浅谈国际船舶油污损害赔偿机制和我国选择

1、浅谈国际船舶油污损害赔偿机制和我国选摘要：随着现代技术和航运事业的日趋兴隆，由船 舶油类（包括运输油和燃油）引起的污染，无论在国际层面 还是在国内层面都已经引起了人们的高度重视。尽管民法 通则、海商法、海洋环境保护法等构成了我国船舶油 污损害赔偿制度的基本框架，确定了船舶油污损害赔偿制度 的基本内容，但与中国参加的国际公约和外国法相比，我国 在立法上还存在一定的不足，因此，我国有必要参照国际公 约并结合我国国情对油污损害赔偿制度进行重构与完善。关键词：船舶油污；损害；油污损害赔偿机制；民事赔 偿一、引言本文中的油污损害赔偿机制是指海上油污损害赔偿方 式之间所形成的有机整体。这里的赔偿方式是指能

2、够使受害 者获得赔偿的各种途径。综观世界国家的赔偿机制运转情 况，大致有3种类型：依据两大国际公约确立的油污损害赔 偿机制；完全依靠国内立法建立的油污损害赔偿机制；国际 公约与国内立法相结合两套机制同时运转的赔偿机制。二、依据两大国际公约确立的油污损害赔偿机制这种赔偿机制为当前绝大部分国家所采用，即通过加入1969年国际油污损害民事责任公约(clc1969)和1971 年国际油污损害赔偿基金公约(fc1971),完全依照国际公 约机制运转。这一机制突破传统的”污染者付费”原则，引 入货主分摊风险的原则，在发生溢油事故后，先由漏油船东 根据责任公约投保的船舶污染强制责任保险来承担受害人 的损失，

3、如果仍不足以赔偿，再由石油货主根据基金公约及 其摊款，从国际油污赔偿(iopc)基金中支付赔偿。(一)国际油污损害民事责任公约国际油污损害民事责任公约(international convention on civil liability for oil pollution damage) 是确定船舶油污损害之民事责任的最主要公约。原政府间海 事协商组织成立法律委员会，于1969年11月29日在布鲁 塞尔海上污染损害法律会议上，通过了国际油污损害民事 责任公约，简称1969年民事责任公约，或clc69o该公 约于1975年6月19日生效，共有缔约国约为100多个，自 1980年4月29日起对我

4、国生效。1969年民事责任公约 从内容上看，该公约确定了船舶油污损害的责任主体、责任 限制、责任限制的丧失、赔偿范围等问题，并对油污法上的 一些重要概念，如船舶、船舶所有人、油类、油污损害、预 防措施等重要概念进行了界定。1976年11月政府间海事组织对1969年民事责任公约 迸行了修订，称为1969年民事责任公约1976议定书。该 议定书于1981年4月生效，我国1986年加入该议定书。国际海事组织在伦敦召开的会议上通过了1969年民事 责任公约1992年议定书。该议定书于1996年5月30日生 效，我国于1999年1月5日加入该公约，2000年1月5日 对我国生效。2000年10月，国际海

5、事组织予召开的法律委员会第82 届会议以第leg. 1 (82)号和leg. 2 (82)决议通过了1969 年民事责任公约2000年议定书的修正案，该修正案于2003 年11月生效，对我国不具有约束力。(二)设立国际油污损害赔偿基金的国际公约这是向油污受害人提供充分赔偿的国际公约。1971年 12月通过了设立国际油污损害赔偿基金的国际公约 (convention on the establishment of anlnternational fund for compensation for oil pollution damage), 简 称1971年基金公约，或fund71。该公约于19

6、78年10月 16日生效，并分别在1976年、1984、1992年及2000年制 定出了议定书，其中，1984年议定书未获生效。基金公约 是民事责任公约的补充，其目的在于给油污损害的受害 人提供完全的赔偿；基金公约主要规定了对受害人的赔偿办法以及摊款 构成，它与民事责任公约存在着互相补充，甚至相互交 叉的关系，它们共同构成了国际油污损害赔偿制度的重要内 容。按照民事责任公约，船舶所有人对每一油污事件的 赔偿总额按船舶吨位计算。而基金公约则在船舶所有人 按民事责任公约不负赔偿责任的情况下，在民事责任 公约规定的最高赔偿限额内，向污染受害人承担赔偿的义 务。当油污受害入遭受的损害超出了民事责任公约

7、所规 定的船舶所有人的赔偿限额对，基金组织就超出的部分向污 染受害人负责赔偿。基金公约并不是完全开放的，参加 基金公约必须以参加民事责任公约为前提，同时， 在1992年的议定书中，两公约均规定”如修改本公约限额, 必须考虑与另一公约所规定的限额之间的关系”，即对赔偿 限制的修改必须是同时进行的。随着参加1969年民事责任公约1992年议定书和1971 基金公约1992年议定书的国家越来越多，船舶油污损害 赔偿制度的国际立法主要由1992年体系进行规范。三、完全依靠国内立法建立的油污损害赔偿机制一美国 模式美国并未加入这些国际公约，而是确立了自己的油污损 害赔偿机制，事实上也关闭了美国加入国际油

