地方政府性债务没有相关的法律 依据去规范管理。（二）地方政府性债务的统计不够全面。从审计署审计报告可以看出，目前统计的债务是显性债务，社会保障资金 缺口、地方政府的财政挂账等隐性债务仍未统计在内。据 2010年全国人大财政经济委员会关于社会保障工作的专题 调研报告反映，我国社会保障资金缺口在10万亿以上叫2010年，河源市市直政府性债

13、务43. 69亿元，而财政挂账资 金达到23亿元。这些隐性债务的规模十分巨大，但是没有 纳入政府性债务统计范围，没有得到应有的重视和采取必要 的风险防控措施。（三）地方政府性债务的风险防控机制尚未建立。虽然 明确了地方政府性债务统一归口各级财政部门管理，但是， 地方政府举债的审批程序、监管机制等仍未建立。地方政府 的举债行为仍未得到有效的管理，风险防控机制仍未建立。（四）地方政府性的偿贷管理不够规范。地方政府偿贷 计划仍未建立预算管理机制，此外，地方政府的偿贷资金来 源很大一部分是土地出让收入，一旦土地出让收入出现短 收，地方政府将陷入债务危机。以河源市为例，河源市市直 财政预算收入计划编制从

14、2010年开始，年初列入政府土地 出让收入的计划每年都在8亿元以上，占了当年市级财政预 算内外总收入的30%以上，而地方政府性债务80%以上的偿 贷资金来源于土地出让收入。一旦土地收益不能如期实现， 将直接影响当年的支出决算和还贷。五、关于加强地方政府性债务管理的建议（一）尽快立法规范地方政府性债务管理。在当前的行政体制下，地方政府性债务不能靠“堵”， 只能通过“疏导”，规范管理，才能把债务风险降到最低。 地方政府性债务亟需立法，允许地方政府编制债务预算，将 政府性债务纳入政府财政预算管理，通过规范的预算管理制 度逐步化解债务风险。（二）科学合理界定地方政府性债务。要建立更加科学全面地方政府性

15、债务统计制度，把地方 政府隐藏的债务风险摆在阳光下，这样才更有利于管理和防 范债务风险。建议地方政府性债务的界定要遵循几个原则： 一是市场经济原则。属于市场化运作的国有企业的债务不能 纳入政府性债务范畴。二是公共财政原则。提供社会公共产 品而产生的债务应该纳入政府性债务范畴，包括企业化运作 产生的公共产品债务，如bt、bot建设方式的公共交通设施、 教育债务、社保债务等。三是政府规制原则。地方政府为了 更好地满足社会公众需要和改进民生，在必要的时候对相关 行业进行必要的规制，如服务标准和价格规制，因此而造成 企事业运营主体的政策性负债部分也需要纳入地方政府性 债务范围。四是规范管理原则。地方政

16、府财政的暂付款、预 付款，事实上很大一部分都是政府透支以后年度的预算资 金，也应该纳入政府性债务范围。（三）建立地方政府性债务风险防控机制。一是要尽快建立一套科学的地方政府风险防控机制，有 效评价地方政府性债务的负担，对负债规模已超过政府承受 能力的地方，严禁新增债务。二是要将政府性债务指标纳入 当地党政班子政绩考核体系。三是要加强政府性债务的审计 监督，把地方政府性债务审计常规化、制度化，对违规举债、 超负荷举债的地方政府进行问责。（四）进一步完善财政体制。一是继续深化政府间财政体制改革，明确界定中央和地 方政府事权，加大财力向基层倾斜的力度，减少地方政府支 出压力。二是完善地方政府预算管理制度。要允许地方政府 编制赤字预算，但要规范地方政府性债务