8、污损害赔偿机 制的大门。美国通过制定1990年油污法(0pa1990)确立 了其特有的船舶油污损害赔偿机制，是目前世界上对船东责 任限制最多、基金补偿也最多的国家。0pa1990规定了船方要承担第一位严格责任。就内容而言，1990年油污法包括油污责任和赔偿、对联邦原有法律的更正和补充、关于国际法规的执行、预防 与处罚、威廉王子海峡特殊法律条文、其他、研究和发展、 关于1990年阿拉斯加输油管道系统改革法、油污责任信赖 基金等九项内容。美国1990年油污法规定的赔偿范围更宽、责任限额 更高，更易于受害人获得赔偿。例如，美国法把船东的赔偿 限额在原来的基础上提高了 8倍，它不仅要求油轮施行强 制保

9、险，还要求非油轮和石油设施也施行强制保险。美国 1990年油污法第2702条规定了责任方的严格责任，该 条规定，除非有法律的特别的规定，责任方应对油污事件所 产生的清污费用和损害承担赔偿责任。尽管在第2703条， 美国油污法规定了免责事由，但这些免责极易丧失。 按照opa90,按照美国1990年油污法，美国设立了 10亿 美元的”溢油责任信托基金” （0sltf）,对基金的来源、使 用和管理做了非常明确细致的规定。当油污损害超过船舶 所有人责任限制时，由基金补充赔偿，以实现石油货主的补 充赔偿责任。0sltf用于支付发生船舶溢油事故后清除费用、 处理事故的调查评估费用，赔偿个人财产损失、自然资

10、源损 失、联邦、州或当地政府稅务等损失费用。当然，除找不到 肇事者的溢油外，部分清污费和污染损失费是可以从事故责 任者处收回的。基金还用于支付研究和发展费用及基金管理 人员的日常开支。osltf基金由国家防污基金中心(npfc) 管理，隶属于美国海岸警备队。除osltf外，美国还建立了类似的”危险物质基金 (superfund) ”，用于对有毒化学品物质污染的清污和赔 偿，基金来源于对化工厂和炼油厂的税收。四、两套机制同时运转一加拿大的赔偿机制加拿大既参加了 fc71,同时又建立了国内油污基金，两 套机制同时运转，相辅相成。加拿大于1971年6月30日首次在自己的航运法中 增加了关于溢油责任的

11、篇章，建立了海上污染赔偿基金 (maritime pollution compensation fund,简称为 mpcf), 成为世界上较早通过立法建立油污损害赔偿机制的国家。1979年3月的"kurdistan"号溢油事件促使了加拿 大航运法的修改。修改过的航运法于1989年4月 生效，主要内容是：(1) 扩大了油污损害赔偿的适用范围，把赔偿范围扩 大到加拿大领海以外，但属加拿大管辖的水域，并把”油 轮”扩大到对”任何船舶”的溢油。(2) 设立新的船舶油污基金(the ship 0il pollution fund,简称s0p10,取代原来的不完整和不全面的mpcf。1

12、989年生效的加拿大航运法具有如下特点：(1)国 际公约与国内立法相结合，使赔偿更为合理。(2)国际国内 基金统一收取，统一管理，为受害者提供了快捷的赔偿。加 拿大在制订法律条文时已注意到与国际公约的统一问题，如 船东的责任与限额与国际公约的规定完全相同。五、我国现行油污损害赔偿机制及其完善(一)我国油污损害赔偿机制中国作为世界第三大石油消费国，我国已经开始实施国 家石油安全战略，能源需求还将进一步增加，我国进口石油 90%是通过海上船舶运输来实现的，繁忙的海上石油运输使 通航环境更趋复杂，大规模油污潜在风险系数也将随之上 升。1、我国国内的有关立法规定我国目前有关船舶油污损害责任的法律体系与

13、机制很 不完善，没有专门的船舶油污损害立法，分散在不同的法律 中，规定十分散乱，缺乏系统性和可执行性。主要的有：(1) 宪法，该法第9条规定，水流是国家的自然资 源，禁止任何组织或个人人为手段破坏自然资源。(2) 民法通则：第124条规定规定”违反国家保护 环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法 承担民事责任”，是船舶溢油污染损害民事赔偿的最直接的 国内法依据。(3) 环境保护法第41条规定，造成环境污染损害 的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位和个人赔偿 损失。(4) 中华人民共和国海洋环境保护法第90条规定” 造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损 失；完

14、全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损 害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。对破坏海洋生 态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的， 由依照本法规定行使海洋坏境监督管理权的部门代表国家 对责任者提出损害赔偿要求。”新的海洋环境保护法第六条 规定”国家完善并实旋船舶油污损害民事赔偿责任制度，按 照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原 则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基令制度，实施船舶 油污保险、油污损害基金制度的具体办法由国务院规定”。 为我国建立油污损害焙偿机制奠定了法律基础。更促使我国 要将船舶油污损害赔偿工作提高到一个新的高度。(5) 海商法第11章海事

15、赔偿责任限制间接提及了 油污民事责任。(6) 海事诉讼特别程序法以及最高人民法院的对该 法的司法解释。该法第97条规定，对船舶造成油污损害的 赔偿请求，受损害人可以向造成油污损害的船舶所有人提 出。也可以直接向承担船舶所有人油污损害责任的保险人或 者提供财务保证的其他人提出。油污损害责任的保险人或者 提供财务保证的其他人被起诉的，有权要求造成油污损害的 船舶所有人参加诉讼。(7) 中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例第 十章"船舶污染事故的损害赔偿”对船舶污染事故的索赔 方式进行了较为详尽的规定。2、国际公约方面在油污民事责任方面，我国已经加入的相关国际公约。 包括1980年对我国

16、生效的clc1969, 2000年对我国生效的 1969年国际油污损害民事赔偿责任公约1992年议定书 (clc1992), 2009年对我国生效的2001年国际燃油污染 损害民事责任公约和仅对我国香港特别行政区生效的 1992年设立国际油污损害赔偿基金国际公约(fc1992)。这是远远不够的，一是只有国际公约的规定，在公约实 施和执行的许多环节上都会受到制约，没有国内相关立法的 配合，难以形成规范、统一的船舶污染损害赔偿机制；二是 1992年民事责任公约只适用于持久性油类造成的污染损 害，对许多由于非持久性油类造成的污染损害不能应对；三 是出于我国的实际情况，1992年民事责任公约并没有在

17、我国得到全面的实施，在实施和执行过程中尚有许多有待规 范的地方；四是作为与民事责任公约相配套的基金公约却未 加入(仅对我国香港地区有效)，并且又没建立国内相应的 赔偿基金，因此在我国海域发生的溢油事故往往得不到及时 的清理和充分的赔偿。 （二）我国现行国内法所规 定油污赔偿机制完善建议由于我国没有专门的、层次较高的船舶溢油污染损害立 法，就不可能形成一套完整、统一、规范的船舶污染损害赔 偿机制。由于没有统一的船舶油污损害赔偿机制，我国沿海 发生的中小型事故基本上还是以罚款为主，赔偿较少。对于 清污费用的支付有时得不到补偿或者缺乏清污资金成为清 污单位不积极清污的重大原因。这种情况与我国当前的经

18、 济发展形势极不相适应，尤其是近两年来，我国石油进口数 量激增，成为继美国之后的世界第三大石油进口国，我国沿 海受到特大溢油事故污染的威胁大幅度增加，这种不适应的 状况将日趋明显。立法部门应尽快制定统一、系统的船舶油污损害民事责 任的法律规定，笔者建议通过修改海商法，在海商法 中设立专章予以规定。以油污损害为主要内容的船舶污染 （包括有毒有害物质）的损害赔偿作为一个章节，通过修改 完善海商法中海事污染法部分的方式来完成我国船舶油污 损害赔偿法律制度立法工作，这样的做法比较符合立法效 率、灵活和简炼的价值要求。为明确油污损害赔偿法律相关 问题，彻底解决司法中的争议，建议可以在完善船舶油污损 害赔

19、偿法律的时候，对油污损害赔偿中关于”船舶”、”油 类”等重要法律概念予以明确，对于油污损害赔偿责任主 体、归责原则、责任限额、免责条款、赔偿范围、索赔主体 资格、责任限制制度、强制保险与直接诉讼制度、货主分担 损害赔偿的基金制度等均予以规范。对于具体的索赔程序与范围可以参照iopc funds基金索赔手册制定单行的索赔规则。对具体的强制保险制度 运作程序和油污基金的运作办法可以制定单行法规予以确 立，如无法制定单行法，则可在海商法与海诉法中明确。在 修改海商法的基础上，制定一系列的关于海事鉴定、清 污规程指导的法规，以科学丰富的技术性的规范来方便索赔 的开展。注释： 美国自1851年始，便开始

20、实施船舶所有人责任限 额法。 宋家慧：”美国1990年油污法及船舶油污损害赔偿 机制概述”，交通环保x 1999年第3期，第23页。 韩永光：”美国油污法对油污损害赔偿的新发展”，海南金融，1998年第10期，第43页。 按照美国1990年油污法，美国建立了”国家油污 基金中心"(national pollution fund c6" rlter,简称 npfc ), 负责”油溢责任基金” (the oil spill liabilitytrust fund,简称 osltf)的管理工作。osltf 将 已有的数种法定基金合并为一项10亿美元的油溢基金，主 要来源于”向石油企业征收的石油税”，”基本利息”、” 部分其它基金的准备”、”从油污责任方追回的清污 费”、”对油污责任方的罚款”、”政府的紧急辅助拨 款”、”向政府的借款”等七个方面，主要用于支付：(1) 联邦、州当局清污行动中的清污费用，包括监测清污行动的 费用；(2)评估自然资源损害的费用；(3)由外国近海装置 排油或同类重大威胁所造成的损害及渭污费用；(4)未获赔 偿的清污费用或未获赔偿的损害；(5)